河北高校财务改革评析与思考

党的十一届三中全会以来，为了适应高等教育体制改革和财政管理体制改革的需要，我省直属高校有计划、有步骤地对财务进行了改革，并取得了明显的效果。同时也存在一些问题。全面地总结河北省高校财务改革的经验和教训，对各项财务改革进行认真的评述、分析和思考，并在此基础上提出一些新的改革设想，对于进一步完善和深化高校财务改革，推动高等教育事业的发展，具有重要的现实意义。

一、关于实行“预算包干”管理办法

1980年，中央决定对行政事业单位试行“预算包干”，随之，河北省对直属高等院校也普遍试行了这种办法。高校“预算包干”，就是由原来的教育主管部门年初核定预算，年终结余收回财政的“经费供给制”的办法，改为经费指标包干使用，年终结余全部留归学校结转下年度使用的办法，可概括为“经费包干，结余留用，超支不补，自求平衡”。

实行“预算包干”是高等院校预算管理的一项重大改革，它比之过去长期实行的“经费供给制”的预算管理办法具有很多的优越性：（1）它能够克服学校对主管部门的依赖思想，改变“有钱就花，没钱就要”的吃“大锅饭”的做法，促使学校在经费安排上统筹兼顾，综合平衡，科学合理地编制经费预算；（2）能够防止年终突击花钱、盲目购置物品而造成的资金浪费和物品积压的现象，使资金在年度之间进行调剂；（3）有利于学校精打细算，改善财务管理，努力提高经费的使用效益；（4）能够促进学校挖掘潜力，积极开展有偿社会服务活动，弥补包干经费不足。此外，“预算包干”管理办法，为其他一些财务改革创造了条件，起着积极的影响和促进作用。如财权下放、推进各种经费承包责任制等项改革，都是在“预算包干”基础上进行的。

实行“预算包干”是河北省高校进行的一项起步较早、成绩较大的改革。多年来，“预算包干”办法在实践中不断得到发展和完善，并总结出不少宝贵的经验，早在1981年，河北医学院就在全省文教行政财务会议上介绍过他们试行“预算包干”的经验，受到省有关部门的重视。

进一步完善和巩固高校“预算包干”管理办法，需要解决好以下几个方面的问题：首先，要合理准确地核定包干经费指标，使经费的多少和所承担的教学科研任务基本相适应。使经费使用单位有“包干”的可能性。其次，要坚持“预算包干”的严肃性，防止“一边实行经费包干，一边随意伸手要钱”的包干不彻底的现象；第三，要制定一些具体的行之有效的措施，使“预算包干”办法落到实处。

二、关于扩大高校预算管理权

长期来，国家对高校一直实行高度集中的、统一的预算管理体制。即高校主管部门对学校经费预算的“款、项、目、节”进行统一安排，学校无权变动。这种体制，既给高校主管部门增加了繁重的工作，又使学校在经费安排上不能够适合本单位的实际，严重束缚了学校管理使用经费的积极性和创造性，势必造成经费使用不合理、效益不高的状况。因此，这种办法必须改革。

河北省扩大高校预算管理权，采用了“分两步走”的办法：1985年进行了第一步改革，可概括为“适当放权，放统结合”。即将一部分经费管理权下放给学校，同时，对一小部分经费仍由主管部门进行统一安排，主要是规定设置购置费不得少于学校总经费预算的25%～30%。1986年，在总结第一步改革经验的基础上，进行了第二步改革，可概括为“下放财权，宏观控制”。即把预算管理权基本上下放给学校。学校在既定的预算指标内，有权根据自己的实际情况安排使用各项经费，并有权在预算执行过程中进行必要的调整。

扩大高校财务管理权，能够克服过去那种预算管理权过于集中、统得太死、经费使用不当等弊端。使学校在预算安排上做到保证重点、统筹兼顾、灵活调剂、合理使用，提高经费的使用效益。但是，随着财权的下放，也出现了一些新的矛盾和问题。如有些院校由于财务管理水平低，管理经验缺乏，在经费的安排和使用上出现紊乱现象；一些关系全局性的经费项目得不到保证；在经费的安排使用上缺少长远、整体、全局的观念等。

