社会保障水平的重要指标

第二节　基本概念的界定

一、人口增长与人口发展

增长与发展是两个既有联系又有区别的概念。英文“growth”，有两种近似又有所不同的含义：一是成长、生长、发育；二是增大、增长、发展。为了准确理解人口增长与人口发展的含义，我们有必要首先了解经济增长与经济发展的区别。

早期西方经济学家将“growth”与“development”混用，这是与他们认为经济增长论也完全适用于不发达国家的观点相联系的。但后来，人们用“growth”的第二种含义来表示经济增长，而用“development”来表示经济发展。目前，大多数经济学家认为，经济增长意味着更多的产出，指一个国家的产品和劳务的增加，或按人口平均的实际产出的增加。通常以人均国民生产总值（Per Capita Gross National Product）、国内生产总值（GDP）、国民收入（GNI）来衡量经济增长情况。经济发展则是伴随着经济结构、社会和政治体制变革的经济增长，即不仅意味着产出的增长，还意味着随着产出增加出现的产出与收入结构上的变化，以及经济、政治、文化条件的变化，因而经济发展的含义更广。可见，增长不等于发展，人均产值或收入的增长并不一定意味着发展，经济高速增长也不一定意味着发展，发展不是一个短期内能实现的目标。经济发展的内容应该包括：物质福利的增长，贫困、疾病、文盲的减少，收入与产出结构的变化，如结构由农业主导型转向工业主导型，广大民众参与经济以及其他方面的决策等。发展是以人的发展作为衡量的体系，与以人为本的观念是一致的。很多发展中国家目前用的衡量体系都是GDP，也就是说根据经济增长来衡量整个国家是不是进步了，这种体系其实是有缺陷的。经济的增长不见得就能推动人类发展，经济增长有时候对人类发展反而是一个反作用，如很多拉美国家，虽然经济保持高速增长，但是社会的不平等越来越严重，财富越来越集中到非常少的一部分人手中，越来越多的人陷入贫困。从人类发展的角度来说，这个经济增长是失败的。经济学家公认经济增长不等于经济发展，经济发展也不等于社会发展。但是把增长和发展对立起来，把经济发展和社会发展割裂和对立起来，出现一些问题就否定经济增长的基础作用也是错误的。在发展的概念中有一个起关键作用、决定作用和基础作用的核心部分即经济发展。如果离开了经济增长，特别是像我们国家现阶段如果离开了经济的持续高速增长，也就没有了其他方面的发展。

人口增长与人口发展的区别，与经济增长与经济发展的区别相类似。人口增长主要是指人口数量的增加亦即人口规模的扩大。反映人口增长的指标既有绝对量指标，也有相对量指标。前者主要有人口增长量、平均人口增长量等；后者主要有人口增长率、人口自然增长率、平均人口增长率、人口内在自然增长率等。人口发展与人口增长不同，它主要是指随着时间的推移和社会经济的发展，人口规模和人口结构日益合理化，人口素质不断提高的一种态势。

人口发展是作为社会生活主体的人口，随着社会生产方式的进步，社会经济条件的变化，其数量、质量和结构及其与外部的关系不断由低级向高级运动的过程。人口发展意味着作为社会生活主体的人口，特别是劳动力人口征服自然能力的发展，科学技术水平和文化教育水平的全面提高，认识和运用自然规律、社会规律不断改造自然、改造社会的能力的发展。人口发展既有数量的发展变化，也有质量的发展和飞跃，人口发展是量变和质变的统一。人口发展还包括人口结构的运动和变化，人口结构运动是人口发展内在机制力量的具体展现。引起人口发展的根本原因，不是人口数量、质量和结构本身的因素，而是社会经济因素。从根本上说，社会生产力的发展特别是科学技术和劳动手段的发展，要求劳动者的数量、质量和结构与之相适应，它是人口发展的基本推动力。人口发展是一个历史范畴，受社会生产方式制约。人口发展受社会生产方式制约的同时，又积极地影响着社会经济的发展。人口数量的有计划增长、人口质量的不断提高以及人口结构的不断优化都会推动社会经济的发展。

