知识权力的转移

（一）转移的进程

1980年，我国建立了以中央政府、省级政府、高校（科研机构）三级体系为基石的学位授权审核制度，并逐步从单一的中央政府指令向权力主体多元化发展，省级政府在学位授权审核工作中的职能范围和作用强弱发生了深刻的改变。

1978年，邓小平在全国教育工作会议上提出，教育要更好地为社会主义建设服务，要求全面部署恢复整顿教育秩序。1980年，《中华人民共和国学位条例》（以下简称《条例》）的颁布构建了我国当代学位制度的基石。《条例》第八条规定：“学士学位由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”学位授予单位、学科及博士生指导教师均需国务院统一审核，体现了学位的国家性。《条例》确立了由国务院、国务院学位委员会、教育主管部门、学位授予单位构成的学位管理体系。学位授权审核工作程序是“单位申报、主管部门组织初审、国务院学位委员评议组复审、国务院批准”。这明确了省级政府负责所属高校的初审工作，并将初审结果报国务院学位委员会。在学位授权审核制度设计之初，省级政府具有一定的区域统筹作用。

1984年，中共中央十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，要求改变政府管理经济的方式，进行体制改革。1985年随即颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，要求加强宏观调控，简政放权。同年，国务院学位委员会开始下放硕士学位授权学科、专业审批权的试点。1986年，学位授权审核不再报国务院批准，改由国务院学位委员会批准。虽然体制改革要求加大省政府对本地区教育的统筹权，但这一时期放权的重点在基础教育，省级政府学位授权审核的职能并没有实质性的改变。从第四批（1989年）学位授权审核开始，对申报的博士学位授权学科、专业和博士生指导教师进行全国统一的通讯评议，简化了主管部门对申报博士点的初审，实质上弱化了省级政府的统筹作用。

1992年，邓小平南方谈话后，困扰改革的方向问题得到解决。同年，党的十四大明确了建设社会主义市场经济体制的目标。为了适应社会主义市场经济体制的需求，1993年，党中央和国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，要求高等教育建立政府宏观管理、学校面向社会自主的办学体制，调整中央与地方的教育管理权限。1994年，国务院印发的《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》指出：“高等教育逐步实行中央和省（自治区、直辖市）两级管理，以省级政府为主的体制，……加强省级政府对所在地区高校的协调、统筹和领导。”

基于两级管理的思路，1995年，国务院学位委员会第十三次会议通过了《国务院学位委员会授权省（自治区、直辖市）学位委员会审批已是硕士学位授予单位增列硕士点的试行办法》，委托已成立省级学位委员会的上海、江苏、湖北、广东、四川、陕西在一定的范围内审批已是硕士学位授予单位增列硕士点。1997年，授权范围扩大到16个省（自治区、直辖市），2000年，授权范围扩大到27个省（自治区、直辖市）。两级管理进一步发挥了省级政府在合理调整本地区硕士学位授权学科结构的管理和统筹职能，调动了省级政府的积极性。

同年，国务院学位委员会还通过了《关于改革博士生指导教师审核办法的意见》，并从1995年学位授权审核开始，取消全国统一评审博士生指导教师的办法。同时，开展按一级学科进行博士学位授予权的审核试点工作。这一系列措施突出了中央的宏观管理，加强了省级政府的区域统筹，更符合社会主义市场经济的要求。

在国务院学位委员会第23、24和25次会议确定了坚持以质量为核心，推进研究生教育事业全面、健康、协调发展，实现研究生教育大国向研究生教育强国转变的背景下，学位授权审核工作逐步转移到调整结构、优化布局的轨道上来。

2008年，国务院学位委员会办公室制订了新学位授权审核办法，为较好地协调解决学位授权审核工作与各地区各单位发展需求之间的矛盾，新办法要求进一步发挥各级政府在优化学位授予单位布局、促进学位授权审核工作与国家经济建设及社会发展相协调等方面的指导、规划作用。主要体现在：①省级学位委员会制订本地区学位与研究生教育发展规划，将已有学位授予单位与新增单位、自行审核的单位与其他学位授予单位、部委属单位和省属单位进行统筹考虑，优化资源配置，全面合理规划。②在国家总体规划指导和规模控制下，各省级人民政府及其学位委员会要本着“科学分工、合理定位、统筹规划、保证质量、提高效益”的原则，制订本地区新增学位授予单位发展建设规划。③对于委托省级学位委员会组织进行的硕士学位授权点审核，以省为单位进行限额评审。④对于已有学位授予单位申请新增博士学位授权点的审核，以省为单位实行限额申报。

通过限额控制和改进审核程序，权力重心下移，强化了省级政府对本地区各级各类学位授权审核工作的统一规划与初审职能，充分发挥其统筹作用，是我国学位授权管理体制改革深化的重要一步，这标志着分级管理模式改革的开始。

（二）权力结构的特点

学位授权审核工作是一个复杂的体系。在讨论省级政府的职能转换之前，我们必须明确学位授权审核体系中各权力主体的层次结构及其相互关系。

加拿大高等教育研究者范德格拉夫（John H．Van de Graaff）在研究高等教育学术权力时提出了六级层次结构理论：即高等教育权力结构分为系或讲座、学部（学院）、大学、联合大学、州（省）政府、中央政府。（约翰·范德格拉夫，2003）六级层次也是六种组织，它们的权力、影响模式及其相互关系主导着高等教育活动。基于这种结构理论，我们可以分析我国学位授权审核中不同组织及其权力间的冲突与协调。

