我国大学制度变革中的“分权”

第五章　我国大学制度变革的省思

大学制度是我国高等教育界关注的热点问题。从改革开放初期开始，我国就在进行大学制度改革的探索。1979年12月6日的《人民日报》刊载了苏步青、李国豪、刘佛年、邓旭初等大学校长、书记呼吁给高等学校一点自主权的文章。他们的真知灼见在社会上引起强烈反响，自此大学自主权成为大学制度研究的一个重要问题，而且国家也将大学自主权提上高等教育体制改革的议事日程。随着我国经济社会改革持续深入推进，大学与社会发展之间的不协调关系愈益突出，我国大学制度变革的重要性也与日俱增。不管是在理论研究者看来，还是对于大学的管理者而言，他们一致认为我国要建立现代大学制度，这是我国高等教育改革的重要目标之一。30多年过去了，在我国已初步建立社会主义市场经济体制的形势下，我国的“现代大学制度”仍然付之阙如，为什么我国大学制度变革没有实现预期目标呢？美国社会学家米尔斯指出，“如果我们想理解当代社会结构中的动态变化，就必须尽力洞察它的长期发展，并根据这些发展设问：这些趋势发生的机制是什么，该社会结构变迁的机制是什么？正是在诸如此类的问题中，我们才能深入涉及这些趋势”^[1]。面对我国大学制度变革的紧迫任务，有必要从我国高等教育体制改革的历程中去发现问题，分析影响我国大学制度变革的因素。

第一节　我国大学制度的变革历程

我国现代意义上的大学出现于19世纪末期，它不是中国传统高等教育自身发展演进的结果，而是在救亡图存的特殊时代背景下移植西方大学的产物。我国早期大学深受日本、德国、美国等大学的影响，大学制度带有鲜明的欧美印痕。新中国成立后，出于意识形态的原因，20世纪50年代在全国范围内进行了高校院系调整，仿照苏联模式建立起与计划经济体制相适应的高等教育体系，并对大学制度进行了相应改造。“文化大革命”中，大学虽然受到严重冲击，还曾一度停止招生，但前苏联模式的大学制度却被延续下来。改革开放以来，随着经济社会大发展，高度集中的大学制度与迅速发展的社会之间越来越不适应，大学制度改革被提上议事日程。

根据改革开放30多年的发展历程，并结合经济社会发展的阶段性特点，可以把我国大学制度变革分为两个阶段，即启动阶段与深化阶段。

一、大学制度变革的启动阶段

粉碎“四人帮”后，经过“拨乱反正、调整恢复”，我国高等教育迅速恢复到“文化大革命”前的状态。随着国民经济迅速走上正轨，现代化建设急需大量人才的问题日益凸显，然而高度集中的高等教育管理体制严重束缚了大学的发展活力。因此，当1979年提出“给高等学校一点办学自主权”的时候，便迅速在社会上引起强烈反响，成为我国高等教育管理体制改革的导火线。

虽然大家意识到应该给高校更多的自主权，但在高度统一的管理体制格局中，没有自上而下的指示，改革就没有合法性可言。在经过广泛调查与深入研究后，中共中央在1985年作出了《中共中央关于改革教育体制的决定》（以下简称《决定》）。该决定指出：“要改变政府对高等学校统的过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权。”^[2]这是国家第一次在中央文件中提出要“扩大高等学校的办学自主权”，从此拉开了我国大学制度变革的序幕。虽然国家也意识到发展高等教育需要给大学更多的办学自主权，但受当时计划经济体制的制约，在落实高校办学自主权方面并没有取得实质性突破。尽管《决定》强调高等教育改革要“加强宏观管理，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，然而，当时《决定》中的办学自主权主要体现为，“高校计划外招生、调整专业、接受委托或与外单位合作、提名任免副校长、国家拨发的基建投资和经费自主安排以及自筹资金利用”六个方面的自主权。《决定》还提出要建立“中央、省、中心城市三级办学”的高等教育管理体制。随后1986年国务院颁布的《高等教育管理职责暂行规定》，进一步明确了中央各部门、地方政府、高等学校的管理权限和责任。

