制度失范对思想和行为的影响

第三节　制度失范对思想和行为的影响

一、依法治教的价值追求流于空泛

所谓依法治教（Managing Education By Law）指的是运用法律的手段来管理教育事业。其对象既包括国家和国家机关对教育事务的管理也包括办学单位即学校的内部管理。也就是这些管理活动要有一个标准的模式，使具体的计划、组织、领导、控制等每一个步骤都做到有法可依，都可以用一套规范的程式来操作。它的目的就是用人类的程序理性——达到程式化的规则系统来统领和规范聚焦于社会核心位置的教育活动，从而避免管理者的任性和意气用事、避免就学者以投机的方式取巧学业，使教育从整体上不会出现因管理者德、智水平的参差和就学者的诚信与否而出现的波动和不稳定状态。

这里所说的管理者不仅仅是处在办学机构中大家通常熟悉的学校的“领导们”，在制度的面前、在依法执教的大环境里，更要强调的恐怕应是国家和国家机关及其部门对教育事务的管理。一般情况下，人们习惯了具体教育行为的做出总是以上级的“红头文件”和口头指示为依据，很不习惯于对其是否具有合法性进行审视和反省。目前的教育体制远非健全，没有这种对上级做出的行政行为实现审视和反省的机制，上级按“习惯法”做出的、甚至按“潜规则”做出的行为，下级就是知道存在问题往往也只能徒唤奈何。这就从一个侧面说明了制度指向的不明确、运行程序的不确定、执法对象的不明晰。一句话，制度出了影响其正常运行的毛病，无法通过正常的立法、执法、守法的具体环节将立法的理念落实到现实当中。在教育领域，按传统的理解，制度就是上级管下级、学校管教师、教师管学生的手段而已，上级的任意性和为所欲为是不被限制、不被规范的，这就是当前社会上总有某些人、某些单位、某些部门、某些领导始终处在法外、逍遥法外的根本原因。一个明摆着的道理，一个制度出台后就是它的制定者也一定要在这个制度允许的范围内活动，也得受到这个制度的节制和约束（尽管一下子还做不到，但我们进行制度研究的时候却始终要紧紧扣住这个“明道理”）。否则，关乎国家和人民根本利益发展大计的、经过九牛二虎之力创制出的制度，将会产生畸变，发生异化。

以《深圳经济特区成人教育管理条例》为例，在该条例正式颁布后立法机构不是亲力亲为地督促落实，而是当起了“甩手掌柜”，甚至在这个条例的第三十六条干脆将其像踢皮球一样抛给了本应同样受到节制和监督的政府，生怕给自己留下什么麻烦似的明确规定“市政府可依据本条例制定实施办法”。这样就使司法、执法体系的回环形结构变成了线性结构。即本应是，一部法规颁布实施以后，立法机关监督行政机关，行政机关管理法定的相对人，相对人对行政机关的管理是服从还是觉得有问题而不服从并向司法机关申诉，如若其中存在着行政机关和司法机关执法方面的问题，公民还可以直接向立法机关申诉（因为它同时也是监督机关）。从国家的层面看，立法机关处在这个体系的最高层，把握和协调着整个法制体系的运行，也正是在这个意义上，它才被定义为最高的权力机关的。但是，人民给予的权利在实际的、具体的运作之中却不一定每一次都能做到被运用得恰到好处。于是，人民群众的监督就成为了现实的需要，人民群众在国家事务中的参与作用也就能得以体现。而如果立法机关自身不愿积极作为，就像该条例那样采用放任性的方式来处理，这个法制的回环形结构就会变成直线形的结构，一旦放出无法收回，即立法机关完成立法之后，就将该法运行过程的所有权力都一股脑儿地推给了行政机关自由发挥，距立法精神愈行愈远，任由行政机关与行政相对人或“官管民”或“民告官”……司法机关就是被动介入，所依据的法律、法规也是援引行政机关制定的“实施办法”来循环论证。立法机关倒是身处其外、逍遥自在，但人民的疾苦和行政机关的任性、司法的难以公正等引发的社会矛盾和问题都会渐渐积累。可以说，行政法部门所存在的种种问题，很大程度上就是使法制的回环形结构缺乏内在的向心力而被放任为直线形结构之使然。严格地说，立法机关每制定一部法律和法规，自己的身上就应该多了一副担子和责任，虽然不必具体办案，但必须用一定的程序和规定来保障法律、法规运行过程不畅时进行指引、修理和疏通。

