《澳门基本法》是保护澳门受教育权的宪制基础

1887年12月1日，葡萄牙管治澳门以后，澳门开始被葡萄牙强行租借，并成为欧洲国家在东亚的第一块领地，实施管治。自20世纪70年代中期以后，澳门以葡国宪法及专项法律《澳门组织章程》为宪制基础^[9]。1999年12月20日，我国政府恢复对澳门行使主权，标志着澳门的性质和地位发生了根本变化。回归后的政治体制是实施“一国两制”“澳人治澳”“高度自治”方针，由根据我国宪法制定的《澳门基本法》做出全面规定。因此，《澳门基本法》与《澳门组织章程》作为不同时期澳门的总章程、活动宗旨、组织原则和治理方式，可以算得上是澳门的根本法，即具有宪法性质的法律规范，故有学者将其称为“小宪法”^[10]。

《澳门基本法》虽然不是一部独立的国家宪法，但由于澳门特别行政区的特殊地位以及“一国两制”政策的规定，使《澳门基本法》在澳门拥有了相似于宪法的法律性质。它共有九章，三个附件，而其中对居民的权利保障主要由第三章规定，当中制定了一系列保障澳门居民权利的条文；也对澳门居民须遵守的义务做出了规定。除了在第三章专门针对居民的权利义务做出规范之外，在《澳门基本法》的其他章节，也有一些条文对居民的权利做出了保障性的规定。

从澳门教育制度的第一章“澳门教育的沿革与发展”就可以知道，1974年4月25日葡萄牙发生“四二五”革命，推翻法西斯政权，建立了共和制。在对外方面，葡萄牙首先废除了海外殖民地，宣布实行“非殖民化政策”。在澳门问题上，葡萄牙承认澳门是中国领土，但仍由葡萄牙实行管理。1976年4月2日通过的葡萄牙现行宪法第292条第1款规定：“澳门地区仍受葡萄牙行政管理时，由适合其特别情况之通则约束。”这就从宪法上确认了“澳门不是殖民地”的政府立场^[11]。

同年，葡萄牙立法机关专为澳门制定了《澳门组织章程》，后于1979年9月、1990年5月、1996年8月分别被第53/79号、第13/90号、第23-A/96号法律修改。依此章程第2条规定：澳门地区为一公法人，在不抵触共和国宪法与本章程的原则，以及在尊重两者所定的权利、自由与保障的情况下，享有行政、经济、财政、立法及司法自治权。1987年4月13日签署的《中葡联合声明》指出，“自本联合声明生效之日起至1999年12月20日的过渡期内，葡萄牙共和国政府负责澳门的行政管理”^[12]。由管治到行政管理是一项重要变化，并且这在很大程度上影响到澳门政治体制，尤其是澳门总督的地位和权力，以及行政和立法的互动机制。

自16世纪中叶葡萄牙人抵澳至19世纪中叶，澳葡政府长期以来几乎放弃了对教育的领导。政府教育经费的投入极少，从1983年到1990年，每年的教育经费占国民生产总值不足1%，其中1983～1984年度为0.45%、1986～1987年度为0.69%、1989～1990年度为0.9%。政府教育职能的放弃，不仅使澳门至今没有形成一个本地化的教育制度，极大地依赖于外界，并且形成澳门教育的另一个特点，即私立学校为澳门教育的主流，其学生人数占全澳学生总人数的93%以上，其历史发展中也极少受到政府的干预。正如澳门中华教育会前理事长刘羡冰所言：“1999年，澳门的主权归还中国，治权归还本澳居民，这是政治上的一个巨变，它既是中葡双方政府和全澳居民共同的历史任务，又是一个新纪元奠基工程。澳门教育必须配合这个时代的要求，以适应和促进社会的发展。”

澳门地区被葡萄牙赋予立法自治权，显然为澳门本地法律的产生奠定了基础。但是，应当指出，澳门本地法律的产生，并不意味着原先在澳门地区生效的葡萄牙法律自然失效，如葡萄牙五大法典及相关法律依然是澳门法律体系中的核心部分；同时也不意味着新的葡萄牙本土法律不能再延伸至澳门地区生效，如葡萄牙的《民事登记法典》《物业登记法典》等重要法律都是在20世纪80年代后才延伸至澳门地区生效的，只不过数量相对减少而已。受葡萄牙本土法律的限制，澳门本地法律所涉及的立法内容必然是有限的，主要局限于澳门地区的行政、经济、文化等领域，结合澳门的实际情况而实施管理的单行法律。《葡萄牙共和国宪法》第43条规定：“受教育和教育的自由受到保障。”无论按照自然权利说的观点，还是按照“权利”一词的词源和现代法学的分析，权利与自由均有着密切的关系。