1988年召开的全国高等教育工作会议指出，“高等教育改革的目标，是逐步建立使学校具有主动适应国民经济和社会发展需要的有效机制”，论述了把市场机制引入高校，逐步实现校长负责制等问题。随后，1989年国家教委起草的相关文件指出，“高等教育体制改革的核心，是建立与社会主义现代化建设，特别是与有计划的商品经济相适应的运行机制”。不难看出，20世纪80年代后期政府关于高等教育改革的思路逐渐清晰，认识到需要从运行机制上进行改革。

在这一阶段，我国高等教育改革的目标、原则等都还没有逾越计划经济的思维范式，但值得肯定的是，大学制度改革的车轮已经启动。尤其是在20世纪80年代后期已经意识到大学制度要与经济社会运行机制相适应，这与以往的教育方针相较而言，是一个巨大的进步。

二、大学制度变革的深化阶段

1992年是我国改革开放历程中的一个重要节点。这一年，党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，在此思想指导下，我国加快了改革开放和现代化建设的步伐。随着经济社会改革不断深入推进，教育改革的方向逐渐清晰，即要初步建立起与社会主义市场经济体制和政治、科技、文化体制改革相适应的“教育新体制”。

1992年底，国家教委出台《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，提出要“改革高等教育办学和管理体制，转变政府管理部门职能，扩大学校办学自主权，改革学校内部管理体制和运行机制”，探索出高等教育发展的新路子。该意见指出，高等教育管理体制改革就是要理顺政府、社会和学校三者之间的关系，“改革原有的国家集中计划和政府直接管理的办学体制，逐步建立和完善国家统筹规划和宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制”。并且还指出，体制改革的方向是实现中央与省两级管理、两级负责为主的管理体制。

1993年，中共中央、国务院通过了《中国教育改革与发展纲要》，提出要深化高等教育体制改革。该纲要明确提出，高等教育体制改革主要是“解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。在政府与学校的关系上，按照政事分开的原则，在法律框架内厘清高等学校的权利和义务，使高校成为面向社会自主办学的独立法人实体；在中央与地方的关系上，确立“中央与省分级管理、分级负责”的管理体制，中央“进一步简政放权，扩大省的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权”；在国家教委与中央业务部门的关系上，国家教委负责统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务。^[3]该纲要基本上确定了我国高等教育体制改革的方向，是指导我国新时期高等教育发展的重要文件。

1995年，国务院转发了《国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》。该通知指出，高等教育体制改革的进程滞后于经济体制改革和社会发展，与社会主义市场经济体制的要求不相适应，政府职能还没有完全转变，高校仍然缺乏应有的办学自主权和自我约束机制，部门办学、条块分割的局面没有根本扭转。该通知提出，高等教育管理体制改革的目标是基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，中央和省两级管理，以省级政府统筹为主的，条块有机结合的体制框架。

1996年拟定的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出，对高等学校实行部门与地方共建共管或以多种形式实行联合办学，逐步改变长期以来的“条块分割、自我封闭、服务面向单一”的状况。以“共建”和“联合办学”为主要形式，扩大学校投资渠道和服务面向，淡化、改变学校单一的隶属关系。“加强省级政府统筹和条块结合，推动有条件的学校进行实体合并”，到2010年中央政府只管理少数有代表性的学校，更多的学校转由地方政府管理为主。^[4]

1998年，全国人大通过了《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》），推进高等教育体制改革被写入了《高教法》。并且《高教法》明确规定高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高校依法享有招生自主权、专业设置自主权、教学自主权、科研自主权、对外交流权、人事自主权、财产自主权。《高教法》还指出，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。值得肯定的是，《高教法》将改革开放以来关于高等教育体制改革所取得的共识以法律形式确定下来。