二、社会保障的定义和内容

社会保障的产生源远流长。传统社会保障行为甚至可以追溯至远古时期。现代社会保障作为一种制度，其含义随着时代的发展而变化，任何国家和任何学科都根据自己的需要与理解对其下定义。

（一）“社会保障”含义的变化

社会保障尽管是近现代经济的一个重要概念，但是其产生却是源远流长的。一般认为，社会保障是与人类社会共同发展的。人类在进化过程中，从一开始就是相互支持、相互依存的群体生活。因此，从某种意义上说，有了人类就有了社会保障。从观念上来看，早在两千多年前，中国古代思想家孔子在《礼记·礼运》“大同篇”中就有关于社会保障的论述：“大道之行也，天下为公。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾皆有所养。”^[7]英国空想社会主义者托马斯·莫尔在1516年出版的《乌托邦》一书中，也对儿童集体教育、免费医疗等未来的社会保障作了描述。从实践上看，公元前四千多年，在古埃及石匠中有一种互助合作组织，用参加者缴纳会费的方法筹集会员死后的丧葬费用。在古罗马的军队中，士兵们为了向死亡者的家属发放抚恤金，也创立过互助性团体，加入者缴纳一定的费用，调离时给付旅费，终止服役给付本金，战死沙场向家属发放抚恤金。在中国，属于社会保障性质的社会救济的历史，可以追溯到三千多年前的周朝，周朝到汉朝大规模兴建“常平仓”，作为备灾救灾之用；隋文帝时普建“义仓”，每年均在秋后按贫富状况逐户征粮，作为救灾用粮的储备。但上述都只是一种传统的社会保障行为，在当时的社会经济条件下，不可能成为一种制度。

现代社会保障作为一种制度，源于19世纪80年代德国俾斯麦政府的《社会保险立法》。但是，“社会保障”一词（译自英语Social Security），直到1935年才在美国的《社会保障法案》中首次出现，在港台地区也有人译为“社会安全”。对社会保障的解释，目前世界上并没有一个统一的说法，这主要是因为，社会保障的含义本身是随着时代的变化而变化的，任何国家都有权根据自己的国情和需要对这个词作出解释。

在现代社会保障形成初期，社会保障与社会保险在本质上似乎没有很大的区别。国际劳工组织在第二次世界大战后发起的对于社会保障的系列调查，就将社会保障定义为“社会保险和类似的制度加上家庭津贴”，^[8]这可以说是对社会保障狭义的界定。到20世纪五六十年代，随着福利国家的纷纷出现，社会保障作为社会安全网和经济稳定器的作用日益明显。国际劳工组织对它的进一步界定是：“社会通过一系列对付经济和社会风险的公共措施，为社会成员提供保护，否则，这种风险将导致薪给的停止支付，或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少。同时它也提供医疗照顾和家庭津贴。”^[9]根据这个定义，社会保障可以看做是一种收入保障或资金保障，这可以说是一种中义的界定。70年代以来，西方国家普遍的福利危机，使人们对社会保障的认识又有了新的变化，并试图进一步扩大社会保障的外延，以取代难圆的“福利国家”之梦。80年代中期，国际劳工组织组织了10名专家在对发达国家社会保障的发展进行了调查之后，撰写了题为“21世纪的社会保障展望”的报告，其中提到“社会保障的目标不止于防止和减轻贫困，应该更为广泛。它反映着一种最广义的社会保障意愿，它的根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件而受很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件时去解决困难，而且也要防患于未然，帮助个人和家庭在面临未能避免或不可避免的伤残和损失的时候，尽可能做到妥善安排。因此，社会保障需要的不仅是现金，而且还要有广泛的医疗和社会服务”。^[10]这种观点目前在世界上得到最广泛的认同。《简明不列颠百科全书》关于社会保障的解释是：“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务（如免费医疗、生活补助）以提高其福利。社会保障可包括：社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划。”^[11]这可以说是对社会保障的广义的解释。

