农村学校外部环境分析

农村学校所处的外部环境，既具有我国城乡学校变革所共有的某些时代特征，同时也表现出其自身环境的特殊性。因此，我们对农村学校外部环境的分析，既要分析我国学校面临的总体环境，又要揭示农村学校变革的特殊环境因素。

1.我国学校变革的总体环境

对现今所处的时代和社会的了解，对当前社会变革的产生、发展轨迹的认识，不仅可以使我们明确教育改革与学校变革的深层次原因，而且可以提升我们对时代精神和变革之道的感悟，从而在明确以往变革得失的基础之上，准确地把握学校今后的发展方向。

（1）时代变革

加拿大学者迈克·富兰说：“变革是普遍存在和持续不懈的，它经常出现在我们面前。”^[20]这句话尤其适合我们现在所处的时代，现今时代是一个大变革的时代，全球化、信息化、多元化等世界性的主导潮流正在深刻地改变着我们的社会。

全球化、信息化抑或多元化，都是动态、复杂、充满悖论的过程，它们在世界性的范围内引起社会秩序（群体性的信念与规范）的变动和更新，而随着固有的信念与规范的坍塌，各种社会性问题层出不穷：全球化并不意味着平等，随着资本的输出，西方的意识形态、文化观念也随之而至，这些外来文化以强劲的势头对本土的文化认同构成了威胁；信息不仅作为一种技术而存在，而且随着这种技术的广泛应用，它成为社会经济发展的重要动力，使个人的生活更丰富多彩，而与此同时，网络犯罪、虚拟世界对真实生活的冲击等问题也真实地摆在了人们的面前；多元的价值观使人们开始学着去宽容、尊重以往被视为“异类”的一些观念和群体，但是多元化下如何坚守社会伦理的底线，如何为社会价值规范重新定位等问题，发人深思。

面对外来文化尤其是西方文化的植入，在学习西方文化精华的同时，防止或解构西方的文化霸权主义和文化帝国主义，以增进公民特别是青少年学生对本民族文化的认同，学校教育责无旁贷；信息化使学生从无所不能的网络中获取比教师更多、更丰富的信息和知识，从而不可避免地引起教育指导思想的变革，而一些青少年沉溺于网络游戏不能自拔，又促使学校教育面临新的课题；多元化同样如此，它给社会既有的价值范式带来冲击，致使学校教育在传递社会价值观，在对学生进行道德教育的过程中必定会遭遇前所未有的挑战。

由此可见，面对世界性的流变，学校必须适时适度地对自身的教育内容、教育方式等诸多方面做出变革。

（2）经济转型

改革开放以来，我国逐步由计划经济体制向市场经济体制过渡，市场经济的发育改变了学校教育的外部环境，进而为学校的变革与发展形塑了新的生存方式。具体说来，经济环境对学校变革的影响也是一把双刃剑，有积极和消极之分。

第一，经济体制改革对学校变革的积极意义

首先，经济体制改革领域中的某些卓有成效的制度、措施和原则，被借鉴或移植到学校教育领域，促成了学校运行机制的变革。例如，民间资本被鼓励参与办学，这一改变部分源自经济体制改革中增强企业活力的启示；广大中、小学校法人地位的确立，萌生于经济领域对企业应具有独立法人地位的规定；多数中小学校制定并实施的教学激励制度，是经济领域效率优先和适度竞争理念的体现；中小学校普遍建立的岗位责任制，是对经济改革责权明确、自主发展思想的转化。

其次，经济体制改革促进了学校场域人的解放。增强学校自主性，是改革开放以来我国教育改革的重要目标构成，而学校场域中的人是否自主，又是衡量学校是否具有自主性地位的关键指标。审视三十多年来社会民众自主意识的发展历程，经济体制改革的影响和推动功不可没。借助经济体制改革，广大民众的物质生活得以改善，而物质需要的改善和满足，又促使社会成员转向对自尊、自我实现等更高层次需要的追求，正是在这种高层次思想文化的追求中，社会民众获得了更多的身心解放。学校管理者、教师和学生作为社会普通成员也是如此，其身心的解放，诱发了变革学校的主动意识和参与行为的萌生。这种参与学校变革的意识和行为衍生，伴随教育领域的法制化建设，就有力地推动了学校成员参与学校管理决策、参与教育教学改革等权利的逐步拓展。