1999年，国务院批准了《面向21世纪教育振兴行动计划》。该行动计划指出，继续实行“共建、调整、合作、合并”的方针，中央和省级政府两级管理、分工负责，要在今后3～5年基本形成在“国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合”的管理体制。将高等教育管理的重心从中央下移到省一级，完成高等教育行政体制和布局结构调整。该行动计划还指出，要大力推进高等学校内部管理体制改革，进行高校人事制度改革、后勤社会化改革。

2010年国务院审议通过《国家中长期教育改革与发展规划纲要》。该纲要在延续以往高等教育体制改革的精神之上，再次强调要落实和扩大办学自主权，并且明确提出完善中国特色现代大学制度，完善大学治理结构。相对于以往的高等教育改革文件而言，这次的纲要在很多方面有了新的提法，如尊重学术自由，营造宽松的学术环境，探索教授治学的有效途径等极富时代精神的改革举措。

经过30多年的不断探索，我国大学制度变革取得了一定的成绩，打破了以前条块分割的管理体制，加强了省级政府统筹，增强了高校面向社会自主办学的意识，初步建立起了适应社会主义市场经济的高等教育管理体制。但也不难发现，高校自主权仍是我国大学制度变革中的一个重要问题，还没有从根本上得到解决，而这直接关系着能否建立起我国现代大学制度。

三、我国大学制度变革的特征

自1985年《中共中央关于改革教育体制的决定》出台以来，我国在大学制度变革的实践中进行了大量探索。然而，我国大学制度的现状与我国经济社会发展的要求之间还存在很大的差距。大学是社会大系统中的一个子系统，大学的发展不是孤立的，必然要受到外部环境的影响和制约。从我国大学制度变革的实践来看，大学制度变革方面迈出的每一步都与社会改革有着紧密关系。

首先，我国大学制度变革与经济社会改革的步调基本一致。每当经济社会改革有重大突破或重要政策出台的时候，在高等教育管理体制方面都会有跟进之举。以1985年的《中共中央关于改革教育体制的决定》为例，它是在农村家庭联产承包制取得成功、城市企业承包制正在逐步展开的背景下出台的，该决定的指导思想是要改变政府对高校统得过多的管理体制，给高校办学自主权。其实，该决定的指导思想与农村的家庭联产承包制和城市企业承包制如出一辙，即改变国家大一统的僵化模式，给生产经营者决策权。当决定要建立社会主义市场经济体制之后，在高等教育领域随即提出了建立与社会主义市场经济相适应的“教育新体制”。教育与经济社会发展相适应，这是教育发展的规律，倘若教育变革以经济社会为导向，必将产生忽视教育特性的严重后果。我国大学制度变革方面的每一次重大决议都有着深刻的经济背景，都是以有利于经济社会发展作为大学制度改革的合法性依据。以此为基点的改革，固然可以在一定程度上满足经济社会发展的需要，但从长远来看，若忽视教育特殊性的改革必将有损大学的根本利益。

其次，我国大学制度变革与经济社会领域的变革一样，采取的是自上而下的变革方式。尽管早在1979年我国部分大学校长、书记就提出了给大学自主权的呼吁，但直到1985年决定出台之后，大学才获取了少量极为有限的自主权。在我国高等教育管理体制中，政府是高等教育变革的唯一合法权利来源，没有政府授权，大学制度改革就难以获得其政治合法性。大学具有多个利益相关者，政府只是众多利益相关者中的一个，尽管政府肩负着确保高等教育公共性的职责，但大学具有和其他公共部门不一样的组织特点。大学是一个“底部沉重”的组织，大学中的学科、专业等学术基层组织是大学活力的来源，大学改革应该尊重大学学术组织的特性。伯顿·R·克拉克就曾指出，高等教育中自下而上的改革往往更有可能成功。来自教育行政部门的改革指令虽然具有强制性，但在执行过程中必然会影响学者的积极性和创造性。纵观我国30多年来高等教育管理体制的变革历程，可以发现大学进行制度变革的主动权极为有限，严密的行政控制体系约束了大学自主变革的主动性。