鉴于上述情况，在财权下放给学校之后，还必须建立宏观管理机制，对学校财务工作进行宏观管理。宏观管理机制是一种不同于过去那种高度集中统一管理的崭新方式，它的主要特征应该包括，利用经济杠杆进行调节，提供信息进行服务，制定一些必要的规章制度进行控制等内容。加强宏观管理机制，是为了使学校更好地运用下放的财权，保证财务管理工作“活而不乱”。

三、关于“三位一体”的经费分配办法

在经费分配上，我国高校一直沿用了“基数加发展”的办法。这种办法，是把经费的多少建立在“不合理”的“基数”和“含混不清”的“发展”基础上的，在一定程度上起着鼓励教职工超编的作用，既不科学，又不合理。

1985年，河北省开始有步骤地对高校经费分配办法进行改革，并逐步深化和发展，三年迈出三大步。1985年，采用了以学生为主分项计算经费的办法，即按不同类别、不同层次的学生分别制定不同的经费定额，根据学生人数进行核算，对超编的教职工不再核定经费和给予经费补助。使学校经费的多少与学生人数的多少挂起钩来。但这种办法在计算上比较麻烦。1986年，采用了全国高校通用的“综合定额加专项补助”的经费分配办法。综合定额部分是将过去的设备费、修缮费、公务费、业务费等各项费用标准合并成一个综合定额标准，仍按学生人数计算。专项补助部分中，“补助项目”按经费用途分列，“补助数额”按项目所需经费情况和财力的可能确定。这种办法，不仅简化了经费分配的程序，而且使经费分配更趋于合理。但这种办法也存在着缺陷，主要是以学生人数和一些特殊困难为依据来核定经费，经费的分配没有同经费效益挂起钩来。为解决这一问题，1987年，对高校实行了“综合定额、专项补助、奖励经费”三位一体的新办法。它与“综合定额加专项补助”办法主要区别，是把预算总指标中划出一部分留做“奖励经费”，并作为一个独立的部分突出出来，用于奖励那些经费使用效益显著的院校或项目。这样能够促进经费使用单位积极改善财务管理，努力提高经费使用效益。“三位一体”的新办法，是对目前普遍采用的“综合定额加专项补助”办法的完善和发展。

更好地实施和运用“三位一体”的新办法，需要研究和解决许多问题，譬如，怎样确定“综合定额经费”“专项补助经费”“奖励经费”三者之间经费比例结构；如何制定一套经费使用效益考核的具体办法等。总之，“三位一体”的经费分配办法，需要在实践中不断加以完善。

随着我国经济体制改革和高等教育体制改革的不断深化，高校经费分配办法有可能在“三位一体”办法的基础上发展为“综合定额、专项补助、奖励经费、有偿基金”四位一体的办法。“有偿基金”即实行资金的有偿使用。这部分有偿使用的经费可用于一些特定的项目，并在一定的期限内收回原有资金。这种办法可首先在高校内的生产、经营、科技服务等有收入的部门尝试。“四位一体”的办法，能够增强经费使用者的责任感和自我发展能力，为国家节约经费开支。

四、关于改人民助学金制度为奖贷基金制度

我国高等院校人民助学金制度经历了一个不断演变和改革的过程，主要分三个阶段：

（一）人民助学金制度。新中国成立以后，高校就实行了这种制度。它适应了当时我国高度集中的经济管理体制，曾起到一定的积极作用。但是，这种制度不能适应形势发展的需要，并逐步暴露出它的弊病。人民助学金制度，采用平均分配或按照学生的家庭经济状况来确定人民助学金的数额，不利于调动学生学习的积极性。

（二）奖学金和人民助学金并存制度。1986年以前，河北省一些高校对人民助学金制度进行了局部改革，即将人民助学金的一部分改为奖学金，用于奖励那些学习成绩优秀的学生，对鼓励一些学生积极进取曾起到一些作用。但这种办法仍然以人民助学金制度为主，奖学金数额只是一小部分，未能从根本上消除原人民助学金制度的弊病。