世界各国则是根据本国的国情来理解和运用社会保障这个词的。德国人认为：“社会保障主要是指社会公平和社会安全，必须使在市场竞争中失败的人不致遭受灭顶之灾，并能够获得重新参与竞争的机会，对于那些由于失去劳动能力或因意外而不能参加竞争的人，应在生活上提供保障。”美国人认为：“社会保障就是安全网，对生老病死、伤残孤寡、衣食住行、工作学习等社会问题提供安全性的保护，它包括对接受者收入方面的支持和补助，支出方面的支持和补助，教育和培训方面的支持和补助，遭受某些损失方面的支持和补助。”日本人认为：“社会保障指对于疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障途径。对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活。同时，谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”以上的界说都是广义的，这是当今世界对社会保障界定的主流。但也有取中义界定的，如中国香港，中国香港因为还没有建立社会保障制度，将社会保障等同于收入保障，实际上只包括社会救助和一些福利津贴制度。至于狭义的解释，现在已基本上不用了。^[12]

（二）对于社会保障的定义及其理解

上述关于社会保障的定义和理解的变化，现在和今后还会继续。在众多纷杂的见解中，如何寻求一个大体的科学界定呢？美国著名社会学家亚历克斯·英克尔斯（Alex Enkirs）在其所著的《社会学是什么？》一书中，对于社会科学范畴的界定提出了三条途径：①历史的途径，对经典著作的研究；②经验主义的途径，看看当代学者在做些什么；③分析的途径，即理性的指示是什么。英克尔斯的设想为我们定义社会保障提供了启发，根据社会保障的历史和现状、理论和实践，本书的研究对社会保障的定义倾向于广义的那种，即认为社会保障的含义本身随着时代的变化而变化，同时，世界各国有权根据自己的国情对其作出解释。为了进一步研究的需要，本书认为，从社会保障的对象即人口出发，社会保障的定义在内涵上必须具备以下几个要点：

（1）社会保障依法建立，具有强制性，符合人口发展的要求。

（2）社会保障的责任主体是政府、雇主和个人。

（3）社会保障所保障的是人口的基本物质生活，但对此的理解应持发展的视野。

（4）社会保障需要的不仅是现金，还包括为保障人口的基本物质生活而采取的其他社会措施（如社会服务）。

根据以上要求，为便于操作，本书以人为出发点，进一步对社会保障的定义界定为：社会保障是政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定，对社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，通过国民收入分配和再分配，提供基本物质生活保障而采取的经济福利制度和社会服务的总和。

（三）社会保障的内容

关于社会保障的内容，无论是在理论上，还是在实践中，都表现出范围从小到大、标准从低到高、制度由单一到完善的趋势。现代社会保障制度理论的先驱者、英国经济学家贝弗里奇（W.E.Beveridge）在其著名的《社会保险和有关福利问题》的报告中提出，社会保障应包括三个部分：社会保险——用以满足居民的基本需要；社会援助——用以满足特殊性情况下的需要；自愿保险——用以满足较高收入者的需要。根据1952年国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》规定，现代社会保障主要包括九项内容：医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴等，其中最主要的是失业津贴、工伤津贴、老龄津贴、残疾津贴和遗属津贴。根据该公约规定，一个国家只要实行了三种津贴（其中至少包括最主要的一种津贴）就可视为已建立了社会保障制度。因此，在实践中，各国根据各自的国情对社会保障的内容给予了不同的规定，其具体范围不尽相同，有的宽一些，有的窄一些。

