国会议员服务选区的制度基础

国会议员服务选区的制度基础主要包括两个方面:一是美国建国时的宪政安排和国会代表制度的选区取向为国会和议员服务选区打下了制度基础，并成为塑造国会议员服务选区角色的重要因素;二是在宪政制度的支持和激励下，国会议员根据服务选区的需要，不断进行制度设计与调整，从而使服务选区得到更有效的制度支撑。由于国会议员服务选区的宪政基础在前面已有较多论述，这里主要说明在这种宪政基础上发展起来的其他服务选区的制度平台。

(一)办公室

办公室是议员服务选区的重要机构。在华盛顿，国会大厦是国会开会议事的地方，而不是议员办公的地点，参、众两院各另有三座办公大楼，每个参议员有自己单独的会客室和办公室，有的参议员有十多间办公室，众议员一般只有三间办公用房，众议员本人只占用一间并兼作会客室，国会领导层的办公用房要多一些。^[19]议员办公条件虽然不太宽裕，但它是议员工作甚至生活的基地，是议员从事各种活动的基础，也是议员为选区服务的重要机构。议员在国会山的立法活动离不开办公室，议员要回应选民、为选民解决一些具体问题也离不开办公室。“国会山办公室是个至关重要的政治单位，它一方面是竞选营运组织，一方面也是政治机器。其职员终年为选举而工作的能力则使它具有前者的某些特征;而其专案工作的能力则使它具有后者的特性。”^[20]而竞选工作的一个重要方面就是向选区宣扬议员的形象、在华盛顿的所作所为和重要议题上的立场，为议员密切与选区的关系制定计划，进行具体的安排，为议员解决选民的各种个案要求，回复选民的来信，以及接待选民的来访等;专案工作则不仅体现在选区服务中的重要个案工作方面，还体现在办公室为议员立法活动，特别是有利于议员选区的立法项目提供资料和报告。所以，议员服务选区的工作是靠办公室来运作的。办公室也具有许多可以用来服务选区的资源，众议院办公室每个职员的年薪计划达15万美元，参议院办公室职员的年薪根据州人口的不同还有不同水平的上调幅度^[21]，这种待遇保障了职员能够尽力为议员的工作包括选区服务工作当好助手，办公室有运转经费支持，配备各种办公和通信设备，办公室人员享有免费收发邮件的特权等。另外，许多议员在选区还设立了办公室，并配以助手，帮助议员联系选民、了解民意和为选民提供服务。1996年，每个参议员平均在家乡设立了四个州办公室，并配备三分之一的助理在选区办公室，众议员平均有2．3个选区办公室，并至少配有43%的助理在选区。选区办公室和选区助理为选民、地方和州的官员以及地方的联邦办事员提供了更多的方便，其运作成本比国会山的办公室要低，因为选区助手的工资和开支要低一些，另外，国会山办公室和选区办公室之间的沟通联络十分容易。

(二)议员助理

议员助理一般是指议员个人自由聘用来协助其工作的人员，又称议员的私人助理，他们与“依法设置”、“依法任用”、“依法行使职权”的国会幕僚不同，但是在很多情况下这两种称谓互换使用。正是由于这些国会工作人员的存在，国会才能承担起立法、监督和服务选民等多方面的职责，而议员的私人助理是协助议员进行立法和选区工作的主要力量，他们工作在议员的国会办公室或选区办公室。1979年众议院通过的第359号决议，限定每位众议员最多可以聘用18位全职助理和4位兼职工作人员，并规定众议员有权决定雇用人员的数量。参议员没有被规定应雇用多少人员，但根据惯例，他们一般按照代表选民的比例来决定雇员的具体数目。两院议员根据自己工作的需要，在国会和选区对助理进行分配。“参议员因为立法工作任务重，通常将三分之一的助理安排在选区;而众议院则与选区联系更紧密，一般安排40%～48%的助理在选区”^[22]，近年来，议员为了成功地争取连任，国会选区服务人员大幅度扩充，且有逐年增加的趋势。另外，有很多因素，如议员在国会组织中的位置、议员的个性、议员的利益和选区等影响到议员对助理人员的选用，其中选区服务是最重要的因素，“选区和州的需要也影响到助理的构成。一个来自农业州的参议员将至少雇用一个农业问题方面的专家，一个城市的众议员将聘用一个消费事务和住房供给方面的专家。传统也很重要，如果其前任因为某一种确定的选区服务有一个值得羡慕的名声，新的任职者不敢让它流逝。”^[23]议员还根据工作需要给助理分配不同的业务，主要有行政、立法、通信、研究、监督与新闻联系等，相应这些助理可以分为行政助理、立法主任、立法助理、个人秘书、个案助理和新闻助理等，他们是互动者、支持者、通信者、广告者和调查者等角色的融合，在实际工作中互相协调，有的还身兼数职。但是，国会办公室助理以一般以立法工作为重心，选区助理则以选区服务为主，“选区助理最主要的业务为‘选民服务’和‘议员形象促销’。在这两项业务之下，又可展开下列十三项具体业务:服务处行政管理，通信、沟通及公共关系，个案研究，选情动员的政治性组织功能，社会监督功能，代理人功能，社团联系功能，议员代表功能，议员工作时间表的排定与执行功能，社区的组织动员与行动的直接策略功能，行政监督功能，立法支援功能，替议员个人‘跑腿’服务功能。”^[24]

