弱势群体金融支持研究

摘　要：“弱势群体”问题关系到我国社会经济的和谐与稳定，金融对弱势群体的支持，既是经济社会和谐发展的要求，也是金融业促进社会和谐稳定的责任。弱势群体金融支持的途径在于制度创新与业务产品创新。同时，需要在法律制度、金融环境、信用体系以及财税政策方面提供配套支持。

关键词：弱势群体；金融支持；金融创新；财政金融配合

一、弱势群体金融支持关系到经济社会和谐

2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大五次会议上所做的《政府工作报告》使用了“弱势群体”一词，这是“弱势群体”首次在正式文件中出现，从而表明弱势群体已经引起政府的高度关注。

目前，我国弱势群体的数量庞大，贫困农村居民、农民工、城镇下岗失业人员以及在校贫困学生都属于社会弱势群体。这些人群在经济活动中收入水平较低，经济实力不强，就业不稳定，在市场竞争和社会经济活动中处于相对弱势的地位。第一，政治上缺少利益代表。弱势群体经常或长期处于社会的边缘。他们缺乏参与政治活动的机会和手段，话语权被漠视和挤占。第二，他们面临的主要问题是经济上的贫困。弱势群体往往缺乏基本的物质生活资料，收入水平低，生活水平差，生活处境困难。第三，社会地位低，表达和追求自己利益的能力弱，合法权益得不到保障。例如，一些农民工的工作时间长、劳动强度大，工作环境恶劣，劳动报酬低并且经常被恶意拖欠甚至扣发。第四，受教育程度低，就业困难。调查表明，我国下岗失业人员中，初中和初中以下文化程度者占60%，而在农村弱势群体中，初中和初中以下文化程度者高达90%，其中文盲占24%。第五，社会承受力比较脆弱。在社会的各个群体当中，弱势群体的经济承受力较弱，属于社会结构的薄弱带，如果社会矛盾激化，社会风险必然会首先从弱势群体中爆发。

一方面，不可否认，弱势群体是经济建设的重要力量，而且是潜在的主要力量。另一方面，由于社会地位低下，收入水平不高，部分人员素质不高，对社会稳定造成一定影响，阻碍了和谐社会的建设。

在当今的现代市场经济条件下，金融作为经济的核心，掌控着巨大的社会资源，而且在调整经济结构、支持经济发展、维护社会稳定等方面发挥着非常重要的作用。尤其是随着对外开放的不断扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立，金融活动广泛地参与到社会经济生活的方方面面，在调节经济活动，促进经济和社会的发展中，越来越显示出不可替代的作用。因此，金融应该在促进国民经济和社会的全面协调可持续发展中，在推进社会主义和谐社会的建设中有所作为。

弱势群体融资难成为构建和谐社会的潜在障碍，金融支持就是要解决这一问题，使弱势群体能够分享到经济发展的成果。

金融机构应看到弱势群体这个广阔的市场，摈弃“嫌贫爱富”的观念，在以市场原则为主的基础上，通过多种方式对经济社会发展中相对落后，又急需金融支持的弱势群体给予必要和应有的支持。这既是金融业支持经济和谐发展的要求，也是金融业支持社会和谐发展的责任。

二、弱势群体金融支持要求金融创新

（一）弱势群体金融支持的制度创新

1.加强对民间金融的规范和引导，给予民间金融以合法地位

所谓民间金融是指个体、企业绕过官方正式的金融体系而直接进行金融交易活动的行为，包括各种形式的集资、民间借贷、地下钱庄等。由于民间借贷大多数都发生在血缘、地缘的范围之内，借贷双方熟悉彼此的信用状况，而且民间借贷方便灵活，手续简便快捷，无须抵押担保手续，最多一张借条甚至只是口头的约定，所以弱势群体在得不到正规金融机构的资金支持时，会选择民间金融。通过完善相关法律规定，在依法打击和取缔“高利贷”、“地下钱庄”、非法集资等金融活动的同时，对正当的民间金融行为予以适当的保护。

事实上，各种自发产生的民间金融，既以低廉的交易成本给予弱势群体获得贷款的机会，又能保障贷款回收，不仅在很大程度上弥补正规金融供给的不足，也为解决长期困扰正规金融的难题找到了途径。

民间金融存在的重要意义，不仅在于能够增加金融供给，可以在一定程度上缓解弱势群体贷款难的问题，更为重要的是，能够打破金融市场的垄断格局，通过民间金融与正规金融的竞争来促进正规金融组织不断深化改革，提高服务质量。因此，国家要尽快制定《民间借贷法》等法律法规，从法律的高度予以规范和保护，在一个规范的民间金融框架内确立公正有效的竞争规则。

可以在一些有条件的地区，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为弱势群体服务的民营金融机构，增强金融市场的竞争活力，同时允许民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务。

2.创新、规范合作类金融组织

合作金融可以较好地解决限于一个地域内各经济主体的资金互助问题，在金融服务方面奉行成员优先的原则。真正的合作金融体系是自下而上建立的，其中基层合作金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供业务咨询与指导等便利服务。合作金融体现的是一种自愿、自主、互利的合作关系。