由于划分的角度和标准不同，社会保障的内容大致有以下几种不同的划分。

1.按保障方式划分

就保障方式而言，社会保障可以分为：社会保险、社会救助、社会福利及针对特殊对象的特殊保障。

（1）社会保险（Social Insurance）。它是现代国家立法强制并给予保障的，由劳动者及其工作单位或所在社区定期供款并且常常是有国家作后援的，用以帮助劳动者及其亲属在遭遇年老、疾病、工伤、残疾、生育、死亡、失业等风险时，防止收入的中断、减少和丧失以及应付意外的经济支出，以保障其基本生活需求的社会保障制度。它是整个社会保障制度的核心部分。

（2）社会救助（Social Assistance）。它是现代国家中得到立法保障的基本公民权利之一，当公民难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供最低生活需求的物质援助的社会保障制度。

（3）社会福利（Social Welfare）。它是现代国家的社会立法或社会政策，通常是由国家或社会为立法或政策范围内的所有对象普遍提供，旨在一定的生活水平的基础上尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。

以上三种划分是社会保障最基本的划分。

（4）特殊保障。这是指有些国家根据自己的国情、传统和需要，专门为一些特殊的对象设立的在待遇上与众不同的社会保障制度。

2.按保障的特点划分

就以上三种最基本的保障方式各自的特点而言，社会保障可以分为：与就业关联的社会保障制度、须经家庭经济调查的社会保障制度和普遍享有的或“按人头”的社会保障制度。

（1）与就业关联的社会保障制度（Employment－related programs）。这是指其保障对象享受社会保障的资格和待遇直接或间接与就业相关的社会保障制度。通常要考虑的制约条件是是否存在雇佣关系、工龄的长短、工资水平等。一般认为，它包括前文所说的社会保险、雇主责任制和储蓄基金制，以及职工福利。

（2）须经家庭经济调查的社会保障制度（Means－tested programs）。这是指其保障对象只限于贫困者和低收入者的社会保障制度，通常的做法是根据最低收入水准制定一条贫困线，对申请人要对其家庭的收入、经济来源和贫困程度等经济状况进行调查，以确定其是否符合这类制度的享受条件。实际上它就是前文所说的社会救助制度。

（3）普遍享有的或“按人头”的社会保障制度（Universal or“demogrant”programs）。这是指其保障对象不受收入、财产和就业的限制而面向全体公民或居民的社会保障制度。唯一的限制条件是在实行这种制度的国家或地区居住的年限。一般认为，它包括前文所说的社会福利制度中除了职工福利等有特别规定的制度之外的面向全民的其他福利津贴和服务。

3.按保障目标划分

就保障目标而言，社会保障可分为：①老年、残疾、遗属保障；②疾病与生育保障；③职业伤害保障；④失业保障；⑤住房保障；⑥教育保障。

（1）老年、残疾、遗属保障（Old－age，invalidity，and survivor programs），简称“老、残、遗”保障。这是指将现代社会中人们可能遭遇的老年、残疾和死亡这三种风险的保障措施放在一个系列中通盘设计的综合性社会保障项目。

（2）医疗和生育保障（Sickness and maternity programs）。这是指将现代社会中人们可能遭遇的疾病和生育这两种风险的保障措施放在一个系列中进行设计的综合性社会保障项目。

（3）职业伤害保障（Work－injury programs）。这是指将现代社会中人们可能遭遇的与职业相关的工伤、疾病风险的保障措施放在一个系列中进行通盘设计的综合性社会保障项目。

（4）失业保障（Unemployment benefit programs）。这是指将现代社会中劳动者可能遭遇的失业风险和就业服务放到一个系列中进行通盘设计的综合性社会保障项目。

以上四种也是社会保障（从另外一个角度出发的）最基本的划分。此外，社会保障制度常常还包括：

（5）住房保障。即由国家和社会负起给所有的社会成员提供最起码的居住条件的责任的社会保障项目。

（6）教育保障。即由国家和社会负起给所有的社会成员提供最起码的义务教育的责任的社会保障项目。

4.按保障手段划分

就保障手段而言，社会保障可分为：资金保障和服务保障（见图1－1）。

图1－1　社会保障资金与服务的关系

（1）资金保障，也称收入保障。这是指用提供资金的方式来达到保障目的的社会保障子系统，它一般以现金支付的方式对老年、伤残和死亡，疾病与生育，职业伤害或失业而造成的收入损失提供全部或部分补偿。如社会保险、社会救助和社会福利中的社会津贴等。有时候，也可能用直接向保障对象提供实物的方式来替代现金支付，如提供食品、衣物、住房等。