再者，现有的政治经济格局制约着大学制度变革的范围和程度。任何制度都是一定社会环境中的具体制度，并受社会环境制约。我国从改革开放初期提出的建立有计划的社会主义商品经济，到1992年之后提出的建立社会主义市场经济，这是我国在经济建设中的重大突破和创新，受此影响和推动，我国大学制度改革方面也发生了一系列新变化，譬如，市场的观念被逐渐引入到大学中。然而，不容忽视的是，我国在政治体制改革方面的步伐一直落后于经济体制改革的进程，而政治体制改革与高等教育管理体制改革有着直接关系，所以我国在大学制度变革方面一直难以逾越现有的政治架构。在简政放权的改革指导思想下，我国大学获得了以往不曾有过的一些自主权，但在行使这些自主权的时候，还是要受到既有政治格局的制约，不能充分发挥出高校的创造性。例如，我国高校实行党委领导下的校长负责制，而如何处理好党委书记与校长的关系还是一个需要不断探索的问题。因此，大学制度变革的范围与程度直接受制于所处的政治经济环境。

变革是我国社会30年来的一个基本特征，在整个社会从计划经济向市场经济转型的过程中，我国大学也无法置身于社会变革的潮流之外。中国20世纪70年代末以来的社会改革可以看作由两个方面构成的渐进过程，“分权让利”过程和市场化过程。^[5]“分权”、“市场”构成了我国社会改革的基本价值取向，这与新自由主义主导下的西方国家社会改革有着相似之处。虽然新自由主义不是指导中国社会改革的主流意识形态，但我国经济社会改革的某些措施与新自由主义所主张的缩减政府权限、尊重市场规律等基本主张还是存在不少共性的地方。在知识经济时代，大学卷入社会发展的程度越来越深，社会的转型必然要影响到大学制度变革。事实上，从我国大学制度变革的历程中不难发现，“分权”与“市场”也是指导我国大学制度变革的基本价值取向。经过30多年的不断探索与实践，我国大学制度变革已经迈出了实质性的步伐，但不可回避的是，在“分权”与“市场”导向下的大学制度变革还存在着不少问题。

第二节　我国大学制度变革中的“分权”

自1985年国家启动教育体制改革以来，简政放权一直是贯穿我国高等教育改革与发展的基本指导思想。通过权力下放，地方政府与高校都相应地获得了一定的自主管理权力，激发了地方政府与高校的办学积极性，但中央政府主导的权力下放过程仍存在一些问题。

一、“分权”的出发点

从我国经济社会发展的过程来看，我国高等教育体制改革中的“放权”更多的是出于经济社会转型的需要，而不是出于大学的自身逻辑。高校自主权的扩展是政府在经济改革背景下进行职能转变、政府简政放权的必然反映。^[6]在“放权让利”的指导思想下，1982年的政府机构改革调整了政府权力过分集中的状况，在中央与地方、政府与企业的关系上作了一定调整，赋予地方相应的权力，调动企业的积极性。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》实质上是1982年政府机构改革在教育领域的反映。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要在高等教育领域“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权，经过改革，使高等学校的潜力和活力得到充分的发挥，主动适应社会发展的多方面的需要”，这些改革原则与此次政府机构改革的思路一脉相承。1992年召开的十四大是1993年《中国教育改革与发展纲要》出台的政治背景。党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制，这成为重新定义政府职能的基本框架，具体而言就是要加强宏观调控和监督管理，减少具体审批，做到宏观管好，微观放开。由此，该纲要明确提出要实现中央与省分级管理、分级负责的教育管理体制，转变政府职能，使高校成为自主办学的法人实体。在我国近30多年高教管理体制改革的过程中，每次重要改革文件的出台都与国家社会发生的重要事件有着紧密关系。对于“底部沉重的”高等教育系统而言，“分权”本应是高等教育组织的基本诉求，但是在经济社会转型背景下，“分权”遵循的是政治体制改革的逻辑。