最后，经济体制改革催生了学校办学的新现象。经济体制改革促使我国经济从传统农业经济向现代工业经济转型，同时也带来了产业集群、生产消费等理念，而这些新理念又成为教育产业化、教育消费、教育集团化等教育新观念、新现象的重要推力。以名校集团化为例，其意指名校依靠其品牌优势，通过兼并其他学校或创办新学校，传输自己的管理人才、教学人才或管理经验、制度文化、教学理念，从而实现名牌复制，优质教育资源扩张，形成具有名牌学校特色的系列学校。基于教育消费视角，名校以集团化的方式实现规模扩张，可以促使更多家长通过多缴费的方式把子女送入优质学校，从而刺激和促进了教育消费；而基于教育产业化视角，名校依靠当地政府和民间资本的力量，完成自己的集团化、民营化和产业化，实现了从单纯提供公共服务的事业性行业向提供公共服务过程中同时追求利润的产业性行业转变^[21]。简言之，以多收费换取优质教育的集团化名校，既满足了社会的优质教育需求，在一定程度上有利于基础教育发展的高位均衡，又为自己赚取了较丰厚的利润，于人于己，都是一种双赢。

第二，经济体制改革对学校变革的消极作用

市场经济遵循公平、竞争、开放、法制等价值取向，但市场经济同时也是逐利的，它提倡效率优先，崇尚利益交换，追求个人利益最大化。从现实情况看，单纯逐利会使人财迷心窍、丧失社会良心，效率优先就难以时时兼顾公平。在市场经济价值取向观照与影响下的学校教育，同样出现了诸多因逐效抑或逐利而产生的负面效应。

经济领域的效率优先原则复制到学校教育变革领域，导致学校贫富差距巨大。首先，城乡差距悬殊。基于效率优先原则及我国教育经费相对短缺的现实，我国教育投入政策突出地显现了政府的城市教育投入的财政偏好和农村教育投入的财政偏离^[22]，而这种教育财政投入的倾向性排序导致“城乡基础教育发展严重不平衡的问题突出存在，并成为‘三农’问题的重要表征”^[23]。其次，校际差距显著。众所周知，我国长期以来实行重点学校制度。创办重点学校的本意是在起始水平较低的情况下集中力量办好一批高质量的学校，以便“尽快地培养出一批具有世界第一流水平的科学技术专家”，培养出社会主义建设需要的高水平的人才。然而，随着时间的推移，重点学校制度的弊端逐渐暴露，因为重点学校制度把本应面向全体国民的学校分成三六九等，也因此把生而平等的适龄儿童分成了三六九等，其实质是用全体纳税人的钱办了面向少数人的精英教育。

市场经济促使人们关注与追求自身的利益，但逐利心态之下也造成了无利之话不谈、无利之事不做的现象。比如，在教育市场化、产业化浪潮中，受到关注的往往是对利益的追逐，甚至是如何利用权力寻租，而不是如何通过改革完善公共服务。在办学体制改革中也是如此，办学体制改革的初衷是解决基础教育中单一财政来源投入不足的问题，动员社会力量办学，形成一主多元的办学体制。然而，由于缺失问责和监督制度，以致出现了各种价值模糊、产权暧昧的“改制学校”，如“民办公助”、“国有民办”学校，从而在一定程度上造成国有资产流失。简而言之，在市场经济大环境下，学校教育的各类利益主体均难以完全摆脱逐利行为：一些重点学校的教师暗地在任教班级开办补习班，收取补习费；一些优质公办小学、初中或高中，以种种借口收取借读费、择校费、赞助费；极个别地方政府以教育投融资体制改革和广开财源为借口，或放缓继续增加教育投入的幅度，或减少对教育的财政投入。

众所周知，教育发展既受经济基础的影响和制约，又应保持相当的独立性。主导学校教育发展的人本逻辑，并不等同于主导经济发展的效率逻辑和利益最大化逻辑。因此，学校变革行动在大力吸收经济改革的先进做法的同时，应充分预见到经济领域中的某些举措对教育发展的消极作用。

（3）政治放权

“政治对教育不但有着直接的制约作用，而且，这种制约作用波及教育的一切方面”^[24]。我国在新中国成立后很长一段时间，倾向于建立政府主导型的行政管理制度，强调政府对公共事业的责任。在这种管理体制之下，形成了学校对行政权力的依附关系：学校被视为行政部门的附属机构，政府直接主导着学校的运营。其结果是，一方面造成学校“对上级的负责压倒了对民众的负责，对政府体系内部的责任强过了对社会的责任”，导致学校对政府过度依赖，自主发展意识淡薄，压抑了学校的活力；另一方面，政府干预过多也使政府职能分散、政策失灵、管理效率低下。