保障人权和公民基本权利是宪法的一项基本原则。澳门回归以前，在宪法层面上对澳门地区最重要的文件是《澳门组织章程》，但当中并没有提及居民的基本权利。由于《澳门基本法》是澳门特区的宪制性法律，特区的制度和政策，包括保障居民的权利和自由都是以《澳门基本法》的规定为依据。《澳门基本法》在总则中规定对权利和自由的保障原则，就是要强调对居民权利和自由的重视和保护。此外，《澳门基本法》还专门设立了一个章节（第三章）详细规定澳门居民的基本权利和义务，形成了一个完整的保障体系。

在这个问题上，乔治·米兰达（Jorge Miranda）在其著作《宪法教程》第四卷第189页上这样写道：“《澳门组织章程》（载于1976年2月17日颁布的第1/76号法律中）纯粹是一个组织法。其中没有任何关于基本权利的规定，哪怕是十分间接的也没有，甚至连如何从法律的角度来对待相应的立法会（参阅第31条）的规定也没有。”“但是，这并不意味着基本权利在澳门没有保障。生活在这里或居住在这里的葡萄牙人充分享有这些权利，除了那些与国家誓不两立的人（参阅葡国宪法第14条，这是主要原因），其余居民也至少是间接地或部分地享有这些权利。”^[13]

澳门在实施管治或行政管理时期（约1553～1999年），对教育的施政可分为四个阶段。

第一阶段（1887年以前）：葡萄牙管治初期，从明朝留居澳门到1845年，葡萄牙女王玛丽亚二世单方面宣布澳门为自由港，容许外国商船停泊进行贸易活动。1851年和1864年分别侵占了氹仔和路环两岛。1887年，清政府与葡萄牙签订了《中葡和好通商条约》，同意葡萄牙永驻管理澳门，澳葡政府正式成立。这一时期葡萄牙政府并未正式管治澳门，因此当时澳门的教育并无资料可寻。

第二阶段（1887～1977年）：这一时期澳门教育分为两个类别：发端于耶稣会的西式天主教教育与中式启蒙教育。后来澳葡政府受法国公立教育影响，开始设立公立中学。华人亦于19世纪末期开始开办学校。澳葡政府在办学初期主要关注公立教育，但是所提供的教育并不能满足当时社会对教育的需要，因此促进了大量私立学校的产生，当时私立学校的学生约占全澳学生人数的90%以上。这一期间澳葡政府采用自由主义政策，促进了私立教育的蓬勃发展，造就了一个90%以上为私立学校的教育系统。

第三阶段（1978～1986年）：1974年葡萄牙发生了政变，推翻了独裁统治，宣布放弃海外殖民地政策，这是政治上的进步与民主。私立教育团体积极呼吁澳葡政府改善教师待遇，提高教育质量。1978年澳葡政府开始执行《澳门组织章程》，宣布放弃殖民主义政策，开始关注私立教育，成立私校辅助处，以津贴的方式资助私立学校，逐步将私立教育纳入正常的管治轨道。

第四阶段（1987～1999年）：《中葡联合声明》签署以后，澳门进入过渡期。从1988年开始，澳葡教育当局希望在承担公共教育的过程中，在政权移交前完成教育立法，也采取了向公众咨询的程序。1991年8月29日颁布了《澳门教育制度》，从1990年到1999年，基本上完成了教育法及其辅助性法规的制定。

澳葡政府一直以福利的形式逐步增加对不牟利私立学校的承担，1983年澳葡政府教育司司长曾提出实施六年免费教育的设想，以响应民间的强烈要求^[14]。这一目标到1995年实施了第一步，1997年完成幼儿教育第三年、小学六年、初中三年共十年免费教育。澳门的免费教育主要采用“普及和倾向免费教育”的方式，即如果学生在加入免费教育学校网的私立学校就读，学生可以享受免费教育，若学生在非加入免费教育学校网的私立学校就读，学生只可以享有部分学费津贴。免费教育是澳葡政府承担澳门教育的重大政策，也是澳门教育财政政策的一个重要里程碑。当时约70%的私立学校接受了条件，加入了免费教育学校网。

