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退伍军人的安置保障

时间:2022-03-12 理论教育 版权反馈
【摘要】:安置保障制度是我国社会保障制度的一个重要组成部分,属于特殊社会保障。因此,安置保障的政治性较其他社会保障项目更为强烈和直接。安置保障的对象由于职业转换或收入中断有可能成为较为贫困阶层人员。安置工作的社会性一方面表现为必须由社会全体公民共同承担军人的安置保障工作。
安置制度_社会保障概论

二、安置制度

安置制度主要是为了妥善安排和保障退伍军人的生活和工作而建立的一项制度。它涉及政府、部队、企业和安置对象等多个方面,关系到退伍军人及其家属的基本生活和工作,也影响到现役军人的稳定性。因此,安置工作不仅是一项人员安置和工作安排事务,而且是一项重要的政治任务。

(一)安置制度的含义

安置制度是国家和社会为保证妥善安排和处理某些特定社会对象的工作和生活问题,使其在社会上享有一定的社会地位和生活保障而采取的整套社会制度。在我国,所谓特定的社会对象,主要指因各种原因从国家武装力量中退出而重返社会,并依法需要安置的人员。具体包括复员军人,即1958年以前退出现役的志愿兵和退出现役时办理了复员手续的干部;退伍义务兵(也称退伍军人),即1955年实行义务兵役制后入伍,退出现役的义务兵;转业志愿兵,即1978年3月实行义务兵为主体、义务兵与志愿兵相结合制度后,退出现役的志愿兵;军队离退休干部,即因年老体弱或其他原因不能继续胜任军队工作而退出现役的军队干部。

安置保障制度是我国社会保障制度的一个重要组成部分,属于特殊社会保障。以安置对象的不同来区分,主要包括复员退伍军人安置、军队离退休人员安置、军队离退休干部安置、军地两用人才培养等内容。在我国,不同的安置对象有不同的制度规定,实施这些规定的工作被统称为安置工作。

(二)安置工作的特点

安置工作虽为社会保障体系的一部分,但与社会保障的其他部分比较,有其鲜明的特点。主要表现在以下几个方面:

(1)政治性。军人的安置保障既是经济发展的需要,又构成了国家政治行为的一部分。对退役军人的安置保障不仅是维护社会稳定的基本安全要求,更重要的是它关系到国家机器自身的运转。因此,安置保障的政治性较其他社会保障项目更为强烈和直接。

(2)经济性。安置保障水平最重要的衡量标准是安置对象的实际经济收益。安置保障的对象由于职业转换或收入中断有可能成为较为贫困阶层人员。国家和社会有责任与义务使这些人在退役之后获得社会安全感,并且其安置保障水平要适当地高于一般的社会生活水平。同时,经济性还表现在安置保障工作中,包括了大量的经济行为,如安置资金的筹集、管理与支付,不同保障对象保障水平的确定,安置经费与国家财政、国民产值的关系,安置方式与安置手段的选择,组织退役士兵参与劳动力市场等问题。

(3)社会性。安置工作的社会性一方面表现为必须由社会全体公民共同承担军人的安置保障工作。在安置工作中,国家、社会和个人都有其承担的责任,并需通过一定途径、采取一定办法使其各行其职,履行职责。社会性的另一方面也是安置工作的主要目标,是使退役军人与社会职位之间形成最佳的搭配组合,要实现这一目标,将会引起结构性社会流动。由此决定了安置工作所产生的影响是社会性的,制约安置工作的各个因素也是社会性的。

(4)被动性。这里所讲的被动性主要是指安置工作受制于社会发展的诸多因素,涉及社会多个部门。在安置工作中,社会发展的各种因素,包括国内外军事局势、国民经济发展水平、国家财政收支状况、社会经济结构的变动等,都对安置任务的轻重、安置内容的确定、安置工作方式和重点等产生直接或间接的影响。从涉及的部门看,军队和地方政府在安置工作中必须合作配合。安置工作从任务的确定、交接到安置后的结果反馈都由军地双方共同完成。协调不周,便会对工作产生很大的影响,造成被动局面。同时,在军地关系之外,地方安置系统要完成本职工作,也需要与计划、财政、内贸、土地管理、税务、卫生、劳动、城建、公安、教育、银行、铁路等部门合作协商,尤其是退役人员的交接安置,更需要政府的组织与协调。

此外,从安置保障与其他社会保障的比较来看,还存在几方面的不同:一是工作对象不像社会保险那样面向全体公民,而是局限于社会中的特定群体,与社会救助和优抚工作有相同之处;二是工作内容是社会救助与优抚工作的结合,既要像社会救助那样对保障对象提供最低经济生活保障,又要有所提高,在保障水平上要体现出优待的特征;三是工作方法除了具有社会保障的共同特点之外,退伍军人的就业安置与劳动就业保障有共同之处,伤残军人的安置与残疾人社会援助也有相同之处,军队离退休干部的养老问题与全体社会公民的养老保险密切相关。

(三)安置工作的主要内容

安置工作包括就业介绍、教育培训和福利保障等,这些方面形成一个有机服务体系

1.就业介绍

就业介绍一般由政府主管部门、社会协会和工会组织负责。政府主管部门是担负退役军人就业安置工作的主体,主要涉及军方、退役军人安置管理部门和劳动部门。比如,美国政府的安置机构为国防部系统的军转民办公室、直属国务院的退伍军人事务部、退伍军人就业和就业培训管理局。英国在军队的人事部门有安置就业联络办公室,地方有劳动人事委员会,又有发挥协调作用的军人就业安置办公室。在印度,国防部的退伍军人安置总局及其下辖的东、西、中、南四个安置局,与各邦的退伍安置委员会一起形成了退伍安置的主渠道。俄罗斯则以退役军人就业安置和专业培训机构为主体,将其工作范围延伸到国防部及军队的上上下下,共同担负着退役军人的安置管理工作。许多国家的安置部门都建有庞大的信息中心和覆盖军地双方、全国各地的职业介绍所。它们以退伍军人为中心,向他们提供咨询、就业指导和求职训练,有的机构还对退伍军人进行长期的跟踪调查和连续的信息帮助,直到他们最终找到满意的就业单位为止。