再者，十一届三中全会后，国民经济迅速走上正轨，社会主义现代化建设需要大批专业技术人才，然而大学却不能在短时期能迅速扩大办学规模，无法满足社会对人才和知识的渴求。在现代化建设各个方面都需要大量资金的情形下，政府无法给教育倾注更多的财政投资。于是在20世纪80年代，政府允许高校招生少量自费生，一来可以给社会增加国民经济建设所急需的人才，二来可以增加高校收入。因此招收自费生成为大学较早获得的自主权之一。在20世纪90年代的高等教育体制改革中，“分权”的目标和途径更加清晰，即要打破条块分割的办学体系，除少数学术声誉好的大学划归教育部管辖，其余高校都下放给省级地方政府，这样一来，中央政府所需承受的财政负担就大为减轻，因此在90年代后期出现了不少行业性大学面临办学经费紧缺的问题。特别是当省级政府办学经费有限的情形下，地方高校的经费困境就更加突出。所以，当政府不再全部承担高校办学经费的时候，自然就要给高校下放谋取资源的自主权。这种情形下的“放权”以承担相应责任为前提，不同于权利对等主体之间的“分权”。

“放权”与“分权”是两个有联系，但内涵并不完全一致的两个概念。分权（decentralization）是当今世界政治改革的潮流，它能够发挥基层组织的积极性和创造性，扩大基层组织或个人所享有的民主权利。根据政治学研究，分权有四种基本形式，即授权、委托、放权、私有化。授权是分权中最弱的一种，它是指将部分权力分配给下级行使，责任分担给下级，但中央或上层有最终控制权，可以随时将权力收回；委托是指将特定职能和管理权限移交给准政府部门或其他自治组织，使权力接受者在决策和人事上享有较大自由度，权力接受者要以满足权力授予者的附加条件作为行使权力的前提；放权是指把处理当地事务的权责完全转移给地方政府或下级，中央或上级不再介入，中央或上级的职能只是保证下级在其方针政策框架下运行；私有化，是指将政府的某些公共服务转由私人组织来提供，是一种极端的分权形式，它通过市场竞争的方式，形成客观的分权态势，进而弱化政府作为“生产者”的职能。

我国大学制度变革中的“放权”与英文语境中的“分权”类似。然而在中国的情境下，这个词基本上是指给高校更多的决策机会，在这方面，意义最为重大的就是重构中央政府、地方政府和高等院校之间的关系。^[7]应该指出的是，国家教育主管部门在向地方政府和高校放权的过程中，对权力的责任与义务并没有作出清晰划分，只是在有限的范围内将高校部分管理权让渡给地方政府和高校。这种权力下放与分权是有区别的，分权的实质是将权力下放给下属部门，在分权过程中，上级部门的管理职能相应发生变化，而下级部门的管理权限逐渐扩大，自我控制力增强。自改革开放以来，在下放高校自主权的过程中，高校自我管理的权限范围确实有所扩大，但是国家教育主管部门的职能并没有发生根本改变。纵观新中国成立以来我国高等教育体制改革，不难发现，一旦“放权”之后出现“乱象”，国家教育主管部门就要采取相应“收权”措施。因此，我国高等教育体制改革中的“放权”实质上是一种“授权”，并不是两个独立主体之间的“分权”行为，它更多的是“行政性分权”，而不是“政治性分权”。

二、“分权”改革的成效及不足

在简政放权的改革思路指导下，我国大学制度变革虽然没有达到所设想的预期目标——建立现代大学制度，但还是取得了一些成绩。从中央与地方的关系来看，已经打破了集权型的高等教育管理体制，地方政府拥有了更大的教育统筹权。特别是在20世纪90年代后期的改革进程中，基本形成了中央和省级人民政府共同管理，以省级政府管理为主的新体制。中央政府放开了一些本来不该管的事情，调动了地方政府和高校的办学积极性，为“宏观管住，微观放活”创造了有利条件。通过权力下放，扩大省级政府的管理权限，激发了地方政府发展高等教育的责任感，改善了大学的办学环境，促进了大学与地方经济发展的关系。从大学的角度来看，大学自主权进一步扩大与落实，从1985年正式提出扩大高校的办学自主权，到1998年将高校办学自主权写入《高等教育法》，并明确规定高校七个方面的自主权，这是我国高校管理改革的巨大进步，使高校自主办学有了法律保障。