（三）奖贷基金制度。1986年，根据国家教委的统一部署，河北省在河北医学院进行了奖贷基金试点工作。1987年，省属高校普遍实行了奖贷基金制度。奖贷基金制度主要包括两大部分：一是优秀学生奖学金。主要用于奖励那些在德、智、体等方面优秀的学生。优秀学生奖学金可分为专业奖学金和一般奖学金两种形式。二是贷款制度。它是为解决那些未能得到奖学金或只能得到少数奖学金而家庭经济困难的学生发放的一种无息贷款。贷款坚持“有借有还”的原则，由贷款的学生或由学生毕业后的接受单位在规定的期限内一次或几次偿还贷款。有些学生的贷款可按有关规定免还。

实行奖贷基金制度是人民助学金制度改革的一个重大突破。它既能调动广大学生学习积极性，又使一些家庭经济确有困难的学生能够维持正常的学习和生活。

但是，应该看到，目前实行的奖贷基金制度并非尽善尽美。主要表现在贷款制度方面。（1）现在大多数学生从经济上已经具备或基本具备自费上大学的条件，应逐步取消贷款，或将贷款面控制在较小的比例范围内。（2）贷款的办法烦琐，工作量大，应该简化。（3）从贷款到还款的时间过长，而且允许学生在毕业后偿还贷款，这就给学校收回贷款增加了很多困难，势必导致一些部分贷款收不回来而产生呆账现象。因此，随着形势的发展，“奖贷并存”制度有必要被单一的奖学金制度所代替。

五、关于高校财务管理方式的改革

所谓财务管理方式，是指财务管理的具体方法、形式、手段等。河北省对高校财务管理方式改革主要是：（1）改“事后管理”方式为“全过程”管理方式。即把过去的记账、算账、报账的狭隘的管理方式转变为对整个经费运行过程的每一环节进行全过程财务管理的方式。（2）改“单一式”管理方式为“综合式”管理方式。即把学校内部各部门发生的财务经济活动进行统一管理的方式。（3）改“单纯的行政”管理方式为“以经济手段为主，行政手段为辅”的管理方式。即用经济杠杆和经济法规对财务经济活动进行引导、控制、调节的一种管理方式。（4）改“封闭式”管理方式为“开放式”管理方式。即适应学校对外进行各类有偿社会服务而采用的管理方式。（5）改“手工核算”管理方式为“电算化”管理方式。即运用微机进行记账、报账、编制报表等财务基础性工作和财务核算、管理及监督等复杂性工作的管理方式。

上述财务管理方式的改革，都从不同侧面促使财务工作发生了深刻变化，并有了明显的改观。如河北机电学院财务处，不断拓宽微机应用领域。在运用微机发放工资和汇总各种财务报表基础上，又开发了“高校财务管理系统”软件。使财会人员逐步从烦琐的记账、报账、制表等日常工作中解脱出来，从而能够用更多的时间去从事财务分析和管理活动。

在诸多的财务管理改革中，财务管理方式改革是与财务部门本身关系最直接的。搞好这项改革，关键在于财会人员必须增强改革意识，系统地学习现代管理知识，提高管理水平。

六、关于推行各种经费承包责任制

推行各种经费承包责任制，是目前高校财务管理改革的一个中心任务。我省高校借鉴了企业经营承包的经验，结合自身的实际情况，创造并实行了多种形式的经费承包责任制，主要是：（1）利润承包责任制。即对校办厂（场）、招待所、劳动服务公司等生产性经营性单位实行的承包；（2）定额承包责任制。主要是对实行半企业化管理的部门的承包，如食堂按就餐学生人数或“营业额”拨给管理费，食堂职工从管理费中按一定比例提取奖金；（3）项目承包责任制。主要是对学校的一些大型修缮项目的所用经费、工期、质量等实行的承包；（4）科研项目承包责任制。即对一些专题应用科研项目，就科研项目，经费数额、科研成果等内容签订合同，对达到合同要求的项目承担者，按规定从科研成果转让收入中提取一定的报酬。