以援助退伍军人为主旨的各种民间协会在许多国家也相当发达。这类协会如退伍军人协会、退休军人协会、陆军协会、空军协会、海军协会、退伍军人就业援助协会、各种俱乐部等等,这些机构在帮助退伍军人就业方面的作用是不可低估的。

工会在军人安置保障方面也发挥了重要的作用,尤其在确保士兵服役前工作岗位的长期保留和退役后复职权利的行使方面有独特的功能。

2.教育和培训

提供教育优待和技能培训服务,几乎是所有国家做好安置工作必不可少的辅助手段。内容主要包括退役前培训和退役后培训两个方面。退役前培训主要由军方负担,费用的大部分从军费中支出。退役前培训的方式主要有六种:一是在军校开设军地通用技术培训班;二是离职到地方大学、中等专业技术学校(通常在驻地附近)学习通用课程或自己选择的课程;三是参加地方函授、广播、电视学校学习,并取得国家承认的学历;四是自学;五是动员地方政府和企事业单位在部队或本企事业单位内部办班,对现役军人进行专项实用技能的培训;六是退役前的短期集训。退役后的培训主要有四种方式:一是正规学校教育。许多国家对退役后进入地方正规高、中等院校学习的军人给予程度不同的优惠。二是在安置部门的培训中心或培训基地接受培训,受训者大多是在退役后不能马上找到工作的军人。这类培训的主要特点是时间短、针对性强、教学内容灵活多变。培训经费来源于军方或安置部门等。三是民间协会的针对性培训。这类培训的资金来源有两种:一是会费的一部分;二是受训者个人出资的部分。培训形式也比较灵活。四是企业定向培训。

3.福利保障

福利保障项目的内容大致包括政治待遇、退役(休)金、住房补助、医疗服务和基本生活待遇。政治待遇大致包括各种优先权,如一定年限的复工复学权、在遇到裁员时保留工作的优先权、就职就学时的免试或加分权等。有的国家设立退伍军人节,如美国法定11月11日为退伍军人节。退休军官享有参加重大活动、担任荣誉职务、接受不定期慰问、参阅机密文件、接受特别勋章等待遇。退役(休)金的计算一般根据军龄长短、职别高低,按一定比例发给,一般都较原在职时工资额有所下降。住房补助也是军人保障的重要内容,一般都由国家(多数情况下是军方)给予提供。在西方国家,如住房需求已通过收入得到满足,则由国家提供买房或建房的低息或无息分期偿还贷款。医疗服务是福利保障中的重要内容。大多数国家在这方面采取了国家包干的形式,由国家承担医疗服务,年老体弱者还可得到国家资助的保健护理和定期疗养。其他生活待遇主要是指退役官兵本人和家属优惠乘坐公共交通工具、享受教育补贴,特别是社会保险以及免缴个人所得税和市场经营中的税收优待等。

(四)复员退伍军人的安置

1.复员退伍军人安置工作的发展过程

我国复员退伍军人的安置工作,在不同时期,其安置政策、重点安置对象和安置办法等都有差异。按复员退伍军人的安置办法,大致可以分为三个阶段:

(1)1950—1958年,复员军人安置制度建立和大规模安置阶段。在1950—1955年,中国人民解放军和中央人民政府先后颁布了三个重要的复员退伍军人安置文件,开始了我国正规的复员退伍军人安置工作。1950年6月,中央人民革命军事委员会、政务院发布《关于人民解放军1950年的复员工作的决定》,决定指出:“复员军人是人民的功臣。除由中央人民政府另议颁发革命战争纪念章以志功绩外,地方人民政府人民团体对复员军人应给予应有的尊重和政治待遇,并根据具体情况,尽量吸收其参加各项会议和工作,使其能成为我地方建设中的骨干。”1954年10月,国务院颁布《复员退役军人安置暂行办法》,规定了安置工作的具体政策和办法。1955年5月,国务院通过《关于安置复员建设军人工作的决议》,提出了加强复员军人安置工作的必要性。当时确定的复员军人安置工作的基本方针是“妥善安置,各得其所”,即各级地方政府应根据有关安置政策和规定,结合当地的实际情况,使复员退伍军人回到入伍前户口所在地后,能找到使他们发挥积极作用的劳动场所。

在此期间,中央和地方各级政府部门对复员安置工作的各个方面进行了妥善安排和管理,也制定了具体实施政策。凡是从工厂、矿山及其他企事业单位参军的职工,原则上都应回原单位恢复工作或解决工作;原由农村参军的复员军人,如无专门技术,仍回农村参加农业生产。各级部门应切实解决他们参加农业生产的具体困难;对于回到农村的复员军人中的二等以上残废和重慢性病员,在粮食和油类的供应上应当给予适当的照顾;对于既不能从事农业生产又没有其他方面就业条件的复员军人,应在民政部门的关心帮助下得到安排、安置;各地人民委员会还对复员建设军人在家庭婚姻方面出现的问题进行了妥善处理。1950年6月至1958年,我国共安置复员军人482万人。