尽管高校在“下放自主权”的改革中获得了一定的权力，但国家教育主管部门的权力依然强势。政府是推动我国高等教育体制改革的主导力量，在简政放权的指导思想之下，政府主动将部分权力让渡给高校，但政府仍然扮演着最终裁定者的角色。“大学的自主性仍然很弱，很多控制权依然掌握在教育部和其他政府机构中。”^[8]例如，《高等教育法》规定，高校能够自主调节系科招生比例，自主设置和调整学科、专业等多个方面的自主权，如果真要行使这些自主权，高校还是要向相应的主管部门逐层报批。因为政府始终担心把权力下放给高校后，高校不能很好地运用自主权，甚至干出违法乱纪的事情，出现一放就乱的现象。^[9]而在管理职责方面，经过多次调整，政府与高校的职责划分逐渐清晰，高校肩负的责任更加明确，高校需要面向市场自主办学，需要筹集办学经费的不足部分。总体来看，高校的职责与其享有的权力并不对称，高校在具体操作和执行自主权方面还有各种障碍。

相对于政府“放权”而言，地方政府和高校在改革中“被动”接受了下放的权力。经过高等教育管理体制调整，部门办学的局面已经打破，除少数大学仍由教育部和相关部委管理之外，其余多数行业大学都被划转为由地方政府管理。教育部直属大学从改革前的36所增加到2006年的75所，从教育部直接管理的大学数目来看，教育部的权限反而得到强化。另外，一些下放给地方政府管理的大学，由于一些地方政府缺乏充足的财政实力，没能真正起到促进地方经济发展的效果。对于高校来说，移交给地方政府管理，只不过是换了一个“婆婆”而已，大学与政府的关系没有得到根本性改善。如果地方政府不合理界定管理权限，不转变管理方式，那么下移给地方政府的高等教育统筹权将会演变为“地方式集权”，原有的弊端并没有革除。

高校在“放权”改革中获得了一些自主权，但这些自主权缺乏相应的操作细则，难以实施。大学扩大自主权后，就要分担政府高等教育财政压力，这对于大学来说完全是一个被动的过程。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中规定高校具有六个方面的自主权，但是这些自主权并不涉及管理体制等关键问题。例如，高校有权在计划外接受委派生和自费生，便是出于解决政府办学经费不足而采取的措施，总体上看来，这六个方面的自主权只是计划经济体制内的微调而已。到20世纪90年代，明确提出建立社会主义市场经济体制的改革方向之后，政府提出高校要面向社会、自主办学，高等教育管理体制改革才得以向纵深推进。这一阶段，政府在进一步扩大高校自主权的时候，通过权力分散的途径将政府的财政负担也随之下放给大学。从统计数据来看，1994年政府财政经费占整个高等教育总经费的82.17%，而到2001年的时候只占54.98%；而非财政性经费从1994年的17.83%上升到45.02%；1994年财政性经费与非财政性经费之比为4.6∶1，到2001年的时候降为1.2∶1。其中非财政性经费主要来源于学费，以2001年为例，学费占非财政性经费的84.4%。^[10]因此有学者指出，20世纪90年代的政府“放权”实质上是摆脱高校对政府财政依赖的一个无奈选择。在一个财政经费日益紧缺的时代，政府的财政拨款显得弥足珍贵，大学对政府的依赖关系也就不会发生太大的变化。