“西方和中国的政府管理实践都表明，无所不在、无所不管、无所不包的全能型政府不是最好的政府。”^[25]为给学校创造一个适宜的发展环境，1985年国家做出《关于教育体制改革的决定》，要求“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权”。1986年《义务教育法》的颁行则“逐步使中共中央的决定走上了国家化、法制化的轨道”^[26]，即政府对学校管理应做到“有法可依”，以避免过度膨胀的行政权对学校办学活动的影响和干预。1995年的《教育法》，首次以法律形式对中小学校应拥有的权力做了相应规定。至此，政府赋予学校一定自主权的有限管理体制逐步取代了传统的垄断式全能管理体制。与这一系列教育法律法规及政策文件相伴随的，是学校权利的逐步拓展和学校组织活力的初步激发。当然，需要指出的是，简政放权并非把所有的权力都下放给学校，而是“有些下放给社会中介组织，有些下放给学校；而下放给学校的权力，有的是下放给校长，有的则是下放给学校委员会，有的则是下放给学校各种各样的专业小组、工作小组或教师专业团体”^[27]。

平心而论，三十余年来政府主导的自上而下推进的制度变迁，能够始终如一朝着同一目标前进而不偏离实属不易，但是，制度变迁所存在的不如人意之处也是不能掩饰的。

首先，政府虽然赋予学校一定的自主权，但是学校作为基层教育组织，在教育管理体系中处于从属和依附地位的状况还没有得到根本性的改变：学校所在区域的任何一个行政部门（并非仅教育行政部门），均能有凭有据地对学校下指令、提要求。究其实质，就在于一些行政部门不愿充分放权。于是，学校领导经常困于应付外来的种种干预，而师生的正常教学秩序也不时遭受干扰。由此，曾有学者感叹：“就总体而言，我国中小学在正规管理系统内的生存环境是较逼仄和繁杂的。站在中小学的立场向上看，真是压力层层、要求纷繁、干扰过多、牵制甚大。”^[28]

其次，学校的法定权利不具体，进而导致某些权利形同虚设，学校在权利行使中处处受束缚。比如教师聘任权问题，从学理上讲，对于教师的质量和规格，作为用人单位的学校最有发言权，所以从优化教师队伍出发，教师聘任权是学校的一项基本权利。但是，从现实情况看，教育事业编制权依旧掌控在教育行政部门手中，学校每年可以新增多少教师编制，始终由县（市、区）教育行政部门说了算。又如学校资源自主利用权问题，显而易见，在学校资源的自主利用权中，财经权最为重要，因此，学校能否自主支配日常行政和业务费用，是彰显学校资源自主利用权的最重要标志，然而，现实情况却并非如此，许多地区为加强对中小学校办学经费的监督，又明确规定凡较大数额的经费使用必须到县（市、区）财政局设置的财务管理部门去统一审批核销，这也就是说，地方政府部门仍在事实上控制着学校的财经自主权。

基于上述认识，我们认为，学校变革活力的激发，首先在于政府的充分放权，即在当前以“有限管理”体制取代传统“垄断式全能管理”体制的国家教育制度设计之下，各级行政权力部门应认真落实法理明文规定的学校权利与教师权利；应切实对那些基于行政权威而加诸学校和教师的种种限制予以解除和松绑，应坚决杜绝对学校、教师的不正当干预，使学校的办学自主性与教师的专业自主性得到充分的支持与尊重。

其次，应细化程序制度建设。一般说来，国家政府在制定全国性、宏观性的教育政策时，其基点在于发挥制度的整体指导作用，因此大多会把决策重点放在制度方向性的把握上，而较少考虑制度的操作规范和操作细节问题。这一做法所带来的负面效应是，许多问题有制度性的规定，却难以在实践层面具体落实。在与学校变革密切相关的外部教育制度体系中，就或多或少存在这一现象。如关于扩大学校办学自主权的问题，在国家的各种教育政策文件中出现的频率颇高，但在现实层面上却难以获得较强的操作性。究其原因，除了有各级地方政府和教育行政部门主观认识不足的原因外，还与制度本身的非细节化有关。因此，为确保教育制度执行的有效性，政府在为学校变革指明“做什么”等目标和方向的同时，更应强化和落实“怎么做”、“怎么评价做的效果”等问题。