(2)1958—1980年,以退伍义务兵为主的安置阶段。到1958年,自1955年实行义务兵役制时的义务兵开始退伍。国务院于1958年颁布了《关于处理义务兵退伍的暂行规定》(以下简称《暂行规定》),使征兵和退伍安置工作进入了制度化的运作阶段。《暂行规定》首先确定了“从哪里来,回到哪里去”的安置工作原则。这一原则规定了义务兵、志愿兵由入伍征集地即本人户口所在地应征入伍,服役期满或服役期未满但符合条件退出现役后仍回其入伍征集地。同时也明确了思想教育与解决实际困难相结合的安置方法。部队在安置义务兵时,应当组织集训,进行社会主义、爱国主义教育,进行参加生产实践的培训。《暂行规定》对义务兵的生产、生活、疾病治疗等问题也都作出了明确规定。此外,对义务兵的退伍、途中运输和安置等项工作也均作了明确规定;并且强调必须在各级人民政府领导下,各有关部门密切配合,共同做好退伍安置工作。《暂行规定》的颁布,对指导退伍义务兵的安置工作发挥了重要作用。

1966—1976年,退伍安置工作基本处于停顿状态。部队中数万名伤病残军人不能安置退伍,回到农村的退伍军人面临生产、生活困难却得不到妥善处理。在干部复员方面,1975年,国务院、中央军委曾经颁布了《关于军队干部退出现役暂行办法》(国发[1975]129号),对干部复员的条件、去向、工作安排、工资待遇等作出了明确规定,这对此后几年的干部复员工作起到了重要的保证作用。此外,在这段时期内,在边境和内地组建的12个生产建设兵团和3个生产师一度成为退伍义务兵安置的一个重要渠道。

(3)1980年以后,复员退伍军人安置的规范化阶段。1980年,民政部召开的全国退伍军人和军队退休干部安置工作会议,标志着复员退伍军人安置工作全民规范运作的开始。这一时期,复员退伍军人安置工作规范化的另一个标志是兵役制度变革之后退伍义务兵(含伤病残义务兵)、转业志愿兵、复员干部安置工作的全面展开。退伍义务兵的安置根据1987年颁布的《退伍义务兵安置条例》的规定,把个人专长、服役期间的表现与退伍安置工作相挂钩,起到了良好的促进作用。1993年,国务院、中央军委批转了民政部、劳动部、总参谋部《关于退伍义务兵安置工作随用工单位改革实行劳动合同制的意见》(国发[1993]54号),为配合企业用工制度的变革作了调整。但此后不久,企业拒收退伍军人、向退伍军人征收款项等问题日益严重。于是,1994年国务院、中央军委针对城镇退伍兵安置难的现象下发了《关于1994年冬季士兵退出现役工作的通知》(国发[1994]56号),对某些政策再次作出调整。

转业志愿兵安置工作是1978年全国人大常委会关于实行义务兵与志愿兵相结合的兵役制度决定实施后开始的。1983年,国务院、中央军委颁布了《中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》,明确规定退出现役的志愿兵原则上转业回原籍,由县(市)人民政府安排工作。以后由于安置工作中出现的随意性,志愿兵的安置又采取了集中安排的措施。1994年,国务院、中央军委《批转国务院退伍军人和军队离休退休干部安置领导小组、民政部、总参谋部关于志愿兵转业实行集中交接意见的通知》(国发[1994]6号),决定将军队各大单位军务部门根据国家下达的计划向省级安置部门进行集中交接,保证了对志愿兵安置工作的有效调控和管理。

伤病残退役士兵的接受安置工作,是按1979年6月25日发出的《关于做好部队退伍义务兵伤病残战士安置工作的通知》(国发[1979]161号)执行的。1984年颁布的新的《中华人民共和国兵役法》和1987年颁布的《退伍义务兵安置条例》使伤病残士兵安置工作进入了法制化、制度化的阶段,推动了伤病残士兵安置工作的进行。但伤病残士兵的安置工作始终存在一些问题,如特等、一等伤残军人建房经费不落实,退伍的精神病病员入院治疗问题突出,退伍的慢性病病员医疗和生活困难较大,二等和三等伤残军人安排工作困难等。这些问题的存在,影响了伤病残士兵的妥善安置,为此,国务院、中央军委于1992年颁布了《关于进一步做好伤病残义务兵退伍和安置工作意见的通知》(国发[1992]4号),对伤病残士兵的安置工作提出了具体而明确的要求,以保证伤病残士兵的安置工作有效展开。

复员是军队干部退出现役的一条辅助途径。1993年,有关部门联合签发了《关于做好军队复员干部安置工作的通知》(国安[1993]2号、[1993]政联字1号),使干部复员安置工作有了保障。

2.复员退伍军人的安置政策

为了做好复员退伍军人的安置工作,我国颁布了一系列政策法规,并随社会经济变化情况,经常予以修改。目前,复员退伍军人安置工作主要依据以下几个法规文件进行:一是1984年颁布实施的《中华人民共和国兵役法》(以下简称《兵役法》);二是1987年国务院发布的《退伍义务兵安置条例》以及历年来国务院、中央军委调整安置政策的文件;三是1983年国务院、中央军委制定的《中国人民解放军志愿兵退出安置暂行办法》(国发[1983]16号文件)以及国务院、中央军委批转的国务院退伍军人和军队离退休干部安置领导小组、民政部、总参谋部《关于志愿兵转业实行集中交接意见》(国发[1994]6号);四是干部复员的一系列政策规定。