三、我国“分权”改革要注意的问题

分权是世界高等教育的发展趋势，对于有着高等教育集权管理传统的国家来说有着重要意义。经过30多年的大学制度变革，我国高度集中的高等教育管理体制已经打破，在今后深化改革的过程中，继续下放和落实高校自主权是未来改革的方向，也是我国现代大学制度建设的重要内涵。针对我国以往大学制度变革的实践，在今后的大学制度变革中，需要围绕“分权”处理好这样几个方面的问题。

1.在分权改革中处理好权责关系

从以上的分析可以看出，在我国高等教育管理体制改革中，通过分权的形式将财政责任移转给地方政府和高校，这在当时有其现实原因。改革开放初期为了调动地方发展经济的积极性，中央采取了“分权让利”的改革思路，激发了地方发展经济的热情，虽然经济状况日渐好转，国家实力日益增强，但中央财政收入在总财政收入中的比例却不断下降，从1984年的40.5%下降到1992年的28.12%，到1993年的时候中央财政收入只占总财政收入的22%。经过1994年的分税制改革后，中央财政占总财政收入的比例才开始回升。在财政收入下降的时候，中央政府面临各方面公共开支的巨大压力，只有采取下放财政负担的办法纾解困境，将之转移给地方政府来解决，因此教育、卫生等准公共服务就是首先被裁减的对象。在20世纪90年代后期，为缓解亚洲金融危机带来的影响，拉动国内需求，政府启动了加速高等教育大众化的举措。尽管当时政府对高等教育的财政拨款也在增长，但无法赶上不断涌入大学的学生人数的增长比例和扩大高等教育规模的资金压力，政府只能让高校向银行贷款来解决经费紧缺的困难。尽管国际上高等教育改革中的分权都伴随着财政责任的分担，但其比例都没有超出高校所能承担的范围。罗伟卿、黄佩华等分别撰文指出，中国的教育支出过分“分权”，中国的教育支出有90%以上是由地方政府分担的，与国际上教育支出分权模式有很大不同。^[11]在中央放权给地方之后，地方政府面对庞大的高等教育开支显得捉襟见肘，高等教育产业化成了高校的现实选择。从目前的现状来看，资源的分配还是一个大问题，如2002年中央政府投资了326.38亿元用于高等教育，但其中大多数投资都落入部属院校，而地方院校分得的比例相当少。处于经济发达地区的高校相对来说，获得的教育投资要多，而处于经济欠发达地区的高校就处境艰难。因此在今后的改革中，政府既要坚持改革的方向，也要着重解决好中央政府与地方政府的分权关系。

2.在分权改革中要规范政府自身职责

“在中国高等教育领域占大部分的公立学校，政府虽然下放了过去高度集中的‘权’以‘扩大高校自主权’，但与高校之间长期形成的隶属关系并没有发生本质的改变。”^[12]当然，值得肯定的是，在“分权”取向的高等教育体制改革中，政府已经开始采用立法、拨款等方式对高等教育进行宏观调控。现在高校在财政资源分配和人事任用方面已经享有相当大的自主权，但是如何在“分权”取向的高等教育体制改革中塑造出大学的自主性，这仍将是我国大学制度变革的一个重大问题。能否塑造出大学的自主性与政府的管理方式有很大的关系。分权改革不是政府置身高等教育管理之外，而是要求政府转变职能。在每一次与高等教育改革相关的重大文件中都会反复提到转变政府职能的问题，如教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》中就屡次提及，“切实转变政府职能，强化依法行政，促进决策与管理的科学化和民主化”，“加快政府职能转变……建设相关配套制度，建立公共教育管理与服务体系。规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权”。但现实状况是，我国高校与政府之间还没有找到一个恰当的平衡控制点，因此在以后的大学制度变革中，政府要明确自己的定位，规范自己的管理职责，可以借鉴西方国家通过立法、拨款、评估等方式来对大学进行宏观调控。

