当前我国加快转变政府职能需要重点创新的主要政策问题

从政策科学的视角看，政府职能就是制定政策和执行政策，尤其是执行政策。政府职能与公共政策密切相关，有怎样的政府职能就有怎样的公共政策。反过来说，怎样的公共政策也规定着怎样的政府职能。转变政府职能，需要创新与政府职能密切相关的公共政策。为推进政府职能转变进行政策创新，就需要明确与促进政府职能转变的相关政策问题，知道需要在哪些政策领域进行创新。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，专章论述了“加快转变政府职能”的问题，共分为三条，即“（14）健全宏观调控体系”“（15）全面正确履行政府职能”和“（16）优化政府组织结构”。在这三条中，全面地、系统地阐述了政府职能转变所涉及的一系列政策问题，具体说来，主要包括以下几个方面的政策问题：

一是与宏观调控相关的政策问题，具体包括以下几个方面：

财政政策和货币政策。《决定》指出“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”要实现这些任务，首先需要财政政策、货币政策、产业政策和价格政策等政策工具的合理、有效运用。从20世纪90年代以来，我国在建设社会主义市场经济体制的实践和运用这些政策工具方面取得了很多经验，但毋庸讳言，也还存在不少问题，需要不断深化改革，不断实践探索、积累经验。

国际宏观经济政策问题。在经济全球化时代，一国的国际宏观经济政策也与该国政府对经济的宏观调控密切相关。例如，外贸政策或商品进出口政策、国际收支平衡政策、外汇管制和汇率政策，在我国都是重要的宏观调控政策。对于当前的中国经济发展而言，外贸进出口、人民币汇率等因素严重地影响着我国的宏观经济，因而有必要在这些政策领域进行大胆创新，以发挥这些政策工具在宏观调控中的良性作用。

与投资体制相关的政策问题。经过多年的改革，总体上说，我国的投资管理体制正在逐渐与社会主义市场经济体制接轨，但是与社会主义市场经济体制的要求还相差较远，尤其是与十八届三中全会《决定》中的“市场对资源配置起决定性作用”的要求甚远。比如目前政府不但管投资总量和结构的平衡，还管投资项目的审批，而且由发展和改革委员会一个部门来管，这不但容易造成腐败，而且严重制约了市场在配置资源中的作用，影响了资源配置效率。同时，在投资管理体制中，中央政府权力过大，造成“跑部前进”现象，也不利于发挥地方政府的积极性。因此，要加快转变政府职能，必须加快投资体制改革政策的创新。

与发展成果考核评价相关的政策问题。发展成果考核评价体系与政府职能存在着密切关系。所谓政府职能，不仅是指政府应该干什么，更是指政府实际上干了什么。对于政府部门或地方政府而言，发展成果考核评价体系是个指挥棒，这个指挥棒指什么，政府部门或地方政府就干什么。前些年，这个体系的核心内容是GDP，所以大家主要是围绕增加GDP转，不仅仅导致经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”，而且导致环境污染。所以，要转变政府职能，必须改变政府的指挥棒，创新发展成果考核评价政策，改革发展成果考核评价体系。

二是与全面正确履行政府职能相关的政策问题。具体包括以下几个方面：

政府加强市场监管的政策问题。由于我国社会主义市场经济还处在初级阶段，市场发育还不太充分，市场体制还不太健全，市场制度尚不太规范，因此政府对市场的监管责任仍然非常重大。市场发达国家的经验告诉我们，即使将来市场发育比较充分，市场体制比较健全，市场制度比较规范，政府对市场的监管仍然是非常必要的。目前我国市场监管体制还存在着诸多问题，如政府发挥市场监管的职能不到位，监管力量分散，各自为政，互踢皮球，这些现象仍然经常发生，严重影响了我国社会主义市场经济的运行，要解决问题，必须对市场监管的政策进行创新，以完善目前的市场监管体制和机制。

