国外促进再就业的主要实践

5.2　国外促进再就业的主要实践

保障失业者的基本生活和促进就业是失业保险制度的两个最基本功能。近些年来，由于失业率的不断上升，西方主要发达国家都把促进就业作为政府经济和社会政策的优先考虑目标，以期达到经济持续发展和社会稳定的目的。其主要做法如下。^[7]

1.充分发挥失业保险促进再就业的功能，促进再就业

西方许多国家为充分发挥失业保险促进再就业的功能，逐步调整了失业保险经费的使用范围。其主要措施如下。

①将失业保险基金用于职业介绍。如法国通过全国700多所职业介绍机构为失业人员提供再就业服务，并规定其26%的工作经费由失业保险基金提供。将失业保险基金用于就业培训。

②对失业人员进行职业培训是促进再就业的最有效途径。因此，各国失业保险为了实现这一目标，几乎无一例外地将职业培训作为失业保险工作的重点，如英国对参加培训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付;美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业保险给付期;德国、意大利对参加培训的失业人员提供生活补贴，失业保险部门承担部分培训费用，包括注册费、书费、交通费等;澳大利亚和西班牙等规定，参加培训的失业人员可以享受疾病、工伤、失业和养老保险等待遇。

③将失业保险基金用于鼓励企业招聘失业人员。日本的做法是，在征收失业保险费时单独征收促进就业费，用于就业补贴项目:一是对不景气而被迫缩小经营规模的企业给予为期1年的工资补贴，以便安置内部富余人员;二是对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴;三是对在就业困难地区开办的企业给予奖励性补贴;四是对创造出大规模就业岗位的企业给予岗位开发补贴;五是向企业、在职员工和失业者个人直接提供培训补贴。

④将失业保险基金用于资助创办小企业。资助有条件和能力的失业人员创办小企业是许多国家采取的促进再就业的有效措施。首先是提供专门的创业补贴。如法国规定失业人员从事其他不依靠工资生活的职业，有权在一定时期内享受国家给予的特别补贴。对自行创办微型企业的失业者，除给予技术支持、咨询服务外，还由失业保险基金给予担保，由银行给予贷款。其次是将失业津贴转为创业补贴，如西班牙规定失业者如参加生产合作社或从事任何自谋职业的活动，都可以将其应领取的全部失业津贴一次性领取作为创业本金。最后是保留或恢复失业者的社会保障权利。如法国规定创业者在开业的头几个月时间内继续享受各项社会保障，包括失业津贴权利;英国规定失业者在创办企业的一定时期内，继续保留按周给付失业津贴的权利。

2.将失业保险基金用于补助失业人员提前就业或从事临时性的非技能职业

补助失业人员提前就业是指在享受失业保险法定给付期限内，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保险金。日本规定，失业保险金支付期限为300天，如果重新就业后剩余支付期限在200天至300天者，可以继续领取120天的再就业补助金;如果支付期限在150天至200天者，可领取70天的再就业补助金;如果失业者在其失业津贴领取期结束前100天或还剩一半的时间就找到持续一年以上的工作，则可以领取30天至120天的再就业补助金。法国对因经济性裁员失业而要求在6个月内再就业的人，不作为失业人员处理，而由失业保险管理机构发给其相当于原工资80%的专业安置津贴。6个月后仍未找到工作，再按失业人员进行登记并领取失业津贴。对在领取失业津贴期间愿意接受一份比原来工作待遇差的工作的失业者，规定在其从事这项工作并继续寻找更合适的岗位期间，可继续领取失业津贴。

自2003年开始，德国推行了一系列劳动力市场改革措施。改革的取向，是放松劳动力市场管制而增强就业灵活性。在经济整体向好的情况下，德国的改革取得了就业形式多样化和失业率下降的成果。自2005年开始，二类失业金领取者中的就业人数逐年增加，失业保险费的缴纳人数已停止下滑，保险费率随之降低。德国就业与相关社会保障政策改革措施如下。^[8]

第一，对联邦劳动局系统进行“去官僚化”改造，既改名改制，又改革功能。在名称上，设在纽伦堡的总部改为“联邦就业服务机构”;设在地方上的178个分支机构和680个办事处改为“顾客服务中心”。在组织上，采取董事会领导下的非营利企业运营形式。董事会成员由来自三方的代表构成:即雇主联合会、工会联合会和政府。其中，政府的代表分别由联邦政府及劳动部、州际联盟、城市联盟和乡村地方联盟推举。在功能上，覆盖全国的服务网络为机构、企业和所有市民服务，尤其是负责落实法律规定的积极就业措施，为劳动者提供培训和就业信息、咨询和指导、介绍和安置工作，以及发放失业金。自改革以来，整个系统的运行费用一是来自失业保险基金，二是来自联邦政府支付的劳动力市场项目经费。