1999年12月20日，澳门揭开新的一页，在“一国两制”“澳人治澳”“高度自治”的方针指引下，和平过渡至澳门特别行政区正式成立。特区政府持续增加对私立学校的津贴与资助。2006年完成第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》的立法，同年将免费教育年期由幼儿教育第三年至初中教育第三年的十年延长至由幼儿教育第一年至初中教育第三年，形成十二年免费教育。2007年，进一步将免费教育扩展至高中教育，形成由幼儿教育至高中教育十五年免费教育。同年，根据第16/2007号行政法规成立教育发展基金，推动澳门非高等教育领域内具发展性的教育活动。

《澳门基本法》第六章第121条：“澳门特别行政区政府自行制定教育政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、承认学历和学位等政策，推动教育的发展。澳门特别行政区依法推行义务教育。社会团体和私人可依法举办各种教育事业。”第122条：“澳门原有各类学校均可继续开办。澳门特别行政区各类学校均有办学的自主性，依法享有教学自由和学术自由。”“各类学校可以继续从澳门特别行政区以外招聘职员和选用教材。学生享有选择院校和在澳门特别行政区以外求学的自由。”第128条：“宗教组织可依法开办宗教院校和其他学校、医院和福利机构以及提供其他社会服务。宗教组织开办的学校可以继续提供宗教教育，包括开设宗教课程。”

《澳门基本法》的调整对象是中央与特别行政区的关系，以及特别行政区行政、立法、司法关系和特区与居民的基本权自由的关系。根据《中华人民共和国宪法》第31条“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，以及《中华人民共和国立法法》第8条第3款“下列事项只能制定法律：……（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”的规定，《澳门基本法》调整的对象属于《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》规定的应规范的事项，从立法的内容上决定了《澳门基本法》是我国的一部基本法律。

但是，它与我国的其他法律相比，有自己显著的特点。《澳门基本法》的最大特点就是全面、系统、充分地体现了“一个国家、两种制度”的国策。具体地说，它既要维护国家的统一和领土完整，坚持国家行使主权，又要保障特别行政区的稳定和发展，授权特区政府高度自治；既要坚持国家的主体实行社会主义制度，又要保证特别行政区实行资本主义制度。这在中国的法律体系中是独一无二的^[15]。

《澳门基本法》的居民基本权利和义务部分，主要规定四方面的内容：第一，规定澳门居民是基本权利和自由的主体，对永久性居民和非永久性居民的资格做出了界定。第二，规定澳门居民的基本权利和自由的具体内容，包括政治权利、经济权利、社会文化权利、法律权利和人身自由权利等。第三，规定澳门居民应遵守法律的义务。第四，规定澳门居民的基本权利和自由的法律依据和保障体系，由《澳门基本法》、澳门特别行政区的法律和适用特别行政区的国际人权公约构成。文化和社会事务主要规定五方面的内容：第一，规范教育、医疗卫生、科学技术、文化、新闻制度和政策。第二，规范宗教组织的活动。第三，规范特别行政区的专业资格和执业资格的制度。第四，规范社会福利制度、政府资助政策和社会服务团体的活动。第五，规范特别行政区的民间团体、宗教组织与内地和世界其他国家或地区的联系原则。

第一，制定依据。1979年中葡两国政府正式建立了外交关系，葡萄牙政府承认澳门是中国的领土，两国政府通过谈判解决澳门问题。1987年，两国政府签署澳门问题的联合声明，确认自1999年12月20日起中国恢复对澳门行使主权。自此，澳门进入了政权交接的过渡时期。《中葡联合声明》是国际条约，是《澳门基本法》的立法依据。1993年第八届全国人民代表大会第一次会议通过《关于设立中华人民共和国澳门特别行政区的决定》，根据《中华人民共和国宪法》第31条和第62条第13项的规定，决定自1999年12月20日起设立特别行政区，以及通过《澳门基本法》。