政府加强公共服务的政策问题。政府职能转变并不是意味着仅仅削减或弱化政府职能，而是既有削减，又有增加；既有弱化，又有强化。需要削减和弱化的是政府的市场干预职能，需要增加或强化的是政府的公共服务和社会管理职能，尤其是公共服务职能。从目前的实际状况看，我国政府在义务教育、医疗保障、住房保障、社会保障等公共服务方面的职能还比较弱，人民所能享受到的政府提供的公共服务与我国经济发展水平还非常不匹配。就现有的公共服务水平而言，不同地区之间、不同阶层之间、城乡之间还存在着非常不均等的现象。这些现象的存在表明政府在向公民提供公共服务方面还存在着缺位和错位的问题，只有通过公共服务的政策创新才可能解决这些问题。

事业单位分类改革的政策问题。当前我国存在着的事业单位体制仍然带有计划经济的特点。一方面，很多事业单位依然是政府的附属物，主要依靠政府生存，被政府当作下属单位管理，没有活力；另一方面，有一部分事业单位依然有一定的行政权力，行使着一定的行政职能。这就在很大程度上造成政事不分，容易出现政府和事业单位职能错位的现象。还有一些事业单位一方面享受政府的财政拨款，另一方面又通过经营在市场上取得收入，甚至还通过自己所具有的行政权力实施垄断经营，获取超额利润，既造成市场的不公平，又严重扰乱了市场秩序。这既影响了市场机制的正常发挥，又影响了政府公共服务的有效供给和均等化，政府必须尽快出台相关政策，通过政策创新来促进事业单位分类改革，以便于政府更好地发挥作用。

三是与优化政府组织结构相关的政策问题。具体包括以下几个方面：

大部制改革的政策问题。历史经验表明，机构设置过多，就会造成政府部门分工过细，从而会引导政府部门管理微观事务，对市场和社会干预过多，既干扰了市场机制在资源配置中发挥决定性作用，也不能使政府发挥更好的作用。当代世界发达国家的经验告诉我们，防止政府分工过细，就要整合政府机构，大部制则是一种比较可行的方案。我国在2007年党的十七大报告中就明确提出要进行大部制机构改革，2008年在十一届全国人大一次会议上提出大部制改革方案，随后一些地方如广东顺德也进行了大部门制改革试点，积累了一些经验。实践表明，大部门制有利于促进政府职能转变，但我国还处于初步探索过程之中，需要通过政策创新，不断加以完善。

地方行政体制改革，特别是省直管县改革的政策问题。目前政府职能转变过程中，有一种现象很值得注意，就是中央政府通过改革把一些相关行政职能和权力取消或者下放，但地方政府并没有做相应改革，甚至有的地方政府还打着改革的旗号进一步上收权力，不当地扩大自己的职能范围。因此，必须在加快中央政府职能转变与政策创新的同时，进一步创新地方行政体制改革的政策，使地方政府职能转变取得实质性进展。在这其中，省直管县改革的政策问题，需要提到相对突出的地位。因为目前的市（地级）管县体制，严重制约了县级政府作用的发挥，影响了县域经济的发展，需要通过省直管县改革政策的创新，释放县域的活力，促进我国农村农业和新型城镇化的发展。

机构编制管理的政策问题。机构编制管理与机构设置、职能配置人员编制密切相关。政府职能是通过政府机构来行使的，反过来说政府设置一定的机构就是为了行使一定的职能，而机构一定要由一定的人员来组成，职能也是要由人来行使的。所以，政府职能的转变和现代化必须通过政府机构设置、职能配置和人员编制的现代化来实现。改革开放以来，我国在机构设置、职能配置和人员编制的政策方面，已摸索出一套以“三定”即定机构、定职能、定编制为代表的政策体系，但这套政策体系与当前要求政府职能进一步转变及其现代化的要求尚不完全相适应。为了更有效地推动政府治理和政府职能的现代化，实现十八届三中全会提出的既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要使政府发挥更好作用的目标，还需要通过政策创新，进一步完善机构编制管理的相关政策。