农村合作金融机构的业务范围应界定为：为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。以合作制原则对农村信用社进行改造，使农民成为农村信用合作社的真正主体，严格实行三会（社员大会、理事会和监事会）制度，坚决杜绝内部人控制。在经营管理上真正实现民主化、规范化和制度化，建立自下而上逐级入股，自上而下层层服务的农村信用社体系。

引导农民资金互助合作社良性发展。农民资金互助合作社将农民的零散资金或暂时闲置的生产资金聚集起来，用于解决农民在生产和生活中资金的临时短缺，并且可以借款给社员用以发展个体工商业。农民社员在其股金额度内借款，实行信用借款；超过股金额度借款，可以3～5户社员联保。资金在社员内部有偿使用，严禁非社员借贷，且实行差别利率。例如吉林梨树县百信农民资金互助合作社规定：10日之内，临时急需资金免息；超过10天，按1个月利率计算；半年内借款低于信用社利率，9个月左右借款利率略高于信用社，1年期借款与民间借贷持平。这样，一方面是鼓励社员较长时间借款到信用社，另一方面可以防止社员从合作社借款去搞民间借贷。

农民资金互助合作社实际上是“弱势群体”在农村正规金融无法满足金融需求情况下的一种自发制度创新，是一种“自救行为”。它的产生说明合作制的组织形式在中国农村是有土壤的，表明农村金融组织应该是多元化的。农民资金互助合作社是对现有农村信贷市场的必要补充，是在商业信贷市场之外的一种“微型融资”的途径，是农村自发的金融行为，最能满足农村金融需求。

不可否认，农民资金互助合作社的出现，是有利于民间借贷行为由地下转为地上的，也为民间资金提供了可行的组织化通道。

从有利于民间金融的规范化运作的角度出发，监管部门应该在充分调查和真正了解农民自发金融合作的重要性的基础上，设计出一套风险防范机制，促进农民资金互助合作社的健康发展，并将农民金融合作进一步推向深入。

3.培育和发展农村地区资本市场

培育和发展地区性资本市场，开展柜台交易业务，推进地方性产权交易市场的建立和发展。资本市场是进行投资的最直接、最广泛的场所，但是我国资本市场一直主要是为城市服务，城市中高收入者自然从中受益。据统计，目前股票、基金两类投资账户的开户数占全国总人口的9%，而这些投资者的绝大部分的经常居住地是城市。另一方面，专门的证券交易机构和现代化的有价证券交易系统还没有延伸到农村乡镇。目前我国农村大部分地区都没有专门的证券服务机构，证券公司只是在少数经济发达的县级市设有证券服务部，这也使很多农村居民基本没有条件参与证券投资。我们要通过培育地区性资本市场，让更多的弱势群体有机会参与到资本市场投资，从而增加投资收入，分享经济发展的成果。

（二）弱势群体金融支持的业务产品创新

现有的下岗失业人员小额担保贷款、国家助学贷款、农户小额信用贷款、农村扶贫贴息贷款等，不能说不好，但是好事没有办好。在操作设计上，让金融机构去做他们不愿做的事情，也就是市场经济条件下的事情，寄希望于以追求利润最大化为经营目标的商业银行以“大局”为重，用行政推动的办法去做。应当在财政等手段介入下，让商业银行看到好处，自主去选择，去竞争。如国家助学贷款的招标办法等，已有了良好开端，但还需要进一步完善与推广。

1.探索建立银行信贷与保险相结合的银保互动机制

商业保险与生源地助学贷款的结合已经取得了一定的积极效果，在此基础上我们要认真总结，把相关经验引入农村小额信用贷款、城镇下岗失业人员担保贷款和小额扶贫贴息贷款中去，促进此项业务的持续、健康发展。将保险与银行信贷进行有机结合，一方面可以提高银行发放贷款的积极性，缓解弱势群体贷款难的状况；另一方面有助于保险公司业务的开展，并增加对相关客户的了解，为进一步拓展业务奠定基础。

2.进一步改进和完善农户小额信用贷款及小额扶贫贴息贷款管理办法

一是对贷款额度和贷款期限灵活安排，以适应现代农业生产资金的需要。根据农户借款的用途设置不同的金融产品，根据不同的需求特点为不同贷款设置不同的利率、期限和还款方式，根据农业生产的特点调整贷款期限，增加中长期贷款的投入。二是改变小额扶贫贷款的承贷主体。由于农村信用社具有点多面广的特点，可以考虑由农村信用社取代农业银行作为发放小额扶贫贴息贷款的承贷主体，或者借鉴国家助学贷款招标的办法，通过招标来确定承贷主体。三是为农民工“量身定做”开发出特色信贷产品。如对有一定固定资产和流动资金的经商农民工开办小额抵押贷款，对外出务工农民开办居住地农信社小额贷款等。四是加大金融知识宣传普及力度，积极向广大农民工提供收益率较高的人民币和外汇理财服务产品，全面提升农民工金融服务档次。

