科层制与社会组织管理

二、科层制与社会组织管理

在人类历史上曾出现过家长制和科层制两种不同的管理方式。家长制是农业社会中小农经济的产物。在这种管理方式下，管理权高度集中在家长手中，组织内部分工不明、责任不清，任人随意、因人设位，办事无章可循、无法可依。因此，这种家长制管理方式只适合于组织规模不大、分工不发达的农业社会。在现代社会，一些初创阶段的小微企业，仍然可能实行家长制管理模式。

但是，现代社会普遍实行科层制管理方式。科层制是一种以正式规则为主体的管理方式，组织内部有严格的分工和复杂的规章制度体系，其主要特征是:

（1）权力分层，职务分等。在科层制中，权力不再集中在最高领导人一人之手，而是进行分解、分散化，实行分科领导、分层负责，从而形成一种等级明确的权力结构。在这种权力阶梯中，下级必须服从上级，并接受上级的监督控制。担任中层职务的成员不仅要对自己的行为负责，而且要对自己的下属负责。这样就形成了一条路径畅通的权力指挥系统，并为实行大规模的协作行动提供了可能。

（2）因事设职，专职专人。整个组织活动都有严格的分工，组织内部的职位设置和部门设置都是根据组织本身的需要进行的。每个职位都要求由相应的具备专门知识的人来承担。同时，组织的管理权力完全依附于职位，有职则有权，无职则无权，从而保证在组织成员变更的情况下，不影响组织的正常运转。

（3）量才用人，按绩晋升。在科层制组织中，组织成员必须经过严格挑选和专门培训，以此保证每个职位上的人都有胜任工作的能力，并能保持工作的长期性和稳定性。组织内部实行一套按年资、工作表现二者兼顾的提薪晋职制度。

（4）规章成文，按章办事。科层制组织内部都有一套严格的规章制度体系，对组织内部的各级机构设置，各种成员的职责、权限、活动方式都有一整套严格而具体的规定。这些规章都是成文的，从而保证公职人员公私分开，公事公办，一视同仁。

（5）公文往来，言行有据。在科层制组织内部，各项业务的处理、上下左右信息的传递都以公文为手段，各种规范性文书在组织活动中不容替代。这种公文手段与口头传达手段相比在精确度、信息量以及后期处理方式上有根本区别，它完全杜绝了各种模棱两可、信口开河的信息传递现象，从而保证了组织活动的规范化。

科层制在中国古代的行政组织中已经形成基本雏形，但正规的科层制则是现代社会的产物。人类为了实现较大的社会目标而开展集体性活动，为使这种集体性活动能够顺利实现目标而建立组织，并进行组织管理。社会的组织化和组织的科层制化都是人类不断走向理性化的产物，但社会全面的科层制化则是工业化和城市化催化而成的。工业化、城市化引发了人们对理性的更高追求。工业化创立了无数现代工业组织和商业组织，这种工业组织和商业组织在规模上是过去各个时代的经济组织所无法比拟的。在这种大规模的企业组织内部实行传统的家长制管理方式显然已行不通了，它必须建立一种适合这种大企业内部日益复杂的分工协作关系所需要的新的管理方式，科层制就是这样应运而生的。城市化将成千上万的社会成员集中到某个狭小的社区之中，密集的人群和共同的生活要求他们必须以集体的和理性的方式解决他们所面临的各种各样的实际问题，如消防、交通、教育、卫生等等。从更大的范围和更高的层次来说，由于社会的组织化和组织的科层制化，客观上对政府、政党以及其他各种社会组织提出了科层制化的要求，从而进一步导致了整个社会的全面科层制化。

科层制化推动了社会组织以更大的规模和更高的理性向前发展，随着社会的全面科层制化，人们社会生活的各个方面都受到科层制组织的制约和影响。工厂、商店、医院、学校、公园等等，把人们的社会生活全面纳入科层制组织的控制之中，从而极大地提高了人类社会活动的效率。但这种科层制并非完美无缺，它本身也面临着一系列的内在矛盾与问题。

首先，科层制面临着难以克服的形式合理性与实质非合理性的内在矛盾。科层制在提高人类社会活动效率的同时，又在严重地压抑着人的个性，使人们在这种组织中失去自己的“个性”，而成了一种“机器人”，成了科层制这架机器中的一颗“螺丝钉”。这种失去个性的“组织人”使组织成员容易萌生出一种深深的孤独感、压抑感和挫折感。人类追求效率，采取了科层制的组织形式，科层制本身只是一种手段和工具，而不是目的。但在科层制化过程中，人们又不自觉地受制于这种制度，导致手段与目的的错位与倒置。

其次，科层制容易引发各种官僚主义。科层制是一种理想型的社会组织。它代表着人类对理性化的追求，它本身也是一种高度理性化的产物。但现实生活中的社会组织可能具有科层制的形式，但不等于都符合科层制的要求。现实中的社会组织管理往往出现两种情况:一种是没有按科层制要求去做，出现了各种家长制的弊端和不正之风，如公私不分、职责不明、任人唯亲、机构臃肿、人浮于事等等腐败现象；另一种是科层制发展到极端，导致权威主义、形式主义、文牍主义和繁琐主义等等官僚主义作风。

克服科层制上述种种弊端，是今天科层制发展过程中要解决的重要课题。

第一，积极推进社会组织的扁平化管理。扁平化管理是复杂大型社会组织为解决层级结构在现代环境下面临的难题而实施的一种创新管理模式。当社会组织规模扩大时，传统办法是增加管理层次，现在的办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，“金字塔”状的组织形式就被压缩成扁平状的组织形式。扁平化管理精简、压缩了纵向管理层级，较好地解决了“金字塔”结构中管理层次重叠、冗员多、机构运转效率低下的弊端，缩短了最高决策层到最底层之间的组织距离，减少了所需的管理人员、时间和费用，加快了信息流动速度，有助于管理快速反应和提高决策效率。

扁平化管理的出现，一方面适应了当代社会分权管理的大趋势。金字塔状的组织结构是与集权管理体制相适应的，在分权管理体制之下，各层级之间的联系相对减少，各基层组织之间相对独立，扁平化的组织形式能够更加有效的运作；另一方面得益于现代信息技术的发展，特别是计算机管理信息系统的出现。在传统科层制中，无法处理因管理幅度增加后指数化增长的信息量和复杂的人际关系，这些问题在计算机强大的信息处理能力面前迎刃而解。正因为如此，扁平化管理以其敏捷、灵活、快速、高效的特点在当代社会组织管理中受到普遍欢迎。

第二，加强组织内部的民主化管理，运用民主来克服科层制中的日趋严重的专制集权倾向。所谓民主，一是公开化，即将有关组织活动的信息，尽量公开，维持一定的透明度，使组织成员对自身的工作和努力方向有更准确的把握；二是广泛参与，尽量扩大组织成员参与组织管理和组织决策的机会，既有利于管理决策的科学性，又有利于组织成员个性的表现；三是充分分权，即将组织管理权、决策权加以分散下放，提高一般组织成员工作的自决权，从而激励成员的主动性和创造性。

第三，加强组织外部的控制。为了保证组织全面履行自己的社会职能，必须对组织进行严格的外部控制。这种外部控制的主要措施有:一是组织与组织之间的制约作用，特别是建立一些专门的监察组织，从而确保组织活动不会脱离既定的轨道，例如在中国共产党内建立纪律检查委员会，在国家机关建立监察部等等；二是发挥社会对组织的外部监督作用，包括新闻舆论监督和人民群体的直接民主监督等等。