（2）服务保障。这是指用提供服务的方式来达到保障目的的社会保障子系统，它一般以服务设施或服务项目的方式提供保护或满足需求，如住院治疗和康复服务、职业培训和职业介绍、文化娱乐服务及其他有关满足基本生活需求的服务等。

我国对社会保障的外延作出划分始于20世纪80年代中期制订“七五”计划时，在广泛征求了专家、学者意见的基础上，将社会保障的外延定为社会保险、社会救济、社会福利和优抚保障。进入90年代，我们对社会保障的认识又有了进一步的飞跃。我国的混合型社会保障体系中，应该将正式的和非正式的保障手段都包含在内，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中将社会保障体系的内容规定为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障六个方面。^[13]

三、人口发展与社会保障制度的变迁^[14]

保障问题，自人类社会产生以来便存在了，它是人口生存与发展的客观需要。然而，在社会经济生活日益发达的今天，为什么人们的生活水平较以前大有进步时，保障问题却会变成一个世界性的社会问题，并且成为对经济社会发展的一个挑战？为什么在漫长的社会发展过程中，各国会不约而同地选择现代社会保障这一制度模式来处理人们的一切风险呢？我们通过对人口发展与社会保障制度变迁的关系进行探讨可以找到答案。

人口是社会生活的主体，制度（Institution）是规范人类行为的规则，是人口行为变化的先导和内在推动力。制度作为人类选择的产物，其最初的创立及其后的演进，取决于某一独特的需要以及由此而引发的行为动机。制度是由一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范构成的一种秩序，用以约束人与人之间的关系。制度的确定旨在减少人们在没有制度存在时进行某种行为的成本，减少交易费用。西方新制度经济学认为制度包括三个层次：一是宪法秩序，它包括确立生产、交换和分配基础的一整套政治、社会和法律的基本规则，其约束具有普遍性，是制定规则的规则；二是制度安排，指约束特定行为模式和关系的行为规则，一系列具体的操作规则，包括成文法、习惯法和合同法以及自愿性契约等；三是规范性行为准则，来源于人们对现实的理解，属于意识形态范畴。社会保障制度则是指在这三个层次上分别确立的，以社会保障的方式来解决人生风险问题的实施机制。各个层次对社会保障这一经济秩序的不同反应与实施机制、组织方式的组合就构成不同的社会保障制度模式。社会保障制度模式需求与供给的相互作用产生新的社会保障制度模式替代旧的社会保障制度模式，这一过程也就是社会保障制度的变迁。

人口需求是决定社会保障制度变迁的社会基础。社会救助——满足人口最低生活需求；社会保险——满足人口基本生活需求；社会福利——满足人口提高生活质量的需求。一定时期内社会成员对社会保障的需求，是决定该时期社会保障制度模式安排的重要因素。