成人教育中落实依法治教的精神，第一个要义就是在成人教育的各个层面都要有保障以人为本、保障每一个公民都有通过学习开发潜能并达至自我实现的一系列制度。同时，这些制度还必须能够从虚拟的课堂上和书本里真正走向现实，具体些、细致些、明确些，以便做到可操作、可落实。可惜的是，现实距依法治教的标准还有相当的差距。不说教育和成人教育法律、法规是否健全，就是它即使已经达到了与其同属的行政法部门其他法律的水平的话，也还有相当多的问题没理顺，那么多的障碍未突破。所以，依法治教的目标还是一个从事教育工作的每一个同道们都应不懈追求的理想。在用制度和法律的形式对成人教育中所涉及的应保障而未保障的问题方便地实施救济的机制未能建立以前，已经解决了教育领域有法可依的问题的说法只是一种解析理想时善良的愿望而已。

二、依法治国的理想从源头被抽空

法哲学和法理学对标准的法律文本有着极为特殊的、与其他学科和一般情况下不同的理解和称谓——法律渊源。这非常精到和形象地说明了“依法治国”理想和行为的本质与特征，那就是依法治国必须先得有法。而依法治教则是依法治国的一个极为重要的内容，若按“社会已将教育放到了核心的位置”来理解，对依法治教问题的认识也就应该顺理成章地提升为是依法治国的核心问题了。

依法治教是依法治国方略的具体化；依法治成教也应是依法治教方略的具体化。作为教育事业中不可或缺的成人教育，从它自身存在的正当性考察，如果把制度比作骨骼的话，目前情况下它的骨骼还尚不能担负得起支撑其整个身体的正常运行，就算某些小部位的骨头长好了，血肉也较丰满了，但最重要的部分如骨架没有长好，那最终还是于事无补。成人教育制度中最重要的这个相当于骨架的部位其实就是《成人教育法》。没有它的架构，成人教育的整个体系就无法正常地站立起来。试想，依法治国的理想在其重要的依法治教方面丧失了功能（哪怕是部分功能）的情况下，整体的状态难道不会受到影响吗？

这个问题的存在已非一朝一夕，有识之士杜鹃啼血般的竭力呼吁似乎也没有什么效果。完善我国教育法律和制度体系，补上《成人教育法》缺失的可能性在现实中反而越发变得渺茫。从20世纪90年代我国成人教育机构的大量撤并，到多年以来教育部及地方教育行政部门工作重点与成人教育的渐渐疏远，都跟现代社会的客观需求，跟世界成人教育发展的大趋势逆向而行。不久前，为制定进入21世纪以来我国第一个教育规划纲要——《国家中长期教育改革和发展规划纲要》这部指导未来12年教育改革和发展的纲领性文件时，教育部专门成立了11个战略专题调研组，就总体战略、素质教育、基础教育、职业教育、高等教育、继续教育、教育公平、教育改革、教师队伍、教育保障条件和教育系统党的建设等专题进行了研究 ⁽⁹⁾。而其中唯独就没有成人教育这一涉及人生时间最长，社会牵涉最广的成人教育 ⁽¹⁰⁾。早先还有国家正在制定起草《终身教育法》的说法 ⁽¹¹⁾（虽然用《终身教育法》来替代《成人教育法》也有诸多不妥之处，但毕竟终身教育本质上还是成人教育，以致尚可期待、聊胜于无），而根据当下的实际，完善成人教育制度、发展成人教育事业，建立以终身教育理念为指导的学习型社会的制度性渊源的出现，恐怕要比想象中的过程需要更长的时间，因为制度性渊源的背后赖以产生的更深刻的社会渊源还远未能给人以现实的希望和正常的预期，“摸着石头过河”（甚至连石头都懒得去摸）的情况，或许还会是未来相当长的历史阶段中依法治理和促进成人教育理想实现前的现实，即实然状态。

【注释】

(1)安·赛德曼, 罗伯特·鲍勃·赛德曼, 那林·阿比斯卡. 立法学理论与实践[M].刘国福，译. 北京：中国经济出版社，2008：14-15.