上述四项经费承包责任制，已在河北省高校实行了较长时间。最近，一些院校又出现了“综合经费承包责任制”形式。主要是对后勤部门实行的“大承包”，即由学校给后勤部门分配一定数额的经费，同时给后勤部门下达一定的任务，把两者结合起来进行承包，后勤承包是当前高校推行经费承包责任制的中心议题。高校后勤具有经营服务的性质，在这一点上与生产企业有相似点。而且后勤部门具有头绪多、摊子大、难管理的特点。对确实具备条件的后勤部门实行大承包，有利于后勤部门加强经济核算，改善财务管理，节约经费开支。

河北省高校普遍推行经费承包责任制，收到显著的效果。河北机电学院、张家口农专等院校提供了成功的经验。1987年，省教委在全省教育系统介绍和推广了他们的经验。

进一步完善和深化各种经费承包责任制，主要应做好三方面的工作：（1）合理确定承包定额指标。“定额”是承包的核心内容，也是承包成败的关键。定额主要包括工作定额、劳动定额、经费定额。制定定额指标要做到既先进又合理，既科学又可行，避免定额偏高或偏低；同时，又要注意使定额清楚、明确，做到具体化、数据化、标准化，避免抽象模糊的现象。目前的主要倾向是，一些承包定额指标偏低，使承包者轻而易举就能完成任务。（2）进行考核和评估工作，这是承包的一个重要环节，如果对承包的结果不认真考核和评估，实际就等于废弃了承包的作用。进行承包必须首先制定一套比较完整的考核评估办法和制度。对承包的各项定额指标进行全面的考核和评估，使承包达到既节省国家经费开支，又加速事业发展的效果。（3）加强管理和服务工作。一方面要对承包者进行指导、提供信息，排忧解难，为他们创造一个良好的竞争条件和环境；另一方面要对承包者进行必要的管理和监督，使承包者的经营活动符合国家的财经纪律和财政制度。

七、关于用经济手段实现教学、科研设备“统管共用”

多年来，高校的教学、科研设备采用由系、处分散管理使用的办法，既造成设备重复购置、利用率低等浪费现象，又不能满足教学科研的需要，实行大中型教学科研设备（以下简称设备）的“统管共用”，是设备管理的一项改革。它能够克服分散管理的弊端，提高设备的利用率，节约开支，充分发挥设备费的使用效益。

实行设备“统管共用”是一件难度较大的工作。多年来，河北省对高校曾不止一次尝试进行设备“统管共用”，但收效甚微。1987年，省教委在总结过去“统管共用”工作的基础上，积极探索新的途径。提出了用经济手段实现设备“统管共用”的设想。并在河北财经学院、承德医学院、张家口农专、河北农技师院等院校进行试点工作，取得初步效果。

所谓用经济手段实现设备“统管共用”，即用经费分配杠杆和经济法规控制等办法来促进设备在全校范围内统一管理，共同使用。其主要做法是：（1）省教委在总经费指标中划出一部分作为专项奖励基金，对实行设备“统管共用”效果显著的院校给予适当奖励，以调动其积极性。（2）在学校内部实行设备“有偿”使用办法。各教学科研部门持“设备使用代金券”可以在学校内选择使用任何实验室的设备。（3）在设备购置上，财务部门通过对设备费进行增长或压缩的办法，对设备的种类、结构、数量进行调节，以避免设备的重购或短缺现象，为设备“统管共用”创造条件。

由于一些主客观因素的影响，我省高校设备“统管共用”工作发展不够平衡。一些规模较小的院校搞得好些，一些规模较大的院校搞得差些；教学科研设备少的院校搞得好些，教学科研设备多的院校搞得差些。有些院校只对某一种或几种仪器设备实行了“统管共用”，而大部分仪器仍然实行“各管各用”，还没有充分发挥出设备“统管共用”的优越性。