第二，合并失业援助和社会救助，为寻找工作者提供基本生活保障。这项合并之后的社会救助，通常称为二类失业金。改革前，失业援助由联邦就业服务机构负责，资金由联邦政府拨付。社会救助由市政府负责，资金由地方政府拨付。虽然在大多数情况下，失业援助和社会救助的对象是遭遇同样困难的人，但前者根据个人失业前的收入水平计算支付标准，后者则根据住户所有成员的基本生活需求标准支付。推行这项合并措施的目的在于，激励失业者寻找工作;基于社会救助标准统一提供救助金;针对每一个需要就业帮助的人，提供“一站式”个性化的服务;降低转移支付成本。两项援助合并后，联邦就业服务机构和市政府合作，使用税收资源，为寻找工作的人提供基本收入支持。首先，联邦就业服务机构系统的“顾客服务中心”会同当地政府，一起派人到保障金申请者和领取者家里做住户调查。其次，根据调查结果确定住房和取暖补助金额。至于基本生活保障金，每份至少为每月345欧元。这些规定，对于没有就业能力者(即每日不能胜任至少3小时工作的人)，同样适用。

第三，缩短失业金领取期限。改革前，失业12个月而且此前一直缴纳失业保险费的人，可以最多领取32个月的失业金，领取金额相当于失业前3年平均工资的60%～67%。改革后，年龄在55岁以上且具有上述资格的人，最多只能领取18个月的失业金，余者的领取期限仅为12个月。此类失业金通常称为一类失业金，由联邦就业服务机构负责发放。如果在规定领取期限结束之时，失业者仍然未能再就业，就成为二类失业金的保障对象。对于具有就业能力的人而言，无论申请领取哪一类失业金，都必须符合一项附加的前提条件，那就是履行积极就业的措施:一是证明自己主动寻找工作;二是接受灵活就业形式;三是接受以尽快就业为目标的职业培训。负责落实这些积极就业措施的机构，包括354个与地方就业中心合作的联邦就业服务分支机构，69个市政府设立的就业中心，以及可供顾客选择的19个独立组织。每一个失业金领取者都必须与就业服务机构签订合同，双方按照合同条款履行各自的义务。顾客一方倘若未履行积极就业的义务，其领取的失业金将会按月扣减。至于住户财务申报不实者，则将面临与犯规情节轻重相对应的惩罚措施:退款或罚款乃至坐牢。

第四，引入竞争性的职业培训和职业介绍服务。竞争程序分为两个阶段:一是联邦就业服务机构在全国范围内招标，无论是公立还是非公立培训机构和职业介绍所，都可以凭资质证明和标书参与定点许可竞争。二是失业者从联邦就业服务机构领取为期至少3个月的培训券，资助选择购买任何一个定点机构的服务。这些定点机构则凭借培训人数和职业介绍成功率，与联邦就业服务机构结算项目经费。这意味着通过引入“消费者选择机制”，激励培训机构之间展开服务质量竞争。除此之外，联邦就业服务机构还在总部开设的网页上，既设置培训机构选择功能，又开设就业岗位网上交易所，为顾客提供便捷的电子服务。为了方便供求双方直接联系。其中还添加了互联网的电话功能。

第五，激励多种灵活就业形式。在这些激励设计中，明显具有创新意义的安排如下:一是失业者自谋职业。若开业计划书经联邦就业服务机构会同行业评估协会评估合格，申请者即可获得两阶段开业补助。首先，领取与此前的失业金数额相等的基本生活保障金，期限为9个月。在此期间，还可以领到每月300欧元的经费，用于缴纳社会保险。其次，开业后，如果申请者能够证明一直积极有效地从事经营活动，还可以领取6个月的上述两项开业补助。二是微量工作。这是根据临时性用人需求而设计的工作，月工资最多400欧元。接受此类工作的人，免除纳税和缴纳社会保险的义务。雇主通过微量工作中心与雇员签订合同，并按照雇工期限，为雇员一次性缴纳养老和医疗保险费。三是季节性短工。农业、林业、园艺、葡萄园和餐饮服务等行业都有季节性用工需求，对于此类工作的失业者，其工资根据行业通行的标准由雇主发放。此外，劳务供需双方根据法规分担社会保险费。至于为寻找和获得工作而发生的培训费、中介费、旅费和工作服购置费等，都可以从联邦就业服务机构得到报销，从而使之获得的净收入不低于应得的工资额。四是还有地方政府投资创造的社区公益就业机会，称为“一欧元工作”，例如，照料老人儿童和居家慢性病人等。这是激励那些不可能再进入劳动力市场的失业者，在领取救助的同时，通过参与公益性劳动获得一些补充收入。

总之，近些年来，各国在失业保险方面一个突出的改革方向，就是变消极的、被动的生活保障为积极的、主动的就业保障。许多国家不仅将失业保险工作的重心逐步向促进就业方面转移，而且在失业保险基金的支出上，也开始向失业保险制度促进就业方面倾斜。借鉴国外的做法与经验，特别是在面临较为严峻的就业形势下，中国的失业保险也应该积极转变理念，在保障失业人员基本生活的基础上，更应该积极促进其就业，因为这不仅能从更根本上解决失业人员的生活保障问题，也能更好地促进经济发展和社会的稳定。