数字信息资源建设与服务的政策保障体系

10.1　数字信息资源建设与服务的政策保障体系

随着社会信息化进程的加快，信息化已经被纳入国家整体发展战略。政府对信息活动日益关注，越来越重视通过政策和法律手段来促进、协调、规范和保障信息资源建设与信息服务的发展。而在现阶段，信息政策仍然是主要的手段。信息政策是指国家或相关组织为实现信息资源管理的目标而制定的有关调控信息和信息活动的行为规范和准则，在我国主要表现为行政法规、部门规章及其他规范性文件。它通过确定信息化的发展方向和具体方针来调动社会信息力量，规范和协调信息资源建设和服务诸环节及其与外部环境的相互作用，为社会信息活动提供具有导向性和约束力的行为准则，为数字信息资源建设与服务提供政策保障⁽¹⁾⁽²⁾。

10.1.1　我国信息政策建设的现状

我国的信息政策建设始于20世纪50年代，由科技情报政策向信息政策发展，从信息基础设施建设逐步向信息内容建设和信息服务推进，对信息化越来越重视，信息政策也不断扩展和深化，取得了一系列的成果。

中华人民共和国成立后我国政府一直致力于科技情报政策的制定。在1956年就编制了《十二年科学技术发展远景规划》，此后到20世纪90年代，科技情报领域一直是国家信息政策的重点和中心。随着信息化对国民经济的影响加大，国家对信息产业愈加重视，信息政策逐步从科技情报政策为主体向经济信息政策、信息产业政策、信息技术政策等多个领域扩展。1990年国家科委发布《信息技术发展政策》，确立了我国信息技术发展的总体政策，预示着信息政策内容的转向和拓展。同时，政府开始成立专门机构负责信息政策的制定。1993年底，国务院专门成立了由24个部委局的领导参加的国民经济信息化联席会议，统一领导和组织协调全国信息化及重点工程建设;1998年3月，信息产业部成立，专门负责信息业的总体规划和具体业务。我国信息化建设进入全面推进时期，在政策导向、政策制定上不断拓展，信息政策体系不断完善。

在政策导向上，1996年3月，全国人民代表大会批准了《国家“九五”计划和到2010年发展目标纲要》，这一纲领性文件第一次在国家中长期计划中明确了信息化的战略地位，并对信息化发展提出了许多方面的要求⁽³⁾。1997年4月，国务院批准召开了第一次全国信息化工作会议，这次会议提出了国家信息化的定义和信息化体系的框架。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出“信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节。要把推进国民经济和社会信息化放在优先位置”。党的十五届五中全会把信息化提高到国家战略的高度;党的十六大作出了以信息化带动工业化、以工业化促进信息化、走新型工业化道路的战略部署;2006年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《2006—2020年国家信息化发展战略》，进一步强调了信息化的战略地位，并确定了九项战略发展重点和六项战略行动计划及相应的保障措施，成为信息化发展的指导性文件⁽⁴⁾。党的十七大再次提出了大力推进信息化与工业化融合，推动产业结构优化升级的发展战略。

在政策制定内容上，逐步从信息基础设施建设扩展到信息安全、信息服务、知识产权等多个层面。在信息基础设施建设上，以“金桥”、“金卡”、“金关”为代表的信息化基础工程启动和实施，带动了“金税”、“金农”、“金企”、“金智”、“金信”等信息系统的建设。同时“中国科技网”、“中国教育科研网”、“中国金桥信息网”和“中国公用计算机网”四大信息主干网建成，在此基础上，中国试验型数字图书馆、全国文化信息资源共享工程、中国高等教育文献保障体系、中国国家科技文献中心、中国科学院数字图书馆等一批数字信息资源建设项目陆续启动并初显成效。此外，在知识产权方面颁布了《著作权法》、《计算机软件保护条例》、《实施国际著作权条约的规定》、《信息网络传播权保护条例》，中国成为伯尔尼公约成员国、世界版权公约成员国;在信息安全和网络规范方面，发布了《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《计算机病毒防治管理办法》、《维护互联网安全的决定》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》;在信息服务方面，发布了《互联网信息服务管理办法》、《电信条例》;在信息资源建设方面，发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》等。