(1)退伍义务兵。按《兵役法》规定,义务兵退役后,按照“从哪里来,回哪里去”的原则,由原征集地的县、自治县、市、市辖区的人民政府接受安置;家居农村的义务兵退出现役后,由乡、民族乡、镇的人民政府妥善安排他们的生产和生活;机关、团体、企事业单位在农村招收职工时,对他们给予适当照顾;家居城镇的义务兵退出现役后,由县、自治县、市、市辖区的人民政府安排工作;入伍前是机关、团体、企事业单位正式职工的,允许复工、复职;义务兵退出现役后,报考高等院校和中等专业学校,在和其他考生同等的条件下,优先录取。

对慢性病、精神病员的安置,《兵役法》规定,在服现役期间患精神病的义务兵退出现役后,视病情轻重,送地方医院收容治疗或者回家休养,所需医疗和生活费用,由县、自治县、市、市辖区的人民政府负责;在服现役期间患过慢性病的义务兵退出现役后,旧病复发需要治疗的,由当地医疗机构负责给予治疗,所需医疗和生活的费用,本人经济困难的,由县、自治县、市、市辖区的人民政府给予补助。

《退伍义务兵安置条例》强调:“退伍军人安置机构设在民政部门,人民武装、计划、劳动人事等各有关部门应协助民政部门做好退伍义务兵的安置工作。”这对于发挥有关部门的作用,把退伍安置中的各项工作落实到位,提供了组织保证。

(2)转业志愿兵。志愿兵转业安置政策的主要依据是《兵役法》和1983年2月3日国务院、中央军委颁布的《中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》(以下简称《暂行办法》)(国发[1983]16号)以及1994年1月国务院、中央军委批转的《关于志愿兵转业实行集中交接的意见》(国发[1994]6号)。对志愿兵退出现役后的安置,《兵役法》规定,志愿兵退出现役后,由原征集的县、自治区、市、市辖区的人民政府安排工作;遇到特殊情况,也可以由上一级或省、自治区、直辖市的人民政府统筹安排;自愿回乡参加农业生产的,给予鼓励,增发安家补助费。《暂行办法》规定,退出现役的志愿兵,原则上转业回原籍,由县(市)人民政府安置工作,在本县(市)安置有困难的,可报请行政公署或省、市、自治区人民政府统筹安排;志愿兵退出现役时,本人申请复员回乡参加农业生产的,应予鼓励。志愿兵在现服役期间,因家庭发生重大变化,本人要求回乡的,需有县(市)人民政府民政部门证明,经师以上机关批准,准予复员回乡;志愿兵退出现役时,对符合条件经组织批准已随军的志愿兵家属的安置和住房安排,按军队转业干部的有关规定办理。有正式工作的配偶,由劳动人事部门负责安排。1994年,国务院、中央军委批转了国务院军安小组、民政部、总参谋部《关于志愿兵转业实行集中交接的意见》(国发[1994]6号),决定从1994年春季开始在全国实行转业志愿兵集中交接办法。其中规定了各省、自治区、直辖市和军队各大单位,要严格执行国务院军安办、民政部、总参谋部下达的分配计划,未经批准不得突破。各地对符合接受条件的转业志愿兵必须进行安置,不得以任何理由拒绝接受;对不符合转业条件或弄虚作假的,要退回部队,地方不予安置,对未经集中交接的也不得接受安置;对安置工作中违反规定的要查处。在接到《接受和安置通知书》的转业志愿兵无正当理由逾期3个月不报到的,由省级安置部门将其档案退回军队各大单位,由部队取消其志愿兵资格,改按义务兵退伍条件安置。

对于志愿兵的转业去向,要求原则上按国发[1983]16号文件规定,回入伍时户口所在地的县(市)安置。在外地结婚(除部队驻地外)的志愿兵转业回入伍时户口所在地有困难时,对复员期满、配偶婚前在当地有常住户口且家庭生活基础在当地、结婚满5年的,可以到配偶所在地安置。在服役期间家庭住址变迁的未婚志愿兵转业时,可到父母户口所在地安置。其他有特殊情况需要易地安置的,一般由省、自治区、直辖市安置部门审批。个别经国务院退伍军人和军队离退休干部安置领导小组办公室审定,需要易地安置的,有关省、自治区、直辖市应当接受并负责安置。

(3)伤病残退伍义务兵。伤病残义务兵安置是退伍工作中的难点和重点。1984年颁布的《兵役法》,对于革命伤残军人安置的规定是,现役军人参战或者因公负伤致残的,由部队评定残废等级,发给革命残废军人抚恤证。退出现役的特等、一等革命残废军人,由国家供养终身;二等、三等革命残废军人,家居城镇的,由本人所在地的县、自治县、市、市辖区的人民政府安排力所能及的工作;家居农村的,其所在地区有条件的,可以在企事业单位安排适当工作,不能安排的,按照规定增发残废抚恤金,保障他们的生活。

对慢性病、精神病员的安置,《兵役法》规定,在服现役期间患精神病的义务兵退出现役后,视病情轻重,送地方医院收容治疗或者回家休养,所需医疗和生活费用,由县、自治县、市、市辖区的人民政府负责;在服现役期间患过慢性病的义务兵退出现役后,旧病复发需要治疗的,由当地医疗机构负责给予治疗,所需医疗和生活费用,本人经济困难的,由县、自治县、市、市辖区的人民政府给予补助。1987年颁布的《退伍义务兵安置条例》对伤病残义务兵安置的规定是,因战因公致伤的二等、三等革命伤残军人,原是城市户口的,由原征集地的退伍军人安置机构安排力所能及的工作。原是农业户口的,原征集地区有条件的,可以在企事业单位安排适当工作;不能安排的,按照规定增发残废抚恤金,以保障他们的生活。1992年,国务院、中央军委转发了民政部、总参谋部等部门《关于进一步做好伤病残义务兵退伍和安置工作意见的通知》(国发[1992]4号),对解决历年滞留部队的伤病残义务兵的退伍安置工作作了具体部署。