3.考虑将银行向弱势群体发放的贷款进行证券化

资产证券化可以使银行转移风险，提高资产流动性。通过资产证券化，一方面银行可以很快收回抵押贷款的资金，加速资金的周转，降低资产风险，调整资产结构，另一方面可以丰富资本市场交易产品，满足投资者分散风险实现收益最大化的投资组合需求，同时还可以促进诸如注册会计师事务所、证券公司、信用评级机构等相关服务机构的发展。

三、弱势群体金融支持的相关配套措施

（一）进一步完善相关法律制度

1.建立弱势群体金融支持的法律框架。目前，我国只有一些相关弱势群体金融支持的政策规定，还没有完备的正式法律制度。因此，应尽快建立弱势群体金融支持的法律框架，以法律形式明确金融支持弱势群体中政策性金融机构及相关政府部门的责任和义务，避免出现部门之间相互推诿或配合不力的现象。一是加强对政策性金融的立法。建议政策性金融单独立法，把弱势群体金融支持纳入政策性金融业务范围，规定适当的比例或办理相关业务。二是加强对民间金融的规范和引导。近年来，民间金融在经济生活中的正面作用越来越得到认可，但相关法律法规建设没有及时跟进。建议尽快出台《民间融资规范管理办法》，对正当的民间金融行为予以适当的保护。三是合理确定商业性金融对弱势群体支持的比例。规定金融机构每年新增贷款不得低于一定比例用于支持弱势群体，纳入业务考核。四是结合个人信用，建立金融惩戒机制，确保金融优惠政策落到实处。

2.推进农村金融服务立法。我国应加快制定《农村金融服务法》，以立法的手段保障“三农”发展所需的金融资源和金融服务，培育和规范农村金融市场，维护金融市场秩序。

3.推进农业保险立法，积极发展政策性农业保险。农业保险成本高、风险大、效益差。十多年来我国农业保险商业性运营的实践证明，农业保险已进入“供给不足、需求乏力”的困境。根据当前我国农业和农村经济发展的实际情况，应该尽快制定《农业保险服务法》等法律法规并出台相关的政策文件，明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用，包括通过财政、税收、再保险等经济手段，并辅以必要的行政手段和其他技术支持来促进农业保险的健康发展。

4.完善担保法律制度，推进动产担保立法。完善农村土地财产权法律制度，使农民享有包括土地使用权、收益权、继承权、抵押权的完整的土地承包经营权。借鉴现有中小企业融资担保机构运作模式，由财政、企业、农户和社会等各方筹资建立农业贷款担保公司和农户贷款担保中心，立法上可以设立专门条款，降低设立中小农业担保公司的最低注册资本金的要求，并对中小农业担保公司给予一定时期的适当的税收优惠政策。

（二）优化金融环境，加强信用制度建设

1.进一步完善信贷风险约束和激励机制，提高信贷人员工作的积极性。一是对信贷人员进行思想教育，提高他们的政治素质，使他们树立爱岗敬业的观念；二是完善贷款责任追究机制，废除贷款终身责任追究制度；三是结合实际情况建立合理的激励机制，科学制定贷款发放、管理和收回责任目标及考核奖惩措施，以充分调动基层信贷人员的积极性。要引入有效的金融支持弱势群体的激励机制。长期以来，金融部门一味强调对贷款的约束机制，信贷人员的责权利极不相称。政府部门和商业银行及信用社的管理层必须尽快制定科学的、操作性强的支持弱势群体金融业务的激励措施，充分调动金融部门和信贷人员工作的主动性和创造性。

2.加强弱势群体信用制度建设。建立政府主导、部门配合、社会各界共同参与的工作格局；加强弱势经济主体的诚信教育，建立包括信用社区、信用村、信用小组等形式多样的载体；推进包括弱势群体在内的信用数据库建设，构建完善的征信体系，为金融纵深介入弱势领域夯实信用基础，引导金融机构适度调整担保贷款与信用贷款的比例，大力发展信用贷款。将农民工、下岗失业人员以及贫困大学生的基本信息、信贷信息和个人信用状况等信息纳入个人信用信息基础数据的归集范围，为提高弱势群体金融服务层次奠定基础。

3.健全社会信用担保管理机制。一是建立“社会信用工程”和社会信用担保长效机制，在巩固农村信用乡镇建设成果的基础上，大力宣传信用文化，建立和完善征信管理制度、失信惩戒机制和守信增益机制，以此来促进欠发达地区金融信用生态环境的建设；二是加快发展小额贷款组织，鼓励发展合作型担保机构，规范发展农民脱困基金会、下岗失业人员创业基金会、贫困大学生基金会等各类慈善型或互助型组织。

最后，需要特别强调的是，在金融支持弱势群体的过程中，政府财政、税收及社保等方面，应给予应有的支持与配合。

参考文献

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《河北大学学报》（哲学社会科学版）2010年1期，岳凤霞　郝英芝