澳门自16世纪中叶逐步被葡萄牙占领。从19世纪中叶起，葡萄牙逐步将该国法律及殖民地制定的法律适用于澳门。1974年葡萄牙武装部队运动推翻法西斯政体，颁布《葡萄牙共和国宪法》，其中第292条规定“澳门地区仍受葡萄牙行政管理时，由适合其特别情况之通则约束”。1976年以葡萄牙第1/76号法律颁布的《澳门组织章程》，规范澳门的政治组织架构、葡萄牙与澳门的关系、居民的权利义务等，而居民的基本权利、自由及保障是通过援引《葡萄牙共和国宪法》的相关规定适用于澳门的。

《澳门基本法》与《澳门组织章程》均由国家立法机关制定，属于国家的法律，两者均对澳门的政治体制、经济、文化、澳门与中央政府和葡萄牙政府的关系、《澳门基本法》与《澳门组织章程》的修改等方面做出规定。《澳门基本法》与《澳门组织章程》的立法依据均为国家的宪法，是国家的法律，而《澳门基本法》则在宪法之前还有一个国际协议——《中葡联合声明》作为立法依据。

第二，行政主导的政治体制。现代最为成功的政治体制是由孟德斯鸠提出的“三权分立”学说，他是把洛克的立法权、行政权和对外权发展为立法、行政和司法三权分立，现代最为典型的国家是美国。该学说提出：“当立法和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。所以一个国家的立法、行政和司法权必须由不同的人或机关控制，三种权力界限明确，互相不干预其他权力的运作，但要以适合的制度相互制约对方的权力。”

行政主导是在三权分立的政治体制中突出行政权。澳门特区的地方政权形式可概括为“行政长官制”^[16]，《澳门基本法》第45条和第62条规定，行政长官不仅是澳门特别行政区的首长，也是特区政府的首长。行政长官在澳门特区政治生活中占主导地位，其法律地位高于立法机构和司法机关，其职权范围大于立法权和司法权，在政治体制中有较大的决策权^[17]。《澳门基本法》第52条^[18]规定，行政长官有权解散立法会，而立法会则没权罢免行政长官，只能根据《澳门基本法》第71条第7款^[19]规定：“可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。”《澳门组织章程》第25条规定：“共和国总统得应总督以公共利益为理由的建议，命令解散立法会，如出现此情况时，应命令重新选举。”立法会没权罢免总督。此外，总督可制定与立法会制定的法律同等法律地位的法令，《澳门组织章程》第13条规定^[20]总督以法令行使立法权，当立法会解散后，立法会的立法权由总督行使。因此，《澳门组织章程》所规定的行政权较《澳门基本法》所规定的更强。

第三，民主内涵。民主或译民主制、民主主义，从其字面上来看，代表由人民统治。至于民主的统治方法以及其“人民”的构成范围则有许多不同的定义，但一般的原则是由多数进行统治。民主通常与寡头政治和独裁政治相比较，在这两种制度下政治权力高度集中于少数人手上，而没有如民主政治一般由广大人民控制。民主一词经常被使用于描述国家的政治，但民主的原则也适用于其他有统治行为存在的领域。

《澳门基本法》与《澳门组织章程》不是严格意义上的宪法，可是两者均对澳门回归前后的民主政制做出规范。《澳门基本法》第47条规定，澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。《澳门组织章程》第7条规定，总督由共和国总统任免。对总督的任命应预先咨询当地居民，该项咨询主要透过立法会及在社会基本利益方面有代表性的机构为之。

第四，司法机关。《澳门基本法》第19条规定，澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权。然而，澳门特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。《澳门组织章程》没有赋予澳门法院终审权，当有需要时可上诉至葡萄牙终审法院。另外，根据《澳门组织章程》第30条、第40条、第41条规定，回归前澳门的违宪审查权属葡萄牙宪法法院，澳门司法机关仅对违反宪法规则及澳门组织章程规则之规范不适用以审理交予其审理的事宜。《澳门基本法》第143条规定，全国人民代表大会常务委员会授权澳门特别行政区法院在审理案件时对《澳门基本法》关于澳门特别行政区自治范围内的条款自行解释^[21]。