按上述六层次结构理论对应分析我国高等教育的权力结构，前三级在大学内部，没有第四级，第五、六级分别对应的是省级政府和国务院，它们在学位授权审核工作中则扮演着重要的角色。由于学位授权审核是自上而下再向上的活动，因此它具有明显的行政性质，也即韦伯所说的社会学意义上的官僚性质。参与人员严格按照既定制度进行相关活动，而且这种活动的权力来自制度。因此，我们从第六级开始，逐一分析各级权力主体的构成与职能。

我国学位授权审核的最高决策机构是国务院学位委员会，其成员由不同地区不同专业的知名专家组成，委员会主任由国家领导人担任。委员会的日常工作由设在教育部的国务院学位办公室负责。另外，为了体现专家的学术权力，每个一级学科设有1～3个学科评议组，其成员是每个学科领域的专家，他们负责审核全国本学科专业的学位授权审核材料，提出意见和建议。我们可以看出，在第六级，政府官员和代表学术团体的专家共同决策，决策的出发点却不尽相同。政府官员考虑总体规划和布局以及与经济社会发展的需要，专家考虑学术标准和行业利益。

作为第五级的省（直辖市、自治区），其组织结构同第六级相似，由地方学位委员会及办公室、学科评议组组成。在1995年前，省级相关机构的职责仅是汇集材料，上交到第六级。1995年后，省级相关机构有了更大的统筹权力，他们可以在全国通讯评审的基础上，在一定数额内给予大学某些专业的硕士学位授予权。随着高等教育改革的进一步发展，省级机构将会获得更多的权力。

与美国相似，我国的大学在六级体系中处于第三级。它设有学位评定委员会和办公室，负责大学学位授权点的规划、建设和组织工作。由于我国特殊的高等教育环境，学位授权审核对于大多数大学而言关系重大。因此，大学的主要决策机构也会对学位授权审核起到至关重要的作用，比如校长办公会。在大学层面，学位授权审核的影响因素变得比其他国家更复杂。与许多国家不同的是，我国有中央政府直属大学和地方大学，有研究生院的直属大学可以享有省级机构的权力，另外一部分则和地方大学无异，仅在材料上交等程序上略有不同。

范德格拉夫提到的第二级是欧洲模式的学部，可以等同于我国的学院。不同之处在于，无论是欧洲大陆的学部还是英国的学院，其自主权甚至接近我国的大学。欧洲学术自由和行会的传统使得教授拥有很大权力，学部、研究所高度的自治权正是教授权力在结构上的体现。我国的学院并未享有如此待遇，但在学位授权审核中，学科单一的学院是最基层的组织，也是学术团体的最基本形式，这一点已经类似于第一级的功能。即便在学科较多、规模较大的学院，它也是学位授权审核重要的组织者。

最后一级是系或研究所。我国高等教育机构的内部设置普遍采用美国的模式，把学科背景相同或相关的教学科研人员组成系和研究所，而没有广泛设置讲座。由于大多数系和研究所是按二级学科设置，在按一级学科实施学位授权审核之前，系和研究所成为学位授权审核工作链的最基层。

虽然学位授权审核权力结构分为若干层次，但行政权力和学术权力两条线贯穿了各个层次。由此形成了一个网状的多维权力结构。省级政府职能的不同也彰显了学位授权审核体制的不同。在法国，省级政府职能非常弱化，全国形成了一体化模式。美国的州则对高等教育具有较强的影响力，促进了高等教育多样化发展，这也是美国高等教育成功的重要原因。我国学位授权审核体制正处在由中央政府高度集权向省级政府和部分高校分权的过渡阶段，由于中央政府认识到学位授权审核与地方经济社会发展的密切联系，以及高等教育多样化的政策预期，我国学位授权审核权力结构重心由第六级向第五级和第三级下移的趋势将越发明显。

（三）存在的主要问题

通过权力结构模式的分析，我国学位授权审核在省级政府功能方面主要存在着两个问题：一是中央政府对省级政府授权不够；二是省级政府与高校间的责权不太清晰。

1．中央政府对省级政府授权不够

我国是实施中央集权制管理模式的国家，这种模式在学位授权审核制度建立之初发挥了统一学术标准、保证学术质量的重要作用。经过30年的快速发展，国内经济社会区域差异日益加剧，大一统的方式不能很好地解决人才培养与区域社会需求的矛盾。我国的政治管理模式决定了省级政府的职能为中央政府所赋予，不同于联邦国家，因此美国式的学位授权审核体系并不完全适合我国。同时，由于我国地域宽广、发展差异明显，因此法国式的中央集权也不完全适合我国。我国现行的学位授权审核制度明显偏向于后者，中央政府掌握制度设计、制度实施，省级政府在制度实施过程中发挥一定的作用，并且主要体现在硕士学位授权点的审核工作中。每隔两三年进行的学位授权审核工作是通过行政指令下达，而没有充分反映学科自身发展和社会需求。通讯评审和学科评议组评议制度形成了学术标准全国统一的体系，虽然也考虑了地方差异，比如西部加分等，但并没有从制度上解决问题。

2．省级政府与高校责权不太清晰

由于高校人事安排和资源分配的行政化，省级政府与高校多是行政上下级关系。由于高校负责人由行政主管部门任命且有行政级别，这给高校深刻地烙上了科层化、行政化的印迹。同时，高校又具有独立的法人身份。因此高校扮演着行政组织和独立法人的双重角色。这种角色决定了高校既属于行政体系又游离于行政之外，既属于学术团体又不完全遵行学术规则。许多政策不是出于学术团体的需要，而是行政命令的需要。这种体制限制了高校的自主创新与创新人才的培养，也模糊了省级政府与高校之间的责、权利。厘清学位授权审核中省级政府与高校的关系，明确两者的责权将有利于学科资源优化配置，有利于高校更好地为地方发展服务。