虽然我国的信息政策制定的步伐在加快，涵盖的信息活动领域越来越广，为信息资源建设和服务提供了一定的保障，但面对蓬勃发展的信息环境，目前的信息政策远未完善，存在着诸多问题:某些政策导向不够合理，核心政策仍偏重于科技信息系统;政策目标不够明确，缺乏全面的前期研究支持;系统性和连续性较差，政策内容不完善，忽视完整的信息政策体系的建立;缺乏协调和有效的参与机制，政策信息反馈渠道缺乏;政策控制能力较弱，缺乏权威性和约束力，政策手段单一，信息调控主要依靠行政手段，法律、经济手段的干预性不强;和国际政策的衔接不够⁽⁵⁾⁽⁶⁾，需要采取有效措施进行完善。

10.1.2　制定国家信息政策的基本原则

数字信息资源建设与服务是一项庞大的社会事业，需要国家信息政策的协调、规范和扶持。同时，由于数字信息资源建设与服务涉及技术、经济、人文等各方面因素，深入到社会生产生活的方方面面，因而具体的政策内容丰富，而且需要针对不同的问题制定不同的政策。但是我们仍然可以确定一些制定信息政策的基本原则。

(1)全面性与重点性相结合

数字信息政策目的之一是协调和规范数字信息资源建设和服务中各方面的社会行为，因此在制定政策时需要考虑各种社会关系和各方需求，形成完备统一的政策体系，使各方面工作有据可依。同时，信息政策体系确定的总体目标，是由各时期不同的子目标构成的，因此在一定时期，国家及有关方面需要依据当时的信息环境和社会经济发展的状况，以及要实现的政策目标，来确定侧重发展的重点领域和迫切需要解决的要害问题与关键问题⁽⁷⁾。

(2)原则性与可操作性相结合

国家信息政策需要对信息活动的不同领域进行总体规划，提出总体性的建设原则，针对某些问题提出总体的解决思路，这些总体原则为有关机构、部门制定具体规划提供了依据。但宏观政策内容往往较为宽泛，为解决具体问题留有余地，缺乏可操作性，难以应对具体的实际问题。因此，政策应本着原则性与可操作性相结合的原则，既要有总体规划，也要有明确的具体规定，使政策实施能够严谨、高效。

(3)前瞻性与针对性相结合

针对性是指信息政策的制定和实施要立足于国家政治、经济、文化等各方面的现状，针对当前数字信息资源建设与服务中面临的问题做出规定。同时，由于信息环境瞬息万变，需要政策具有前瞻性，能够对信息技术的前沿和信息社会的变化趋向有所预见，以便根据环境的变化对政策进行及时的补充和修改⁽⁸⁾。

(4)协调性和连续性相结合

协调性是对信息政策体系的横向规定，要求信息政策能较好地处理信息自由与信息保密、信息不足和信息泛滥、信息公开和信息安全、信息共享和信息私有之间的矛盾，寻求矛盾双方的利益平衡点。要求信息政策与国家或地方的有关经济、科技、文化政策等协调一致，注意与国际信息政策的协调，尤其在我国加入WTO的背景下要根据WTO政策对现有信息政策进行适当调整。连续性着重于信息政策的纵向规定，信息政策要依据形势的变化而有所发展，但这种发展一般不应是对以往信息政策的否定，而是对以往政策的继承、调整和修订，要保留以往相关政策的合理部分。

(5)特色化与国际化相结合

信息技术和信息网络遍布全球，信息基础设施、信息技术、信息安全、信息标准等信息管理活动都具有很强的国际性，在制定相应的信息政策时必须考虑国际化、通用性的原则，要遵守国际规则。另一方面，我国经济和信息产业的发展水平较低、发展不平衡，因此应建立符合我国国情的政策内容，确立适宜的政策制定步骤，不能接受某些发达国家强加于人的观点，保持我国的独立自主性。

10.1.3　数字信息资源建设与服务政策的内容体系

数字信息建设政策需求的复杂性和管理目标的多元性决定了国家信息政策是一个有机的政策体系，由一系列具体政策构成，各个政策之间相互联系、相互制约，共同作用于数字信息建设而产生整体效应。