(4)复员干部。干部复员是军队干部退出部队的一种渠道。1975年,国务院、中央军委发布的《关于军队干部退出现役暂行办法》(国发[1975]129号),对军队干部退出现役的“转业、复员、退休”三种渠道提出了具体规定,其中对干部复员的对象、去向和待遇等问题都作了原则要求。1993年,国务院军安小组、民政部、总政治部等部门联合发出了《关于做好军队复员干部安置工作的通知》(国安[1993]2号、[1993]政联字1号),对于干部复员工作作了新的部署:一是明确了干部复员是“多渠道地安置军队退出现役的干部”的一种形式,其对象除个别犯有严重错误、丧失干部条件的以外,都应是符合中国人民解放军《现役军官服役条件》和《文职干部暂行条例》规定的退出现役条件、本人自愿要求复员的军官和文职干部。二是扩大了在安置去向上的选择余地。自愿复员的干部既可回原籍或入伍时户口所在地,也可到配偶所在地。除自愿回农村的外,都落非农业户口。三是规定了干部复员必须纳入年度干部复员计划,由国务院军安领导小组、民政部、总政治部共同下达。四是开辟了就业新渠道。对自愿复员的干部,政府不再分配工作,由本人自行就业;对自谋职业及到边远艰苦地区、经济特区、开发区和重点建设工程、新建扩建单位工作的复员干部,规定了优惠的政策;对复员干部就业后的待遇、住房、随迁家属的安置等,也都作了明确规定。这些政策推动了干部复员安置工作的展开,保障了复员干部的利益。

(五)军队离退休人员的安置

军队离退休人员安置包括对离退休干部、退休志愿兵和无军籍退休退职职工的安置。

1.军队离退休干部的安置

我国的军队干部离退休制度始建于1958年。1958年7月,国务院《关于现役军官退休处理的暂行规定》第一次对军队干部的退休条件、待遇、安置、住房、医疗等作了明确规定,将原供养制度纳入退休制度轨道。1978年颁布了《中国人民解放军干部服役条例》,1981年颁布了《关于军队干部退休的暂行规定》;1982年,国务院、中央军委又颁发了《关于军队干部离职休养的暂行规定》和《关于老干部离职休养制度的几项规定》,从而形成了现行的军队离退休干部的安置制度,它包括了离退休的条件、安置去向的原则、安置方式等。

(1)现行的军队干部离退休条件。按现行规定,军队干部离休的条件是,在建国以前入伍或建国前参加中国共产党所领导的革命战争、脱产享受供给制待遇和从事地下革命工作的,均可以离职休养。因工作需要或者其他原因,经过批准可以提前或者推迟离休。离休制度是在老干部担任荣誉职务并“一律保留原工资”的基础上发展起来的。1959年10月,中组部、总政治部规定,1945年以前参加革命的营级大尉以上干部可以在军队离职休养。1982年,国务院、中央军委《关于军队干部离职休养的暂行规定》、国务院《关于老干部离职休养制度的几项规定》先后颁行,离休制度进一步完善。具体的离休条件为,年老体弱不能坚持正常工作的1937年7月6日以前入伍的干部,1945年9月2日以前入伍的团职或行政18级以上干部,1949年9月30日以前入伍的师职或行政14级以上干部,可以离休。离休年龄为师职以下55周岁,军职60周岁,兵团职和大军区职65周岁。

退休军官是中华人民共和国成立后入伍(含参加地方工作)的干部。军队干部的退休条件大体上可分为三类:一是年老退休,系指军官达到一定的年龄,通常是达到规定的服现役的最高年限,经组织批准,办理退休;二是伤病残退休,系指尚未达到规定的服满现役的最高年龄,但因战、因公致伤致残或积劳成疾,基本丧失工作能力而办理退休;三是特殊情况退休,系因编制名额缩减,有些干部虽不到退休年龄,身体也不够伤病残退休条件,但又难以安排转业到地方工作,而提前办理退休的。由于特殊的历史原因,军队退休干部安置对象还包括对落实政策的军队干部的退休安置。这一工作的对象主要有三部分人:一是“文革”后摘掉右派帽子的和已经平反的、过去曾被定为右倾机会主义分子的人;二是符合退休条件的1969年1月至1971年9月临时分散安置的营职以上干部;三是建国以后到1980年曾被错误处理的符合退休条件的军队干部。对他们的安置一般采取的办法是移交当地民政部门管理。

(2)军队离退休干部的安置去向及原则。对于离退休干部的安置去向有以下几方面的原则:其一,就地安置为主的原则。凡是在内地部队的离退休军官,其配偶同在一地的,原则上就地安置。这样可以避免由于配偶、子女的随迁、随调而带来的工作难度和矛盾,从而加快安置进度。其二,对有特殊情况的离退休军官在安置去向上给予适当照顾。主要是指长期在高原缺氧或特别艰苦的海防和沙漠地区工作的离退休军官,长期从事飞行、舰艇,接触核辐射、导弹推剂等特种专业的离退休干部。他们长期在艰苦地区工作或长期从事危险性大的特殊工作,身体受到程度不同的损害,离退休后一般回内地安置。本人自愿留在该地区安置的,在安置地点上给予适当照顾。其三,对在直辖市安置的,从严安排。其四,实行一次性安置。离退休干部的安置去向,一经军队和地方共同审定后,原则上不再变动。这主要是由于离退休干部的安置去向是经过军地双方相互协商,逐级上报审定后决定的,而且涉及国家拨款、选点建房等问题。如果离退休干部改变安置地点,将影响到整个安置计划的完成。