（4）文化惯性

诺斯认为，如果一个国家不知道自己过去从何而来，不知道自己面临的现实制约、传统影响以及文化惯性，就不知道自己未来的发展方向。^[29]我国是一个有着深厚文化传统的国家，祖先为我们留下了很多优秀的历史遗产，但与此同时，我们也应深刻认识到，几千年的封建统治与自给自足的小生产经济，在很大程度上封闭了人们的心智和视野，形成了民族特有的文化惯性，这种文化惯性会对社会发展、学校变革形成顽固的阻力。

首先，我们的社会是一个向往、追求更美好生活的社会，但是这种向往和追求也容易滑向功利主义的边缘。“万般皆下品，唯有读书高”的原因在于书中有千钟粟、黄金屋，甚至颜如玉；“朝为田舍郎，暮登天子堂”的反差和荣耀令多少学子在科举考场中蹉跎岁月；而《三字经》“幼而学，壮而行；上致君，下泽民。扬名声，显父母；先于前，裕于后”，更是在幼童的心中就播下了以读经致学获取个人声名利禄的种子。

从现实情况看，千百年传承下来的这种功利取向的思想文化观念依然对学校教育发挥着根深蒂固的影响，生活在此种氛围下的人们很难在行动中做出别样的选择，即使是年轻一代，实用性结果与工具性价值也依然是他们接受学校教育的首要原因。由此，审视三十年来的基础教育发展历程，我们可以看到，学校领域接二连三的改革并没有使“应试教育”降温，反而有愈演愈烈之势，考试竞争也逐渐呈现低龄化。上述现象的产生，归根结底就在于学校变革缺乏家长的普遍认同，当社会依旧把财富和地位而非道德水准、人格品质作为判断个人价值标准与个人荣辱的依据时，虽然有部分正式制度文本和政策文件的支撑，素质教育的目标仍然如镜花水月，不能成为触手可及的现实。

其次，我国传统社会是一个高度集权的社会，从中央到地方有着金字塔式的等级规则。这种等级规则的长期绵延，使我国形成了较鲜明的组织等级文化。这也就意味着，在传统等级文化的观照下，社会组织的等级规则始终是实现社会控制、保证社会正常运转的必要手段。因此，学校虽然是国家教育最重要的实施机构，却因其始终处于整个国家教育行政序列的最末端，以致上级教育行政部门依旧习惯于对学校发号施令，学校也习惯于听从与等待，以服从和执行上级权力部门的指令为本职。而在这种无限的命令与服从中，学校的主动变革意识一直难以升华，偶尔为之的变革行动也经常受到教育行政部门的牵制。

最后，我国漫长的封建社会是一个讲求“人治”、“德治”而轻视“法治”的社会。梁漱溟先生说，中国传统文化的特点是：“纳国家于伦理，合法律于道德，而以教化代政治。自周孔二三千年，中国文化趋重于此。”^[30]20世纪六七十年代以后，中央政府曾对其间的沉痛教训做过总结：“中国是一个封建历史很长的国家……长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”正是由于法制精神和法制传统的缺失，以及社会文化中泛道德倾向的弥漫，致使我国形成“数千年来沿存下来的一个稳固的礼俗社会”^[31]。基于学校教育发展的视角，上述泛伦理礼俗社会观念的浸润，一方面导致了我国长时间对教育法制建设工作缺乏足够重视；另一方面又导致我国形成极其浓厚的家族文化传统，在血缘、地缘基础之上结成各种关系网络，人们对亲情、面子的重视远甚于对法律的关注，教育法律规范的执行也被赋予更多人为操作的空间。

哈耶克曾指出，传统观念、文化背景是规则形成与选择的决定性因素。如果支撑某种制度的文化基础不存在，那么这种制度也就名存实亡。因此，学校变革的深层次顺利推进不仅需要支持与规范它的制度规则，更需要全社会共同做好文化培育工作，即持续推进社会观念深处的价值判断、行为理念的改变，以构筑有利于学校变革的深厚的人文、民主与法制的土壤。

2.农村学校变革的特殊环境

众所周知，在我国传统的城乡二元结构社会体制之下，相对于城市教育而言，农村教育无疑是相对弱势的一方。我国农村学校变革的特殊环境和现实意义，可以从三个方面加以认识和了解。