在原始公社时期，社会生产力水平极为低下，人们不得不群居谋生，过着共同生产、平均分配、同甘共苦、共享成果的原始共产主义生活。氏族成员的生存问题统一由氏族组织来保障，从而既不需要也不可能建立起近代或现代型的社会保障制度。在家庭出现之前和之初，由于人口的寿命很短以及道德伦理的模糊，人们一直是自己劳动以获得生存来源，不能确定地得到他人或者亲属的帮助，甚至在某些部落，杀死婴儿和杀死老人成为保持人口与食物资源平衡的重要手段。20世纪在波利尼亚的某些部落要杀死2/3的婴儿，以保持生者的食物资源。在19世纪澳大利亚西部的某一部落甚至吃掉1%的婴儿，以维持居住地所能承受的人口限度，失去劳动能力的老人、病人被杀、自杀现象比较普遍。^[15]在没有剩余产品，争夺生活必需品，老人、病人成为大家的负担时，老年人口等的生活来源具有极大的不确定性，但几乎没有任何办法消除这一不确定性。原始社会人口在极其艰苦的条件下，基本上是简单再生产，人口长期停滞。随着社会生产力的发展，文明的进步，自给自足的经济有了剩余。家庭亲缘关系的巩固，伦理道德的确立，人们在有劳动能力时将剩余积累到下一代身上，下一代在有劳动能力后反哺父母这一家庭养老保障的方式得以出现，养老保障制度开始萌芽。随着社会的进步，个人为了减少养老来源及人生风险防范能力的不确定性，与需要哺育的子女及其他具有亲缘关系的人结成联盟，家庭养老逐渐成为社会公认的准则，“养儿防老”、“积谷防饥”上升为人们意识形态中的东西。统治者为了实现劳动力的再生产及其他社会政策目标，将家庭养老保障形式作为国家的法律制度规定下来，并制定实施机制，成为一项公认的和法定的制度。但是传统农业社会，生产力水平仍然较低，农业生产受自然因素影响严重，经常由于自然灾害造成大量人口因饥饿、疾病而死亡；同时，由于社会结构发生重大变化，社会保障的主要对象——农民作为一个社会阶层出现，从而使国家组织救灾济贫事务成为必要。此外，还由于社会有了贫富分化，基于各种功利主义或者宗教信仰的动机，富人往往对穷人进行居高临下的施舍，于是就有了世俗的和宗教的慈善事业。随着社会文明与经济的进步，人们社会交往的扩大，社区力量的加强以及对更确定和更高水平保险方式的需求等因素，促使社区（团体）组织在实施养老保险这一经济制度方面开始发挥作用。以行业为基础的行业性组织在城市和以地缘为基础的社区组织在农村为老年人提供经济保障方面起着有力的组织推动作用。在传统农业社会漫长的发展过程中，东方国家家庭养老保险在为老年人提供经济来源方面始终占据着主导地位。与传统社会保障模式相适应的人口发展过程是在高出生率和高死亡率同时存在的条件下，以低自然增长率缓慢发展。人口再生产呈现周期性的增长和衰退相交替，人口在波浪式的起伏中向前发展。