(3)军队离退休干部的安置方法。20世纪50年代,国家对老弱病残军官采取的安置办法主要有以下几种:由荣军教养院终身供养,由军队干部休养团留养,发给生产资助金复员回乡,少数红军干部回乡休养,少数干部交民政部门管理由国家供养。以后的军队干部离退休制度就是在上述基础上发展起来的。现行的军队离退休干部的安置方法如下:

第一,军队干部退休后,由民政部门安置管理。退休干部的交接工作由军以上单位派人到安置地区的省、市和自治区民政部门办理。退休干部可以就地安置,可以回本人或配偶原籍安置,也可以到配偶、子女、父母居住地区安置。从外地到直辖市的从严掌握。自愿回农村安置的给予鼓励。易地安置的退休干部,其配偶、未成年的和待业的子女,可随同前往;易地后身边无子女照顾的,可准许调一个已工作的子女随迁。有工作的配偶、子女,随迁后由安置地区的人事或劳动部门负责分配。随迁的退休干部家属的户口不因随迁而改变。退休干部离队安置时,由军队一次发给相当于本人6个月工资的安家补助费。到农村安置的,一次发给相当于本人8个月工资的安家补助费。退休干部离队安置时,当月的工资由原单位发给,从下个月起,由安置地区民政部门发给退休生活费。退休当年的生活费,由军队一次拨给安置地区的民政部门,从下一年起,其退休生活费,由安置地区的民政部门列入预算并按月发给。残废金由安置地区民政部门按规定标准发给。

第二,军队离休干部可以就地安置,可以回本人或配偶原籍以及配偶居住地区安置,也可到子女居住地区安置。自愿回农村安置的给予鼓励。驻边防、海岛、高原等地区的干部,在内地安置时,安置地区应优先接受。从外地到直辖市安置的,要从严掌握。离休干部就地安置的,由原单位管理;易地安置的,由接受单位管理,并由原单位一次发给相当于本人2个月工资额的安家补助费;回农村安置的,由县市人民武装部管理,并由原单位一次发给相当于本人4个月工资额的安家补助费。干部离休时,身边无子女的,可商请安置地区的人事、劳动或知青部门调一名子女(包括配偶)到安置地区工作。离休干部的配偶和子女随迁、调动,按在职干部调动的有关规定办理。离休干部到农村安置的,家属原为市镇户口的,包括随离休干部到农村安置的,随迁后户口仍按原城镇户口办理。

第三,干休所制度。民政部门从20世纪50年代中期至60年代中期,开始接受安置军队供养干部和退休干部。进入80年代,军队开始精简、整编,大批军官退出现役,民政部门接受安置军队退休干部的数量急剧增多;1983年,中央又决定把部分离休干部移交地方管理。原由民政部门管理、街道办事处落实政治、生活待遇的安置形式已不符合形势的需要。1984年,国家明确了设置军队离退休干部管理机构的原则。1985年又具体规定,县(市、区)在军队离退休干部居住点设基层管理机构,15人以上建干休所,15人以下建服务站,工作人员按1∶5配备,所需车辆按1∶15配备等。到1990年,干休所达到1 300多个。1990年,民政部颁发《军队离退休干部休养所暂行规定》,干休所工作被纳入制度化、法制化轨道,成为军队离退休干部安置制度的重要组成部分。

2.退休志愿兵的安置

退休志愿兵即退出现役后休息的志愿兵。根据1984年颁布的《中华人民共和国兵役法》和1993年国务院、中央军委颁布的《中国人民解放军志愿军退出现役安置暂行办法》(国发[1993]16号)的规定,对于志愿兵因公、因战致残或因病积劳成疾的,由部队医院出具诊断证明,并经师以上卫生部门鉴定确认,基本丧失劳动能力的,或年满55周岁的,可准予退休,由本人原籍或直系亲属居住地的县(市)民政部门接受安置;患精神病治疗半年不愈的或患麻风病的,应按有关规定及时退出现役,办理退休手续,按军队干部退休的规定发给退休金。

3.军队无军籍退休退职职工的安置

军队无军籍退休退职职工,是国防建设的特殊群体,有在编职工和非在编职工两类。在编职工由军队招收录用、纳入军队组织编制和军队定额,但没有军籍,不纳入国家劳动工资计划,实行全民所有制固定职工的劳动工资制度,由军队人员生活费开支工资。军队非在编职工是在国家劳动工资计划内招收录用、在军队队列编制员额以外使用的无军籍职工,主要从事武器装备维修、工程建筑施工、营房维修、子女教育、科学研究、军需生产、生活服务等项工作。

为妥善做好军队无军籍退休退职职工的安置工作,国家有关部门下发了一系列文件,也制定了一系列政策。1980年,国家劳动总局、总参谋部、总政治部、总后勤部联合发出《关于做好军队编内工人退休、退职工作的通知》([1980]劳总计字99号)。1982年,民政部、劳动人事部、总参谋部、总政治部、总后勤部联合下发了《关于做好军队编内和编外职工退休、退职工作的通知》(民[1982]39号),财政部、民政部门联合下发了《关于军队干部退休军队无军籍退休退职职工接收安置和经费开支问题的通知》([1982]财事字111号)。根据通知规定,到1987年为止,共安置军队无军籍退休职工3万多人。随着时间的推移以及军队精简整编工作的开展,安置工作面临不少问题,为此,1987年8月,民政部下发了《关于暂停接受安置军队无军籍退休退职职工的通知》,军队无军籍退休职工移交安置工作基本停止,但同时也继续安置了地处艰苦边远地区的国防科工委等部队的退休职工两千多人。为规范军队无军籍职工的安置工作,1992年,民政部、财政部、卫生部、总后勤部等有关部门下发了《关于进一步做好军队无军籍退休退职职工的安置工作的通知》(民安发[1992]23号),对安置办法、生活待遇、医疗保障以及安置范围等作了明确规定。