教学科研设备“统管共用”是一项全局性、综合性的工作，需要学校各部门的密切配合和协作，这是“统管共用”这项改革能否成功的一个重要因素。譬如，财务部门怎样管理设备费？设备部门如何对设备进行统一管理？总务部门如何为“统管共用”后的设备提供房屋场地？教务部门如何统一安排实验课程等，都是实行设备“统管共用”所必须解决的问题。

高校实验室的对外开放，为设备“统管共用”提出了新的课题，产生了新的难度和矛盾。如“统管共用”后怎样处理校内利用设备和校外利用设备关系？怎样解决利用学校设备开展有偿社会服务活动等，需要进行认真的探索和研究。

用经济手段实现设备的“统管共用”，只是改革的一种方法，它并不排除用别的手段和办法来进行这项改革，如行政的手段和办法，行政手段与经济手段相结合的办法等。

设备“统管共用”有着广阔的前景，随着高等教育事业的发展，设备“统管共用”有必要也有可能超出一个学校的范围，而发展到校际之间的“统管共用”。

八、关于校系两级财务分级管理制度

由“一级财务管理”制度改为“两级财务管理”制度，是高校财务管理制度改革的一个尝试。1986年，河北大学率先试行了这种管理制度。他们适应学校后勤承包的新形势，在总务处内设立了相对独立的财务机构——财务科，配备专门会计，单独设立账户，进行独立核算。通过几年来的实践，该校体会到，实行校处两级财务分级管理，有利于推行后勤“大承包”的实施，能够增强总务部门管理使用经费的责任感，提高经费的使用效益。

目前，河北省高校后勤部门普遍要求在银行单独设立账户和成立独立的财务机构。此外，科研部门、设备部门也在酝酿仿效这种做法。笔者认为，在高校有步骤、有选择地对一些具备条件的单位开设独立账户，是可以进行尝试的。在学校财务部门的统一领导下，实行校和单位两级财务分级管理，把一定额度的经费分配到各单位包干使用，同时赋予各单位一定的经费管理权，能够使各单位根据自己的具体情况，制定切合实际的经费开支计划，提高经费使用的合理性。也有助于整个学校“经费包干”的落实。

但是，也应该看到，实行“两级财务分级管理”后，一个不可忽视的问题，就是必须加强校级财务部门对各单位财务机构的宏观管理和宏观控制。实行“两级财务管理”，并不是为了摆脱财务部门的监督，而是为了更好地执行财政制度和财务制度，更加合理地使用经费，提高经费的使用效益。那种不愿接受学校财务部门宏观控制和监督，要求所谓“财务完全独立”的做法，在理论上是错误的，在实践上是有害的。它只能使“两级财务管理”制度产生消极的影响和作用。高校财务部门也应该主动地履行对各单位财务机构进行管理和监督的职责，以保证“两级财务管理”这项改革顺利进行。

还应该指出，尝试“两级财务管理”制度，不应该一概否定“一级财务管理”制度，究竟采用哪种管理制度最为合适，这只能根据学校的具体情况而定。其实，现行的“一级财务管理”，校级财务部门已经采用了对各单位单独记明细账的办法，只要将这些部门的经费管理权下放给他们，实行“一级财务管理”，也可以起到“两级财务管理”的作用。高校财务管理制度不应该拘泥于一种形式。此外，实行“两级财务管理”制度，要有计划有步骤地进行，避免一哄而起。

九、关于预算外资金“财政专户储存”

“财政专户储存”是对事业行政单位的预算外资金在所有权不变的前提下，所采取的由财政部门专户储存、计划管理、财政审批、银行监督的一种管理方式。这是预算外资金管理的一项改革。1987年上半年，根据省财政厅的部署，河北省部分直属高校对预算外资金实行了“财政专户储存”，并取得了一些效果，如加强了预算外资金收支的计划管理，使学校财务收支活动更符合财政制度和财务制度。但在实行“财政专户储存”过程中也暴露出一些问题。主要表现在两方面，一是储存资金的范围大了些。如学校各种办班收入中的冲减经费收入，学校基金前期收入中应留归单位和个人的部分，也实行“财政专户储存”，似没有多大必要。因为这些收入如何使用国家是有明文规定的。对于高校来说，只将学校基金收入实行“财政专户储存”是比较合适的。二是手续麻烦。实行“财政专户储存”后，学校每月要将应储存的收入交财政专户，每月支出资金向财政报送用款计划，增加了不少工作量，很不方便。因此，“财政专户储存”的办法需要在实践中进一步总结经验，逐步完善。

