乡镇集体产权主体界定不清，入股基础不统一

乡镇集体经济是我国农村三级集体经济中的重要组成部分，从本质上说乡镇集体产权应当符合法律上我国农村集体产权的基本界定。按照马克思主义的基本理论，所有权是所有值在法律上的反映，所有制形式决定生产资料归谁所有，即归全民所有、集体所有还是归个人私有。在我国，集体所有权可以理解为这样一种权利，即是一定的团体、组织或社区，基于集体成员共同意志，非依资本为主要基础的平等、民主地占有、使用、收益、处分团体、组织或社区财产的权利。农民集体所有权具有以下基本特点：（1）农村集体所有权的实质权利人是或应当是构成农村集体的全体成员。农村集体所有权的客体——农村集体土地等财产归属于一定范围内的农村集体全体成员。这部分财产对农村集体之外而言具有排他性，其他任何机构、团体、个人均无权支配这些财产。（2）农村集体成员对农村集体所有权有平等的民主管理权。农村集体所有权相关权能的行使、实现是基于农村集体成员平等地参与民主管理而完成的。农村集体成员平等地表达自己的意志，并通过民主的程序将每个成员的个人意志形成农村集体的共同意志，从而实现对农村集体财产占用、使用、收益、处分的权能。（3）农村集体成员在集体存续期间脱离农村集体不能请求分割农村集体所有权。农村集体成员是一种身份，农村集体成员拥有这种身份时，其在农村集体中享有相应的权利，承担相应的义务。

基于此，乡镇集体所有权的主体应当是乡镇集体经济组织成员，由乡镇集体经济组织成员集体行使乡镇集体所有权。从理论上说，乡镇集体经济组织成员是最有权利，也最有动力来推动乡镇级集体产权制度改革。乡镇集体经济组织成员，从一般意义上理解，参与乡镇集体经济，共同拥有乡镇集体资产的人即应当为乡镇集体经济组织成员。但从实践操作方面来看，乡镇集体经济组织成员如何界定？农村集体经济组织成员资格的界定，我们认为应坚持三项基本原则。第一，坚持农村集体经济组织的自然共同体属性原则。这种共同体具有两个方面的重要特征：一是集体经济组织是由较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体，其内部具有熟人社会的乡土特色。二是集体财产是全体成员赖以维持生计最基本的保障。第二，理清农村集体经济组织与其成员之间的关系。只要是农村集体经济组织成员，就可以享有农村集体经济组织的集体利益。第三，坚持农村集体经济组织成员资格的取得唯一性原则，即某一成员不能拥有两个及以上集体经济组织成员的资格。

基于此认识，乡镇集体经济组织成员界定中应当明确划分其与村集体经济组织成员之间的界限。但在实践中，北京市已经完成乡镇集体经济产权制度改革的部分乡镇并没有在操作中对此进行严格的区分。比如，有的乡镇将集体净资产量化到辖区内每个村集体经济组织。如卢沟桥乡、妙峰山镇是在村集体经济组织完成改革之后，启动的乡镇级改革，乡级量化与村级量化同步进行；王佐镇采取乡村集体控股的改制方式，持股法人限定在2006年8月31日保留下来的镇农工商联合总公司和镇域范围的8个村级集体经济组织，只量化到村级，未量化到个人，对乡企人员采取了全部入股方式。这样的操作模式实质上是将乡镇集体成员与村集体成员混同，将乡镇集体成员完全认定为村集体成员。从乡镇集体经济层面来说，不存在自然人意义上的“成员概念”。从实践操作模式来看，又引发理论上更深层次的思考。乡镇集体产权主体——集体成员，应当完全是自然人意义上的成员，还是包括团体法人意义上的成员在内？即村集体经济组织是否有资格被认定为乡镇集体产权主体——集体成员？我们从理论上分析认为，如果在村集体经济组织具备了“法人资格”的前提下，村集体经济组织应当有资格作为乡镇集体经济组织的成员。

如前分析，我们从理论上肯定了在村集体经济组织具备了“法人格”的前提下，其有权入股乡镇集体产权，这也是当前北京市已经完成的乡镇集体产权制度改革中采取的一种操作模式。但在分配村集体经济组织股权时，却存在对其入股基础认识不统一的情况。有的乡镇改革认定村集体经济组织股权的基础因素指向“自然人”，即是基于原本应属于乡镇集体经济组织成员的“自然人”，加入或归附于特定的村集体经济组织，而认定村集体经济组织的股权。这样的认定和操作模式，从根本上还是肯定了乡镇集体经济组织的“自然人”成员地位，保证其成员能够在村集体经济组织中取得二次分配利益。比如丰台区卢沟桥乡产权制度改革中设置的基本股和劳动贡献股均为考虑这种因素而设置的。具体来看：（1）基本股。基本股占总股本的20%。各个村集体经济组织应量化的基本股数额，为基本股总额与截止到资产评估日的各村集体经济组织成员（含集体留职人员，下同）占全乡各村集体经济组织总人数之比的乘积。根据村级产权制度改革的人口统计，全乡农业户口人口总数为36890人。（2）劳动贡献股。劳动贡献股占总股本的30%。各个村集体经济组织应量化的劳动贡献股数额，为劳动贡献股总额与各村在乡办企事业单位工作人员工龄占全部乡办企事业单位工作人员工龄总数之比的乘积。

有的乡镇改革认定村集体经济组织股权的基础因素指向“土地”，即乡镇经济发展中占用了村集体土地，因此肯定村集体经济组织的股权。这种股权的认定实质上与原乡镇集体产权主体没有太大关系，是在产权制度改革中，一种创新性的肯定产权关系，明确新股东地位的过程。这种情况下，村集体经济组织的股东地位的取得是完全依赖于村集体出资而取得的，村集体是一种完全意义上新的独立的股东。比如，卢沟桥乡同时设置的土地贡献股就是基于这种考虑。土地贡献股占总股本的30%。各个村集体经济组织应量化的土地贡献股数额，为土地贡献股总额与各村提供给乡级使用的土地面积占乡办企事业单位使用土地总面积之比的乘积。在计算各村土地贡献股时，只区别对待所占用土地的位置（三环以里系数为1，三环至四环系数为0.9，四环以外系数为0.8），对于土地占用时间、占用形式、占用性质不进行分类。

在各乡镇进行产权制度改革时，虽然从形式上看肯定了村级集体经济组织的股东地位，但是肯定其地位所考虑的内在因素是有差别的，其所带来的产权结构和产权关系也不尽相同。