(1)信息基础设施建设政策

信息基础设施建设政策需要确立信息基础设施的建设目标、运作模式、实施规划、重点领域，另外，建设投资也是信息政策的重要内容，需要对各项投资的合理比例及增长速度、不同资金渠道构成等问题予以规定，以确保数字信息系统的长期运行。

(2)信息技术政策

信息技术是推进社会信息化的重要手段。信息技术政策要为技术的发展提供指导，它涉及信息技术现代化的目标、信息技术设备的配置、信息技术的应用范围、信息技术的开发与创新、信息技术的引进与出口、信息技术的标准化等方面。

(3)信息资源政策

信息资源政策涉及信息资源组织的目标、原则和标准，信息资源的搜集原则和开发利用策略，信息资源的合理布局与组织协调，信息资源管理体制、数字信息呈缴制度、数字信息保存制度、信息标准化管理、信息知识产权管理、信息污染治理等问题。

(4)信息服务政策

数字信息服务政策要对服务主体、服务过程、服务客体和服务质量进行规定，使信息服务有据可依。信息服务政策涉及对各个服务运营商的管理、对用户合法权益的保护、信息公开和保密、信息交流和共享、信息公共获取和开放存取、信息远程传递等方面。

(5)信息安全政策

网络的开放性使其很容易受到各种攻击，影响信息的安全使用。制定信息安全政策就要对信息窃取和盗用、信息欺诈、信息攻击和破坏、信息滥用等破坏或阻碍信息利用的行为进行界定，确立惩罚措施，对安全保护和安全监督的制度和责任进行规定。

(6)网络文化政策

主要涉及两个方面的问题:第一，由于暴力、色情、恐怖、教唆犯罪、赌博等有害信息借助网络大肆传播，严重降低了数字信息的总体质量，网络文化政策要对有害信息进行限制和打击，营造健康、有序的网络文化环境⁽⁹⁾;第二，网络信息是各民族传统文化的延伸，现在网络上英文信息占据主体地位，中文数字信息的比例极低，尚不到信息总量的1%，这意味着我国大部分上网人口在大部分的时间里，只能消费别国的文化产品，增加了对信息强国的信息依赖，便利了发达国家借助网络输出本国的社会价值观和意识形态，进行文化扩张⁽¹⁰⁾。因此，急需制定网络文化政策加大力促进中文信息资源的建设，保护本国信息环境，弘扬民族文化。

(7)信息平等获取政策

“数字鸿沟”是阻碍信息平等获取的主要因素。数字鸿沟既表现为我国和发达国家之间的信息差距，也表现为我国国内发达地区和不发达地区之间的信息差距。制定信息平等获取政策主要针对“数字鸿沟”和信息的“马太效应”问题，制定信息扶贫政策，在信息落后地区采取有力措施，加快信息化进程;同时要大力发展国家整体的信息基础设施，充实中文信息内容，缩短与发达国家之间的信息差距;加强信息素质培养，提高民众的信息技能。

(8)信息人才政策

信息人才政策要制定吸引人才的策略，明确信息人才的培养、使用、管理、流动以及结构比例等内容，对信息人才的地位、待遇、职业资格、成果评价和奖励等做出具体规定。

(9)国际信息政策

国际信息政策主要涉及越境信息流，网络环境中国家主权、安全和利益的维护，网络建设的国际合作，信息传播和通信中的资源共享、国际标准等问题，这些问题的解决存在相当大的难度，但对于我国参与互联网国际合作并在其中发挥作用具有相当的影响⁽¹¹⁾。

10.1.4　构建我国数字信息资源建设与服务政策体系的思路

(1)建立信息政策的责任分配机制

信息政策是一个庞大复杂的目标体系，牵涉到多个部门的利益，因此应建立相应的责任分配机制。首先，应设置专门的主管机构以保证专职专责，如日本政府就专门设立了“信息产业审议会”来负责制定信息产业政策并保证政策的顺利实施⁽¹²⁾。我国信息事业长期实行条块分割的管理体制，信息政策政出多门，缺乏必要的政策协调，部门、行业封锁严重，制约信息化的快速发展。这些困境的改善需要政府建立一个权威性的领导机构，从总体上规划、协调各方面的关系。其次，应对制定信息政策相关部门的责任进行具体规定，以防止出现权力失衡和秩序紊乱的现象。美国在这方面的经验值得借鉴。在《A-130号通告》中不仅规定了所有联邦政府机构的负责人必须履行的职责，而且详细地规定了各个负责人具体的责任分配，通告还详细规定了国务卿、商务部部长、国防部部长、总务局局长、人事管理办公室主任、国家档案和记录管理局主管、行政管理和预算局局长等必须执行的责任⁽¹³⁾。