(三)委员会

“委员会服务于两个宽泛目的:个人的和制度的。”^[25]个人目的主要指委员会为议员的再当选和选区服务活动提供资源和方便。制度目的是指委员会要服务于国会集体行动的需要:首先，委员会是美国遭遇挫折和挑战时的“安全阀”。美国的军事和经济责任、技术进步造成的社会失范、贸易协定、全球性的环境问题、毒品问题和不断增加的保健开支等给美国的政治体系施加了各种压力，国会委员会作为公共论坛，有助于这些压力的释放、吸收和消散，并使美国公众产生一种更大的政府决策参与感，以及帮助公众了解公共问题。其次，国会委员会还是美国制定政策、监督联邦机构和通过听证等方}对公众进行教育的中心。国会委员会系统的个人目的和制度目的可能是相互冲突的，因为议员经常将委员会的重心偏向于选区和其他职业目的，他们也不是自己所管辖的政策领域方面最公正无私的裁判。^[26]并且，由于受选区利益和集团利益的影响，国会政策制定和监督活动都表现出为特殊利益服务的一面，制度目的在一定程度上也成为议员达成个人目的的手段。所以，无论从个人目的还是制度目的来看，委员会是议员服务选区的重要平台。

委员会是国会最重要的工作场所。“国会山上制定政策的中心舞台在委员会和小组委员会。它们是政治神经末梢，情况汇集处，方案筛选器，立法细节提炼场。”^[27]国会委员会体制及其重要性是适应国会工作分工需要而形成的，其发展过程主要经历了六个历史时期:1798—1810年国会委员会萌芽阶段;1811—1865年委员会制度化阶段;1866—1918年委员会膨胀时期;1919—1946委员会强化时期;1947—1964年委员会政府时期;1965—1980年委员会改革时期。^[28]到第106届国会(1998—2000)，参议院已经设置有17个常设委员会、2个特别委员会和2个小型特别委员会，众议院则设有19个常设委员会和1个小型特别委员会，另外两院还设有4个联合委员会。这些常设委员会可以分为两大类:一类是制定公共政策并可以为特殊利益服务的分配型委员会，如农业委员会、退伍军人委员会、国家安全委员会等，它们占委员会的绝大部分;另一类是保证上述所有委员会政治分肥能够有序进行的维持国会机构与工作秩序的委员会，这主要是众议院的规则委员会、拨款委员会和赋税委员会。它们“是精心设计来服务于机构维持的”^[29]。

议员主要通过委员会的立法工作提供有利于选区的公共政策。制定公共政策并能够给选区带来好处的委员会也可以分为两类:与选区利益高相关的委员会，如农业委员会;与选区利益低相关的委员会，如对外关系委员会。它们的作用稍有不同。关于委员会的作用，主要有三种解释模型:委员会自治模型，即分配模型;全院大会代理机构模型，即信息模型;政党控制模型。事实上，委员会作用要受到政党、选区、全院大会和议员的个人目的等多种因素的影响，而美国地方主义和个人主义的文化传统，美国宪政设计时有利于地方利益诉求的选举及代表制度和有利于议员个人发挥作用的权力分散性制度安排，使得国会政治包括委员会的作用受地方利益和个人因素的影响相当突出。

议员按照自己利益的需要选择性进人某个委员会。芬诺认为，议员有三种目标:再当选、制定好的公共政策和在国会山的影响。然而，后两种目标都要以再当选为基础，也就是说以服务选区为基础。议员可以通过选择进人不同的委员会来实现自己的目标与服务选区之间的平衡。议员再当选压力较大，可以选择进人与选区利益高相关的委员会，它是议员直接用来服务选区的制度保障，议员在这里成为与选区利益相关的某些领域的专家，并得到委员会中其他议员和助手的帮助，并且委员会的把关权和事后否决权，以及与其他委员会之间的合作和互投赞成票，能够保证议员有利于选区的法案最后在全院大会上通过，这类委员会有资源委员会、运输和基础设施委员会、农业委员会和武装力量委员会等，如农业委员会的成员来自那些农业选区，通过立法为选区提供一些农业工程与资金，促使其选区农作物的丰收。^[30]那些竞选压力不大的资深议员可以进人一些政策制定受全国关注的委员会，这些委员会一般是与选区利益低相关的委员会，如外交委员会、银行事务委员会、教育和劳工委员会、州际与对外贸易委员会等，但是这并不意味着议员可以忽视选区服务，在立法过程中不考虑选区的民意和利益。希望对政策制定有更大影响的议员可以进人机构维持委员会，这三个委员会的成员有很强的责任感，他们的资格要求不具有选举取向。但是，这并不意味他们不需要进行选区服务的工作，由于他们对其他委员会议员的重要性，其他委员会纷纷向他们示好，并提出一些对他们选区有利的法案，他们大权在握，不仅可以回报这些委员会，而且还可以阻止不利于其选区利益的法案通过。这三个委员会还为其他委员会和议员提供有利于议员选区的直接服务或不利于议员选举却有利于国会整体的间接服务，如规则委员会可以推进议员所需的法案，也可以阻止一些对国会十分不利的法案，拨款委员会可以为议员服务选区的项目提供款项支持，但又必须维持国库的平衡，这是国会和议员能够开展工作所必需的。因此，机构维持委员会为议员选区服务提供了及时的保障与长远利益的支撑。从这里可以看出，国会的核心组织——委员会不仅具有公共性，而且还具有为选区服务的特殊性，它们之间的张力，体现了委员会政治和国会文化的双重性。