第五，政府立法职能。根据《澳门基本法》第71条规定，澳门立法会有权依照《澳门基本法》规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律。《澳门组织章程》第5条第1款规定，立法职能由立法会及总督行使。《澳门基本法》规定，立法会是澳门特别行政区的唯一立法机关，行政机关只有执行法律的行政权。《澳门组织章程》则规定当时澳门的立法职能由立法会及总督行使，属双轨立法制^[22]。

依照西方三权分立理论的政制传统，国会是普遍民意的代表，国民把自己的权利交给国会，让国会立法规范人们的行为，它是唯一的立法机关，这是现代世界普遍认同的契约论的最佳表现模式。在严格的三权分立理论上，行政和司法机关不具备立法权。有学者指出：“19世纪以来，由于政府职能从守夜人的消极政府向积极政府、万能政府转变，政府对经济和社会干预越来越多，行政权力日益膨胀，出现了立法机关向行政机关直接授权立法，即把原属于议会立法权限的某些事项，在比较严格的限制和监督程序下，以授权法的形式具体授予行政机关行使。”^[23]

因此，行政法规制定的依据可以分为由宪法规定及由立法机关授权的范围及权限。澳门特区的行政法规依据是《澳门基本法》，但由于回归后没有制定类似内地的《立法法》，故出现上述争议，经过澳门各界人士、学者讨论，最终立法会通过第13/2009号法律《关于制定内部规范的法律制度》，以列举和排除的方法，明确法律和行政法规的规范事项，解决行政法规的地位和规范的事项。《澳门基本法》较《澳门组织章程》更能体现现代的政治体制模式，立法机关与行政机关的分权更清晰，是较现代化的宪制性文件。综上所述，《澳门基本法》与《澳门组织章程》分别为我国法律及葡萄牙法律，两者既有相同之处，也有所差异。这两部法律分别在澳门回归祖国前后发挥作用，虽然澳门特别行政区与现代西方民主法治制度相比较还有一段距离，然而单从行政长官、总督及立法会的产生办法来看，《澳门基本法》较《澳门组织章程》给予澳门更多改善空间，使澳门逐步走上民主法治地区（国家）之路。

从上面的分析中我们可以看到，受教育权作为应有权利，是基本的、神圣的，人人都有资格享有的，是受教育者个体不可缺少、不可转让、不可替代的。同时，受教育权作为最基本的一项人权，又是具体的、丰富的。它由受教育机会权、受教育条件权与获取受教育结果权构成“受教育权”的权利体系。保护受教育者之“受教育权”不再是一句空洞的口号，它是实实在在的，需要加以落实和保护的。《澳门基本法》作为特别行政区最重要和最基础的法律，规定和保障澳门居民的基本权利和自由。第三章“澳门居民的基本权利和义务”，使澳门居民享有广泛的基本权利和自由，并赋予基本法的保障。那么，《澳门基本法》又是遵循什么样的原则来规定和保障澳门居民的基本权利和自由，也就是立法的指导思想是什么呢？本节就《澳门基本法》中关于澳门受教育权保护的各项原则做些阐述。

《澳门基本法》规定的澳门居民的基本权利和义务，有两个显著特点：一是基本权利和自由的内容广泛；二是基本权利和自由得到充分的保障，不仅有法律的保障，还由政府提供和创造条件加以保障^[24]。

澳门居民享有的基本权利和自由是十分广泛的。在政治权利方面，享有选举权和被选举权，言论、新闻、出版自由，结社、集会、游行、示威的自由，组织和参加工会、罢工的权利和自由；在人身权利方面，享有人身自由不受任意或非法逮捕、拘留、监禁，对任意或非法拘留、监禁有权申请颁发人身保护令，享有人格尊严不受侵犯，名誉权、私人生活和家庭生活的隐私权受保护；在个人自由方面，享有通信自由和通信秘密，迁徙自由、移居其他国家和地区的自由，旅行和出入境自由，信仰自由，婚姻自由，自愿生育自由；在财产权方面，享有私有财产的取得、使用、处置和继承的权利，以及依法征用财产时得到补偿的权利；在社会、文化、经济权利方面，享有选择职业和工作的自由，从事教育、学术研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，依法享受社会福利的权利；在法律方面，居民在法律面前一律平等。