(2)陈朝宗.制度学理论与我国制度创新实践[M].北京:中共中央党校出版社, 2008:21.

(3)成人教育制度是一般制度的特殊形式，深入理解制度的本质与特点，对成人教育制度的理解是大有益处的，作者在《民主党派思想政治工作机制研究》（原文15 000字，节选稿发表在《深圳农工》杂志2010年第3期第14-19页）一文中，曾对一般制度做过一些政治诠释学的分析和介绍，现择录一段相关内容以供读者参考：社会有机体各构成部分相互作用，且在作用的过程中所呈现出来的某种较为固定的模式，人们将其称之为机制。它除了思想和行为的运作外，最重要的基础和经验的积淀都会表现在规范化的制度上。从某种意义上讲，社会有机体的任何表现，都是其制度体系持续对整个机体施加作用和影响的结果，制度是一个社会有机体为自身设定的思想和行为的场景、平台和空间（制度化的完成不仅是社会组织从法理上设定了持续发挥权力作用的渊源，而且从政治关系的角度上看，它还是一个政治共同体是否稳定和权威是否真正建立的标志。某项工作的非制度化，说明这个政治共同体政治关系还处在“权力—服从”的初级阶段；直到制度化的确立，才标志着“权威—服从”关系完全和稳固的实现。才说明这个组织乃至社会进入到了完善和成熟的阶段）。制度以不同的形态存在着。首先是强制度。在通常的社会条件下，它主要为法律的形式所承载、以“法制”“法治”的状态存在着。具体考察，它仍然可以再用强度的不同来予以刻画。如暴力程度最烈的刑事法和聊胜于无的教育法等，虽从“硬”到“软”自成系列，但总的来说其构成要素还是较为完整的规范性文件，并且在这些规范性文件的基础上还设定有让其顺利实施的保障体系（用传统的语言表述即有诸如警察、法庭、监狱等国家机器作为实施的保障）。其次是弱制度。各种部门规章、行业标准、乡规民约、红头文件等等都属于此类。这些“章程”大多是构成规范不完整，大话套话常常充斥其间，一般也没有保障其实施的二级组织和机构，属于领导重视就有效、否则则无用的规则体系。第三是零制度。这是一种特殊的没有制度的制度状态，属于正面制度和负面制度交锋的“临界点”。既是社会道德、优良传统持续发挥作用的场所，也是大肆滋生、孕育无组织力量的地方。属于那种“无产阶级不去占领，资产阶级就会去占领”的空白地带。第四是反制度，也称负制度。即人们通常所说的“潜规则”。这是典型的以败坏、损毁、摧残、销蚀社会组织正面制度的、存在于无形之中然而人人皆知的制度状态。以上这四种制度状态之间存在着反向相关的关系。以零制度状态为临界点，制度与反制度呈现着“你强我弱”“你弱我强”式的博弈。当制度化的力量“法力无边”，对社会的某些领域具有绝对的控制权或“高压态势”时，反制度就会枯萎干瘪，显得微不足道、不值一谈；当制度化的力量一旦“自毁长城”一蹶不振时，反制度即“潜规则”就会迅速膨胀，“理直气壮”地占领着本应由制度化力量占据的空间。

(4)罗豪才, 等.软法与协商民主[C].北京: 北京大学出版社, 2007：342.

(5)该处作者没有注意到《成人教育法》的缺失问题，所谓日臻完备也不是已经完备。应该说“法律已经基本上或总体上走出了供应短缺的时代”才较为妥当，因为《成人教育法》至今都尚未出台。

(6)见http://www.hinews.cn/news/system/2009/10/19/010590056-02.shtml。

(7)罗豪才, 软法与协商民主[M].北京：北京大学出版社, 2007：346.

(8)张振学.制度高于一切[M].北京:中国商业出版社, 2010：97.

(9)见2010年02月11日《南方都市报》（A17）。

(10)不仅如此，就连后来正式出台的文本，也一如既往地没有丝毫改善。

(11)见中国成人教育协会会长朱新均为《中国成人教育改革发展三十年》一书所写的《代序言》。