（1）城乡教育发展不平衡

城乡发展不平衡，既是历史问题也是现实问题。我国城乡发展的不平衡不仅反映在经济发展方面，也突出反映在教育发展方面。城乡经济发展的不平衡导致教育发展不平衡，而城乡教育发展不平衡又导致经济发展不平衡，二者互为原因也互为结果。

现有研究表明，“教育差距的严重程度和拉大的速度在许多方面比经济的差距更大、更明显”^[32]。具体说来，城乡教育差距主要表现在教育经费、教师水平、普及教育水平、城乡人口平均受教育年限等指标上。例如，从生均教育经费看，2001年，我国小学生人均经费城镇为1484元，农村为798元，城镇是农村的1.86倍；初中生人均教育经费城镇为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1.93倍。教师学历结构、普及教育水平以及人口平均受教育年限等指标也存在类似问题，在此不再列举。

导致城乡教育发展存在严重差距的原因是多方面的，其中，长期实施的城乡二元经济结构和社会结构制度显然是形成差距的主要原因。从制度的视角分析，我们可以认为，我国城乡教育发展的不平衡，实际上是一直采取优先扶持城市教育发展政策的结果。在较长的时期内，我国城市发展在大量汲取农村资源，同时城市教育发展也在大量汲取农村优质教育资源。在基础教育阶段，国家设置的种种重点学校，几乎全部集中在城市与城镇，鲜有设置在农村。农村优质的教师资源不断向城市学校流动，其结果自然是壮大了城市教师队伍而弱化了农村教师队伍。所以，在很长的时间内，中国城市教育的发展，在很大程度上得益于来自农村教育资源的支持，这种反向的“支持”，使得农村教育本身付出了沉重的代价，也产生了不良的后果。

（2）新农村建设对农村教育发展的内在要求

新世纪伊始，社会主义新农村建设成为国家发展的重大战略目标指向。新农村建设内蕴着农村教育的发展，也依赖于农村教育的发展。国家支持新农村建设，需要重点支持农村教育。

究其缘由，在于新农村建设具有丰富的内涵，是一个完整的系统的概念，它包括农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、组织建设等。但新农村建设的核心内容与目标则是农村人的建设，它指向农村人的发展与幸福。换言之，新农村建设需要培养新型农民，同时也依赖于新型农民去建设。

正是在这种意义上，农村教育发展始终是新农村建设的基础，是新农村建设的先导性工程。继续大力发展农村教育，让农村教育的持续发展与新农村建设形成更有机、更系统的结合，这对推进新农村建设具有特别重要的意义和作用。所以，为推进新农村建设，首先要继续支持农村教育发展，需要通过支持农村教育的发展以进一步提升农村人口素质，开发农村人力资源，这样新农村建设就有了可靠的“智力”支撑，也有了可靠的“人力”保障。

（3）农村教育发展自身面临诸多困境

近三十年来，我国政府对农村教育发展采取了一些支持性政策，但时至今日，从总体而言，农村教育的发展仍面临着一些困难与问题。主要表现在以下一些方面：

其一，教育投入依然不足。随着农村税费改革的深入推进，中国延续两千多年的农业税制度已经告别历史舞台，农村正在进入“后农业税时代”。国家在彻底减轻农民负担之时，进一步调整了农村义务教育管理体制，建立了农村义务教育保障机制。这种保障机制的建立对农村义务教育持续健康发展无疑是一种“福音”。然而，由于农村义务教育是我国义务教育的重要组成部分，其人口占我国义务教育总人口的一半左右，也由于长期形成的二元经济结构制度导致农村义务教育长期“供血不足”，“目前，经费上的供需矛盾十分突出，在新体制下即便是中央政府和省级政府加大了财政转移支付的力度，也很难在较短的时期内弥补其庞大的资金需求缺口，因此，经费供求矛盾仍将长期存在”^[33]。

其二，师资水平依然偏低。这是目前制约农村基础教育发展的另一突出问题。这一问题主要表现在两个方面：一是农村优质的教师资源仍呈现匮缺状态，随着市场在人才配置中的作用日益强化，农村和经济落后地区本来就稀缺的优秀师资还在源源不断地向大中城市和经济发达区转移。二是农村合格新教师的补充仍然困难。尽管《义务教育法》做出了“国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作”的规定，尽管这一规定得到了一定程度的响应，但从总体上看，城市学校教师和优秀高校毕业生到农村从事义务教育工作还未形成积极态势。