“一国两制”是中国政府解决澳门问题的根本方针，中国政府在《中葡联合声明》中指出，根据“一个国家、两种制度”的方针，执行对澳门的基本政策，其中第4条明确规定：澳门现行的社会、经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变。澳门特别行政区依法保障澳门居民和其他人的各项权利和自由。根据“一国两制”的方针，中国在恢复对澳门行使主权时，设立澳门特别行政区。由于特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。在特别行政区内有关居民的基本权利和自由的制度就会区别于中国内地。所以，只有遵循“一国两制”的方针，规定澳门居民享有的基本权利和自由，才能反映澳门的实际，符合澳门居民的意愿。

《澳门基本法》正是遵循这一原则，规定澳门居民的基本权利和自由，而不是由《教育法》所规范。除此之外，《澳门基本法》第一章“总则”第11条中还规定：“根据中华人民共和国宪法第31条，澳门特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。”这就清楚地表明，中国宪法的有关规定不在澳门特别行政区适用，澳门居民的基本权利和自由由《澳门基本法》规定和保障。

据资料统计，目前各国正在实施的宪法中，约有一半规定了受教育权^[25]。《澳门基本法》以及《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》均明确订立了“平等原则”。《澳门基本法》规定：“澳门居民在法律面前一律平等，不因国籍、血统、种族、性别、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件而受到歧视”（第25条），而上述两个国际公约亦有类似的规定。

正确理解“法律面前人人平等”。《澳门基本法》规定，“澳门特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权”（第26条），而《澳门特别行政区立法会选举法》更进一步规定除须符合其他条件外，年满18周岁且为澳门特别行政区永久性居民的自然人方具有选举资格和被选举资格。换言之，尽管前面讲到澳门居民人人平等，但在政治权利方面，亦只有年满18周岁的澳门永久性居民才享有有关权利。因此，把法律作为准绳，适用于所有居民，并要求所有居民遵守，即在同一法律面前，所有居民享有的权利和义务均属相同^[26]。

《澳门基本法》规定：“澳门特别行政区政府自行制定教育政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、承认学历和学位等政策，推动教育的发展。”同时又规定：“澳门特别行政区政府依法推行义务教育”，“社会团体和私人可依法举办各种教育事业”，“澳门特别行政区各类学校均有办学的自主性，依法享有教学自由和学术自由”；以及“学生享有选择院校和在澳门特别行政区以外求学的自由”（第122条）。有关受教育权的具体规定则由《非高等教育制度纲要法》《免费教育津贴制度》《义务教育范围及有关制度》《私立教育机构通则》等法律去落实。澳门特区成立已10多年，因此，我们必须认识及清楚了解《澳门基本法》，在有法可依的情况下，基本权利才能得到更完善的保障。

我国《未成年人保护法》第9条规定：“父母或者其他监护人应当尊重未成年人接受教育的权利，必须使适龄未成年人按照规定接受义务教育，不得使在校接受义务教育的未成年人辍学。”第14条规定：“学校应当尊重未成年学生的受教育权，不得随意开除未成年学生。”第15条规定：“应当尊重未成年人的人格尊严，不得对未成年学生和儿童实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为。”与此同时，受教育权也是国际社会公认的基本人权。为何要保障人权？首先，基于人性尊严。人性尊严不但是个人发展人格与能力的基础，也是人类文明进步的象征。其次，促进社会进步。保障与实践基本人权，是促进社会进步的动力，也是社会进步的标志。18世纪前，人权以免受国家侵犯为主要内容，19世纪以参政权为主要内容，到20世纪主要体现为社会经济权与平等权。受教育权作为一项社会经济权与平等权登上了人权的历史舞台。

第二次世界大战以后，随着科学技术对经济发展作用的日益加强，人们对教育在社会进步中的主导作用的认识也逐日提高，许多国家先后颁布了一系列包含平等接受教育思想的法律、法规。如英国教育大臣R.A.巴特勒（R.A.Butler）提出了著名的1944年教育法案，又称《白特勒法案》。该法案规定：“学校根据学生的年龄、能力和倾向提供不同类型的教育，家长的职责是确保子女受到有效的教育。”