随着社会的发展，在社会化、工业化与城市化的趋势下，人们的交往跨出了家庭、社区及行业之后，养老等人生风险问题除了面临自然因素外，还增加了很多新的因素。由于大规模乡村人口向城市迁移，以及在城市雇佣劳动制和机器化大生产条件下，一方面人们遇到生、老、病、残等不幸事故就很难继续就业，相应的工资收入就会中断；由于技术革新、需求变化、产业结构调整等会经常导致一部分人失去就业机会和就业岗位，他们的工资收入随之也要中断；大机器生产造成工人工伤事故增多，而伤残又是造成人们贫困、失业的重要原因。另一方面，农村人口流入城市后便失去了传统的生活依托——土地和基本的生产工具，同时，他们在城市又无法为家庭提供食物。随着工业化水平的不断提高，传统家庭所具有的生产职能逐渐消失。家庭功能的这一变化，引起了家庭人口结构的改变和家庭人口规模的缩小，使得人类传统的家庭保障和贫困救济个体化模式开始面临挑战。老、弱、病、残等陷入贫困的现实性和贫困救济社会化的要求，使养老等保障实施主体由家庭转向社会。在个人进行养老保障等制度创新时，社会化大生产方式与保险技术的发展使社会进行养老保险制度模式的供给成为现实。商业性保险公司的成立，为素不相识的人聚集在一起共同承担老年经济来源这一风险提供了可能。政府调控技术的增强与国民经济的发展使得政府开始考虑公共安全政策，为公民提供各种各样的福利，其中社会养老保险制度就是其中一种。最先实现工业化的一些国家纷纷发展现代社会养老保险层次，把公民的养老风险集中到政府手中，由政府再采用各种技术分散，实现了劳动力队伍的稳定，缓和了阶级矛盾。人口老龄化的现实和政府福利目标的确定及人们思想观念的变迁，使家庭养老保险的强制实施成本过大，实际已不可行，用现代社会保障制度模式对人们生老病死、伤残孤寡、衣食住行、工作学习等社会问题提供安全性的保护已成为世界性的潮流和趋势。随着社会发展，人们的社会需求不断发生变化。新的社会需求，又对社会保障的含义、对象、范围、内容、形式、标准等提出了新的要求。社会保障的扶危济贫，保证每一位社会成员平等地享受生存权利的初衷虽未改变，但社会绝对贫困人数必将越来越少，人们的生活质量必将由食不果腹向丰衣足食、向享受现代社会物质文明的方向发展。随着现代社会婚姻观念的变化，家庭规模和家庭关系的变化，就业规模、形式和收入水平的变化，生活质量和生活方式的变化，以及已经或即将到来的人口老龄化问题等，都使原有的社会保障已不能满足人们的现实社会需求了。城市化程度越高，经济发展速度越快，这种矛盾就显得越突出。因此，社会保障的重心就要逐渐由社会救济转向社会保险和社会福利，社会福利特别是公共福利就要增加和扩展，社会服务的质量就要提高，形式就要多样化，以满足人们新的社会需求。现代社会保障制度在实际实施中，也因各国国情不同呈现出许多不同特点，形成各具特色的社会保障模式。

现代社会保障对人们各种各样的社会行为和经济行为进行奖惩。人们的生活方式、消费需求、观念意识，特别是婚姻生育观发生了很大的变化，个人和家庭自觉避孕、节育成为社会风气，家庭人口规模缩小。人们生活水平提高和医疗卫生事业的进步，死亡率的大大下降，促使人口剧增；其后出现的人口出生率的下降，人口在低出生率、低死亡率基础上处于平衡，基本上没有增长，个别国家甚至死亡率高于出生率，人口处于绝对减少状态。美国学者卡伦·霍顿分析了社会保障、计划生育和人口发展的关系，认为从政府角度出发，“政府办的社会保障计划，凡是给老年人提供了较大的安全保障和慷慨的福利的都将大大降低儿女作为老年保险的价值，从而加快缩小家庭规模，使人口增长速度下降”；从父母的角度出发，“如果保险在经济上来说是非常有效的，父母将会购买更多而且比较便宜的安全保障保险。如果除了养儿防老之外，还有更安全可靠、更经济的途径的话，那么，‘养儿防老’的相对好处就消失了。这些其他途径包括通过市场提供的保险、公办的社会保险计划和父母私人储蓄积累的财产”。^[16]从实际来看，“德国是第一批实行法定的老年保险制度的国家之一：上个世纪的80年代，人口的年出生率为38‰，到1975年，人口出生率已降为9.5‰。由于实行老年保险制度，丹麦、新西兰、英国、法国、意大利、瑞士、奥地利、加拿大和美国等国出生率都连续下降”。^[17]从发展中国家情况来看，城市的社会保险发展程度比农村高，人口出生率比农村要相应低得多。

就在人口出生率下降的同时，人们物质生活水平的提高和生命科学研究的飞速发展又使人类的平均寿命越来越长，从而又对社会保障产生了重大的影响：加速了人口老龄化的发展趋势，大幅度提高了老年人口赡养率、负担率，加大了社会保障费用的负担；随之而来的是劳动力老化和劳动力资源不足，给劳动生产率提高带来不利影响。同时，由工业化和城市化而产生的人口老化必然带来家庭结构的改变和家庭规模的缩小，使家庭保障功能进一步遭到削弱，社会保障制度模式面临人口老龄化的严峻挑战，因此，社会保障制度改革成为全球共同的话题。