近年来,我国军队无军籍退休退职职工的安置工作总体上在有序地进行,但从全国来看,安置工作及其政策的落实具有不平衡性。各地在工作中除了加强认识外,更主要的是要把安置工作列入地方政府的议事日程,并通过完善政策和规范制度的途径进一步落实安置工作。目前,军队无军籍退休退职职工的安置所面临的问题是医疗保障、生活待遇等如何通过社会化管理的途径加以完善,如加强社会统筹、建立新型军队保障制度等。从长远来看,军队机关、事业单位在1987年后录用的无军籍职工,已全部实行了劳动合同制,都按现行规定参加了社会养老体系。随着《劳动法》的贯彻实施和配套法规的出台,对他们的安置将得到保障。从总量上来看,移交地方的军队无军籍职工将随着军队精简而有所减少,军队无军籍退休退职职工的安置将逐步得到解决。

(六)军地两用人才的培养和使用

军地两用人才,是指那些既能打仗又能从事社会主义建设的人才。他们经过军事、政治、文化、体能和民用技能等方面的培训,既具有较高的军事技能,又掌握了一项或多项民用技能,能够以自己的创造性劳动,对国防建设和地方经济建设作出贡献。军地两用人才不仅是指那些经过人民军队培养出来的两用人才,也应该包括那些已经退出现役,经过培养,掌握了一定生产技能的退伍军人。两用人才是退伍军人中的一部分,他们掌握了一定的专业技能,不是所有的退伍军人都可称作两用人才。

军地两用人才的培养途径可分为两类:一是经过部队培养锻炼,具备了两用人才条件的退伍军人;另一类是指退伍后经过培训或自学成才的。其中,部队培养两用人才有两条途径:一种是为适应部队建设需要专门培养的专业技术兵,如汽车司机、修理工、电工、厨师、话务员、报务员等,这些人一般技术比较熟练,退伍后到了相应的岗位上多数能胜任工作。另一种是经过部队开办的各种类型民用技术训练班培训而成的,多数由部队颁发了两用人才合格证。他们中有些人在部队提高了文化程度,退伍后考上大、中专院校,这些人也被视为两用人才。有些人技术熟练程度不高,需要在实践中继续提高。

军地两用人才的知识类型包括三类:第一类是有一定专长,如养殖、种植、加工、机械操作、修理、建筑、通讯、卫生等技术人才;第二类是具有一定行政组织能力的管理人才;第三类是在文学、艺术、体育等方面有一定特长的人才。

军地两用人才的选拔和使用是经济发展和社会进步的需要,也是退伍安置部门的重要工作内容。退伍安置部门在发挥军地两用人才作用方面主要可做以下工作:一是宣传。安置部门有责任向全社会宣传军地两用人才的安置政策。二是调查规划。安置部门有责任进行人才需求方面的调查研究,协助部队做好人才的培养和使用计划。三是推荐与扶持。退伍安置部门有责任向各用人单位推荐人才,同时向那些从事个体经营和联合经营的两用人才提供扶持和帮助。四是对军地两用人才进行再培训。主要是对那些在部队没有接受民用技术培训或虽接受了培训但还不能熟练掌握技术的退伍军人进行职业再培训,以使他们尽快掌握技术为社会服务。

安置制度是一项重要的社会保障制度,安置工作是一项政治性很强的工作,一直受到党和国家的高度重视。近几年来,政府有关部门、部队、理论界非常关注退役军人的安置保障工作,并在总结经验和研讨中形成了一些共识。[3]

(1)要以社区为基础,实现安置工作的社会化。安置工作与部队、政府部门、企业、安置对象及其家庭等都有关系,涉及面广,仅依靠政府部门难以解决所有的问题,而且随着市场经济体制的建立和企业制度的改革,完全以行政计划的方式做安置工作,已与社会经济环境不相适应,也难以取得好的效果。因此,安置工作的社会化是体制转换的必然要求。但如何实现安置工作的社会化,是一个关键性的问题。近年来的研究和实践证明,以社区作为结合点来推进安置工作的社会化可能是切合实际和富有成效的一种方式。

社区型安置是指在一定地域社会中,有关机构、社会团体、企事业单位和家庭等社会组织,依据自己的需求能力与资源,对退伍军人进行接受安置并提供有关服务的一种社会性活动。它不仅局限于接受安置工作一个方面,还包括与安置有关的一切社会服务活动,既有物质上的帮助,又包括精神上的支持。其精髓在于,用社区内各种社会主体共同承担责任和广泛参与代替单一的政府包揽。具体设想如军休所党组织归属所在街道党工委或乡镇党委领导,使军休所服务网建设与社区服务网建设相结合;城镇退伍军人待分配期间的管理教育,由政府委托区(县)、街道具体实施,以便在退伍军人接受、教育、管理、安置的全过程中,调动社会各方面力量;农村退伍军人的安置应该立足乡镇,建立机构,完善服务组织,并使家庭和个人充分担负起退伍军人生活保障的责任。