日本在1946年11月3日公布了新的《日本国宪法》，其中第26条明确规定：“所有国民，根据法律规定，按照其能力，有平等享受教育的权利。”把教育权作为基本的人权规定在宪法中，确保每个国民都能接受平等的教育，为日本战后经济的腾飞做了不可忽视的人才准备和知识储备，在日本具有划时代意义。美国是世界上经济与科技最发达的国家，也是教育最发达的国家之一，特别是第二次世界大战后，更是美国教育大发展的时期，作为法律上的保障因素之一，它在1968年颁布了《教育总则法》，1964年又颁布了《民权法》《教育机会均等法》等，在这些法律、法规中，都把教育平等作为首要的最基本的原则。

《澳门基本法》不仅规定了澳门居民享有广泛的权利和自由，而且还规定了对澳门居民行使权利和自由的保障。除了第三章以外，在第五章、第六章中也分别就居民的财产所有权，科学技术发明、创造、文学艺术创作成果等规定用法律加以保护。特区政府将通过制定政策，创造条件来保障居民的基本权利和自由。

同时，《澳门基本法》作为特别行政区的一部具有宪制性的法律，是立法机关制定法律的基础，其特点决定了它的法律地位和效力均高于普通法律。因为社会是发展变化的，这就要求立法机关应随着社会的发展变化，赋予或补充居民的权利和自由的新内容。《澳门基本法》规定最基本的权利和自由，具体的实施和配套法律由立法机关依据基本法制定，也充分体现了特别行政区立法权的高度自治^[27]。

受教育权作为一项社会权利，其所有要素可以归结为权利、自由和保障。教育自由原则来源于人类尊严的本身，是在尊重他人自由的前提下，人格的自由发展。对比教育自由原则和大部分家庭内以及学校中的教育现状，可以确定教育自由的两大方面，即学习的自由和教学的自由。这两方面既有不同，又相互补充。学习的自由，尤其是选择学习种类的自由，包括在合法教育体制所允许的范围内对学校、课程的选择和对哲学、宗教、教育指导的选择。教学的自由，包括在合法教育体制所允许的范围内，个人和机构有创立学校的自由，以及教师有选择教学内容的自由。

在许多情况下，自由是权利的内容。夏勇博士在对权利概念的形成及主要含义进行历史考察和分析后，将权利的属性归纳为利益、主张、资格、权能和自由五大要素。他认为，以五个要素中的任何一种要素为原点，其他要素为内容，给权利下定义，都不为错^[28]。按照这种观点，受教育权与受教育自由即为同义，只是后者更侧重于权利的自由要素，突出受教育权的防御功能，即受教育权利主体不受外来干预或胁迫，按个人意志行使或放弃受教育权利的自由。

葡萄牙的这种受教育自由观是与《欧洲人权公约》的精神相吻合的。《欧洲人权公约：第一议定书》第2条规定：“父母确保其子女受到符合其宗教和人生信仰的教育的权利。”《欧洲人权公约》主要涉及公民权利与政治权利，各议定书所补充规定的各项权利，在议定书各缔约国之间，应被视为《欧洲人权公约》的附加条款，并同公约本身所规定的各项权利和自由一样，受到公约的保护。欧洲理事会于1961年签署了《欧洲社会宪章》（European Social Charter），该宪章于1965年正式生效。制定《欧洲社会宪章》的目的，在于弥补《欧洲人权公约》中只限于保护公民及政治方面的权利，而没有规定经济及社会方面的权利之不足^[29]。尽管通常意义上，社会权用于指与经济、社会和文化权利相对应的权利。但在欧洲共同体的观念中，社会权主要指经济领域的权利^[30]。因此，《欧洲社会宪章》中所列举的权利，只与《世界人权公约》中的经济权利和社会权利相对应，并不包括受教育权^[31]。这就使得欧洲人的受教育权与国际人权法中的受教育权有着完全不同的内涵。

[1] F.A.Hayek，Law，Legislation and Liberty，Vol.I，Rules and Order，Chicago：The University of Chicago Press，1973，p.107.