(2)完善信息政策内容

我国信息政策从长期集中于科技情报领域到20世纪90年代以来逐步向信息安全、信息内容建设、知识产权、电子商务等领域扩展，信息政策内容在广度和深度上有了很大的拓展和深化，但对跨国数据流、网络文化、电子犯罪、个人隐私保护等方面的政策指导明显力度不足，专门针对数字信息资源建设的政策体系尚未建立，信息政策内容亟待完善。完备的信息政策体系要确立和保证信息资源建设目标和发展战略的实施;要强化对信息建设事业的投资力度;要有效地解决信息保护和信息安全问题;要在诸如政府信息公开、电子政务、电子商务、信息市场的规范、知识产权制度的建设与完善，以及网络信息传播等问题的解决方面给予政策保障;要注重信息伦理和网络文化建设;要处理好信息共享与个人隐私保护之间的关系;要加强信息落后地区的信息化进程，关注和解决“数字鸿沟”;要解决本国信息活动与其他国家以及国际组织的信息活动的合作与协调问题⁽¹⁴⁾;要在适应WTO规则的同时确立提高国内信息产业竞争力的政策⁽¹⁵⁾。

(3)促进信息政策向信息法律转化

信息政策和信息法律同为实现社会信息化的规范和调整手段，两者相互依存、相互作用，信息政策对一切社会信息活动进行指导，是信息法律制定的依据。许多国家信息立法实践都在不同程度上参考了当时已经实行的信息政策，许多行之有效的信息政策则通过立法程序确定为相关的法律条款。但两者相比，信息政策往往是针对某一既有的问题或正在形成、发展的问题提出的，偏重灵活多样的措施，相对简单的制定和审议程序，使其具有动态性强、执行灵活、允许不断修正完善的特点。而法律的制定、修改或废除都经过严格复杂的法定程序，一经确立在短时间内不可能修改，且时效较长，执行也具有强制性。通过立法规范信息活动将是未来的发展趋势，因此要遵循政策先行、法律跟进的模式，在时机成熟的条件下促进信息政策向信息法律的转化。

(4)重视信息政策发展中的参与机制

我国信息政策制定主要表现为政府行为，民间组织和行业组织缺乏与政府的有效沟通，不能充分表达行业利益需求，导致信息政策缺少必要的针对性、可操作性和总体利益的均衡性，因此需要采取措施吸引行业组织和社会群体参与信息政策的建设过程。如日本政府积极支持建立了许多信息产业的行业性团体组织，如信息处理振兴事业协会、信息服务产业协会、日本数据处理协会、日本PC机软件协会等。这些行业协会、组织团体都有自己明确的目标和职责，沟通了政府与信息企业之间的关系，维护了行业利益，对日本信息产业的发展起了积极的促进作用⁽¹⁶⁾。我国政府需要重视网络信息内容提供商、网络信息服务提供商、科研信息机构和图书馆等信息组织和信息行业协会的参与，扶持信息建设的行业组织，了解它们的政策需求和利益诉求，作为信息政策制定的重要考量;听取它们的信息反馈，据以调整政策内容和导向。

(5)建立信息政策的监督机制

信息政策监督机制指运用外部力量保证信息政策的正确制定、有效实施和适当调整。完善的信息政策监督机制需要发挥立法机构、司法机构、行政机构、利益团体和公众等多个监督主体的作用。立法机构应该严格按照法律法规制定程序，建立立法监督法律责任制度;听取和审议预算、立项，对政策内容、规模和方向加以监控;通过特别调查委员会对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。司法机构的监控主要包括裁定政策的制定程序、原则和执行的合法性。行政机构的监控包括行政管理机关和专门行政监督机关的监督。利益团体的监控主要通过接近政策制定者、为政策制定者提供信息、通过行业组织实施政策压力。公众对政策的监督主要通过形成社会舆论，从而引起政策制定者和执行者对信息活动的关注来发挥作用⁽¹⁷⁾。