十、关于建立“开放型”的预算外资金管理体系

随着高等教育体制改革的不断深入，高校的有偿社会服务活动日趋活跃，有偿社会服务活动主要包括：各系的各种办班，校办工厂（场）、招待所等开展的生产性经营性活动，科技公司开展的对外技术咨询服务和科研成果转让，学校与企业联合经营承包等。这些活动的开展，必然引起学校财务部门预算外资金业务量增大，使管理复杂化。预算外资金已经成为学校财力的一个重要组成部分，对高校各项事业的发展起到积极的推动作用。

为了适应高校开展有偿社会服务的新形势，我省高校不断改进过去那种封闭的财务管理方式，并逐步建立了一套“开放型”的预算外资金管理体系。在建立预算外资金管理体系的过程中，省教委主要开展了三次大的活动：（1）建立高等院校学校基金制度。1984年，根据财政部、原教育部有关文件精神，结合河北高校的实际情况，原省教育厅制定了《河北省高等院校学校基金管理办法暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。它是预算外资金管理体系的核心内容。《暂行规定》对各类有偿社会服务收入提成办法和比例做了具体的规定，调动了学校挖掘内部潜力，开展有偿社会服务的积极性。但是，《暂行规定》对学校基金部分如何使用规定得不够明确、具体。致使各院校对于学校基金中的“集体福利基金”与“职工个人奖励基金”之间的比例，在掌握上宽严不一。（2）统一预算外资金核算办法。为了改变长期来预算外资金在科目使用、提成办法、账务处理等方面的混乱现象，1987年，对高校预算外资金的会计科目和核算办法作了统一规定，为进一步完善和巩固预算外资金管理体系奠定了基础。（3）重新修订高等院校学校基金管理办法。为了适应高校进一步改革开放的新形势，1988年3月份，省教委召集驻石的部分高校财务负责同志，共同对原《河北省高等院校学校基金暂行规定》进行了修改和补充，并制定了《河北省高等院校学校基金管理办法补充规定》（以下简称《补充规定》）。主要内容是：第一，改变对校办厂（场）、技术咨询服务转让成果、出售科研产品、计划外办班等八个方面收入的提成比例和办法。第二，对学校基金收入中用于发展事业基金和集体福利基金、个人奖励基金的比例进行了调整。总的指导思想是，对纳入学校基金前期的收入部分，提高了留归单位和个人部分的比例。对学校基金收入，提高了集体福利和个人奖励部分的比例。《补充规定》进一步放宽了政策，更好地调动了单位和个人创收的积极性。但是《补充规定》仍没有明确集体福利基金和个人奖励基金之间的比例，使学校不好掌握，如管理不好，有可能用个人奖励吃掉集体福利基金。此外，提取用于发展事业的基金比例的办法不够科学，如规定“年收入20万元以下的不应低于40%，年收入21万元以上的不应低于50%。”提取比例应该分段计算：即20万以下的部分一个比例，超过20万元的部分一个比例。

随着高校有偿社会服务活动的不断发展，高校预算外资金管理体系也应该不断加以补充和完善。高校预算外资金管理体系既受到高校教育体制改革的影响和制约，同时又受到财政管理体制改革的影响和制约。如何处理好预算外管理体系与两种体制改革的关系，这是高校财务部门应该认真研究和解决的问题。总的要求应该是，既要保证学校有偿社会服务活动搞活，又要保证贯彻国家的财政制度、财务制度的原则精神。

《高校财务管理研究》河北大学出版社1991年5月，张益禄　岳凤霞