[2] 邓正来：《研究哈耶克法律理论的一个前提性评注——〈法律、立法与自由〉代译序》，见哈耶克《法律、立法与自由》（第一卷），中国大百科全书出版社，2000。

[3] “宪法资料”，百度文库，见http：//wenku.baidu.com/view/3d62b8f4ba0d4a7302763a94.html。

[4] 现行葡萄牙共和国宪法由立宪会议于1976年4月2日通过，4月25日生效。后于1982年9月、1989年7月、1992年11月分别以第1/82号、第1/89号、第1/92号宪法性法律修改。《澳门组织章程》由葡国议会于1976年2月17日通过，后于1979年9月、1990年5月、1996年8月分别以第53/79号、第13/90号、第23-A/96号法律修改。

[5] 骆伟建：《宪法和基本法是特别行政区的宪制基础》，《行政》2010年第23卷，总第88期，第267页。

[6] 邹永贤主编《国家学说史》（上），福建人民出版社，1999，第506页。

[7] 莫纪宏：《受教育权宪法保护的内涵》，《法学家》2003年第3期。

[8] E.Cary & A. H.Levine & J.Price，The Rights of Students - ACLU Handbooks for Youth Americans，Puffin，1997，pp.20-21.

[9] 现行葡萄牙共和国宪法由立宪会议于1976年4月2日通过，4月25日生效。后于1982年9月、1989年7月、1992年11月分别以第1/82号、第1/89号、第1/92号宪法性法律修改。

[10] 胡锦光、朱世海：《澳门基本法解释问题研究》，《“一国两制”研究》2009年第1期。

[11] 赵向阳：《从〈组织章程〉到〈基本法〉——澳门回归前后政治体制比较研究》，《行政》2005年第18卷，总第69期。

[12] 郑言实编《澳门过渡时期重要文件汇编》，澳门基金会，2000，第2页。

[13] Alberto Martins：《关于“澳门组织章程”的修改》，《行政》1991年第2期。

[14] 刘羡冰：《澳门教育史》，人民教育出版社，1999。

[15] 骆伟建：《基本权利与政治体制》，社会科学文献出版社，2011。

[16] 萧蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门科技大学，2005，第20～32页。

[17] 萧蔚云：《略论实施澳门特别行政区基本法的主要经验》，载萧蔚云、杨允中、饶戈平主编《依法治澳与特别行政区发展》，澳门特别行政区法务局、澳门基本法推广协会等，2004，第18页。

[18] 澳门特别行政区行政长官遇有下列情况之一时，可解散立法会：①行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案；②立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系澳门特别行政区整体利益的法案，经协商仍不能取得一致意见。行政长官在解散立法会前，须征询行政会的意见，解散时应向公众说明理由。行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。

[19] 如立法会全体议员1/3联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过决议，可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员2/3多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。

[20] 《澳门组织章程》第13条：“一、总督之立法权限以法令行使，其立法范围包括所有未保留予共和国主权机关或立法会的事宜，但不得违反第31条之规定。二、当立法会赋予总督立法许可或于解散后，其立法权限亦属于总督。三、总督具专属权限充实共和国主权机关的纲要法，以及核准执行机关的架构和运作之法规。”

[21] 林永明：《〈澳门基本法〉与〈澳门组织章程〉比较研究》，澳门基本法推广协会，见http：//www.basiclaw.org.mo/index.php？p=5_1&art_id=912。

[22] 郑锦耀：《法令的废改权谁属？》，《澳门研究》2004年第22期，第12页。

[23] 刘兆兴主编《比较法学》，社会科学文献出版社，2004，第552页。

[24] 骆伟建：《基本法——澳门居民的基本权利和自由的重要保障》，《行政》1993年第6册，总第19/20期，第349～354页。

[25] 〔荷〕亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云译，华夏出版社，1987，第159～160页。

[26] 《〈基本法〉中的平等原则》，《华侨报》“法律信息站”，2010年8月25日。

[27] 骆伟建：《基本法——澳门居民的基本权利和自由的重要保障》，《行政》1993年第6册，总第19/20期，第349～354页。

[28] 夏勇：《人权概念的起源》，中国政法大学出版社，1992，第44页。

[29] 白桂梅等编著《国际法上的人权》，北京大学出版社，1996，第224页。

[30] David Harris，“The European Social Charter and Social Rights in the European Union”，in Lammy Betten and Delam Mac Devitt，The Protestion of Fundamental Social Rights in the European Union，Kluwer Law International，1996，p.107.

[31] 虽然美国宪法中，没有受教育权概念，但美国学者并不排斥将受教育归于经济、社会权利系谱之中。参见Mitchell I.Ginsberg and Leonard Lesser，“Current Developments in Economic and Social Rights：A United States Perspective”，Human Rights Law Journal，Vol.2，No.3-4，1981，p.250。