(2)拓宽退伍安置渠道。在已有的就业、就业扶持、选拔使用两用人才等安置渠道的基础上,开拓新的安置渠道。一是教育安置。第一种方式是分流提高,即对一部分立志深造的退伍兵,鼓励其进入各种高考补习班或参加成人教育,并对学习期间的生活费、学费与医疗、养老保障实行政府全过程负担,直至考取相应的中高等院校或读完成人教育的相应学业。第二种方式是借助高等院校的力量,降低要求,照顾录取,予以培养。即以降低录取线、提供奖学金、定向委托培养等方式,对部分退伍兵进入大专院校学习提供优惠。第三种方式是建立专门的培训机构,对安置对象进行培训。如政府部门举办各种中长期职业培训,以一定限额为前提负担退伍兵的生活费、培训费及各种保险费。总体上,教育安置在方式上应以“开放式”为前提,使其与高考补习、职业教育、中高等教育、职业资格制度、劳动预备制度等相结合。二是保险安置。即本着国家、集体、个人相结合的原则,为退伍军人办理失业保险、医疗保险和养老保险。采取服役期间由军队、退役后安置前由地方负责缴纳保险费的办法,其保险额可适当高于一般社会成员,以体现优待原则。三是规模安置,或称基地安置、集团安置。即采取集体转业、规模安置的办法,使退役军人能集中安置到经济发展的主导产业、国家重点建设工程及专业生产基地。四是一次性安置。主要是通过安置保障基金的建立来完成对退役军人的一次性安置。

(3)对军休干部安置管理制度的改革。现行体制下,军队分管一部分军休干部,造成了军地干部互相攀比、管理体制不顺等诸多问题,因此,解决的对策主要是所有军休干部应全部移交地方政府安置,进一步理顺管理体制、加强组织管理等。

退伍安置制度是保障退役军人生活权益的基本制度,政策性很强。在安置制度改革中,必须加强中长期安置保障规划的科学制定;在就业安置中引进竞争机制;有弹性地把握“从哪里来,到哪里去”的安置方针,使退役安置政策能对区域经济社会发展的不平衡作出足够反应。在引进市场调节作用的同时,政府仍应作为安置工作中的责任主体,加强对退役军人安置保障工作的领导,圆满和及时地完成安置工作。

(七)安置工作的完善

1.安置工作存在的主要问题

随着我国市场经济体制的逐步完善和各项改革的进一步深入,市场配置劳动力的作用不断增强,现行的城镇退役士兵安置就业的方式和方法受到越来越大的冲击:一是省级机关、事业单位和国有企业接收退役士兵的余地越来越小,安置难度越来越大。二是随着企事业单位对用工的技术素质要求不断提高,以退役士兵文化技术素质低为由拒绝接收的现象普遍存在。三是退役士兵安置后上不了岗、到不了位或安置不久就分流的问题越来越多。四是城镇兵征集超出规定比例,一些市(县)城镇兵安置数量过大,加大了安置负担;再加上大部分县、乡经济不发达,国有工商企业及非国有经济单位、民办非企业单位数量少、规模小、效益普遍不好等原因,使城镇退役士兵安置就业的空间有限,安置难的矛盾更加突出。

从1988年安置改革开始至今,全国虽也出现了一些安置改革的排头兵,每年都在表彰先进,但随着改革的不断推进和范围的不断扩大,加上没有配套的政策支持和较好的改革氛围,致使一些市(县)、区的安置改革工作步履维艰,困难重重,甚至还引发了一些不稳定因素,因此,尽快出台有关政策,加大对安置改革的政策支持迫在眉睫。

目前,中央财政没有拨款,各级财政也没有专项经费,财政投入滞后于安置改革,退役士兵自谋职业很难落实。由于多数市(县)财政困难,城镇退役士兵自谋职业补助金的经费难以到位,至今仍有一部分申请自谋职业的退役士兵未能领到自谋职业补助金,以致直接影响自谋职业改革的进一步推进。

2.安置工作的主要对策

按照规定,士兵退役后不再由政府安排工作,而是给予一次性经济补助。每个适龄青年都有服兵役的义务。城乡青年高中毕业以后不论考取大学与否,都要服兵役两年,退役后给予一次性经济补助。入伍前已经考取大学的,退役后进入大学继续深造;未考取大学的,退役后自谋职业。退役士兵一次性经济补助的标准:由农村入伍的,按当地劳动力的平均收入补助;由城镇入伍的,按在岗职工的平均工资补助。

必须由国家财政建立退役士兵安置保障基金。对退役士兵给予一次性经济补助,必须有稳定可靠的资金保证,这笔经费应当由中央财政建立退役士兵安置保障基金,统一支出。因为人民军队是国家的军队,人民军队是统一的、不可分割的,退役士兵的待遇应当是一致的。军队支出是国家最基本的公共支出,全国各地参军人数不同、征集比例不同,由地方财政负担支出会出现许多不均衡的情况,而且各地财政状况差异很大,财政穷省将难以承担退役士兵的经济补助经费。

要妥善把握退役士兵安置改革的力度。如果由中央财政全部拿钱,对退役士兵给予一次性经济补助,则退役士兵安置改革可以一步到位,全部实行自谋职业;国家可按照中等发展省份的标准核定经费,发达省份补贴地方经费的差额部分。如果中央财政不能全部拿钱,或者中央拿一部分,地方拿一部分,退役士兵自谋职业应逐步推进、分步实施,否则,容易闹出乱子,影响社会稳定。

必须加大对退役士兵的培训力度,努力提高其科学文化和职业技能素质。退役士兵科学文化技术素质的高低直接决定他们的就业质量和竞争能力。有关部门要为退役士兵免费提供一次性职业技能培训,帮助他们提高劳动技能,取得专业证书。对要求进入中专、大专或大学的退役士兵给予优待政策,使一部分退役士兵受到高层次的培养,增强其在市场经济条件下的就业竞争能力。

【注释】

[1]周士禹、李本公主编:《优抚保障》,中国社会出版社1996年版,第47页。

[2]2010年民政部数据。

[3]参见《首届全国退役军人安置保障理论研讨会摘要》,社会学研究,1997年第3期。

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