3.进一步加大分权改革力度

只有在转变政府职能的前提下，才能加大高等教育领域中的分权改革力度。“为了改革高等教育体系，教育部和省级主管部门应当迅速转变角色，从对正规高等教育体系的高度管制转向确保整个体系的质量和公平性”，“将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量的保证者，给予高等教育机构更大的自主权”。^[13]虽然我国在20世纪80年代就提出要给高校一些自主权，但这种分权是计划经济体制下对高校所赋予的灵活处置的权力，并不涉及双方的权责。20世纪90年代后，国家提出要建立社会主义市场经济，大学所获得的自主权有了实质性扩大，但由于政府和大学处于不对等的地位，所以在权责的分担上并不对等，很明显的是，大学的责任多于权力。劳凯声教授指出，意识到自主权问题是高校改革的核心，扩大高校自主权是高校改革的方向，这是我国高等教育改革最大的进步和贡献。^[14]因此在今后的改革中，分权改革的核心还是办学自主权，分权的改革不只是中央政府与地方政府之间的权力分配，更是政府与高校之间的权力分配问题，而落实到大学管理活动中的必然是大学自主权。

4.处理好分权与自治的关系

虽然大学自治的范围和程度取决于政府的性质，但分权并不一定会提高大学的自治程度。1992年国际学术调查组对俄罗斯高等教育的调查结果显示，俄罗斯学术界大多数学者支持学术自由，但他们并不欢迎大学自治，90%的受访者认为应该由政府承担制定高等教育总体目标和政策以及提供高等教育经费的责任，同时他们也对院校管理缺乏民主文化而担忧，认为这会影响到学术自由。^[15]虽然俄罗斯经过了相当彻底的新自由主义改革，但调查结果表明俄罗斯大学教师对分权所带来的自治权并不欢迎。因为，分权实质上是给大学带来更多的自主管理权力，增强了大学内部的行政权力，特别对于学术自治传统较弱的国家而言，不仅没有增强学术基层组织的权力，反倒有所削弱。扩大自主权并非通过一纸行政命令就能实现，而是要经历一段长期的学习过程。实际上，它需要变革校园文化，而且经常是一个可能与政府的洞察与控制的管理需求相冲突的敏感过程。^[16]在我国的大学制度变革中，一方面要增强高校的自主权，另一方面也要意识到增强高校的自主权并不必然带来学术权力的昌盛，应该采取措施鼓励和加强学术独立性。

第三节　我国大学制度变革中的“市场”

受政治意识形态影响，在很长一段时期内，“市场”都是一个敏感词。改革开放以来，随着人们对社会经济活动的认识逐渐加深，“市场”开始为人们所接受。政治意识形态制约着大学教育的指导思想、宗旨和内容等，而政治体制的改革在一定程度上强制性地推动着大学教育体制的改革。^[17]“市场”进入我国高等教育体制改革议程，不是大学的自发行为，而是政府推动改革的结果。

一、“市场”的出发点

尽管直到20世纪90年代，“市场”才进入我国高等教育体制改革的话语系统，但其身影却可以追溯到1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》。国内有学者从不同的角度对我国高等教育领域中的市场化现象进行考察后指出，该决定中提出的“可以在国家计划外招收少数自费生”是我国高等教育市场化的源头。允许高校在国家计划外招收少数自费生，不仅是对计划经济体制的一种突破，而且也相当于承认了高等教育的商品属性，“市场”被首次引入我国高等教育领域。在20世纪80年代我国实现“有计划的商品经济”的体制下，高等教育“市场”虽然还显得羞羞答答，但已经被政府所默认，也为高校含蓄地接受。

我国高校最先获得的自主权就是经济上的自主权。1985年的《决定》指出，高校有权在计划外接受委培生和招收自费生，有权调整专业的服务方向，有权接受委托或与外单位合作进行科研开发，有权安排国家拨发的经费，有权利用自筹资金。这些自主权都关涉高校的经济利益，可以说高校在此次改革中获得了一定范围的办学自主权，也就是说高校获得了自筹资金的权利，使高校的“营利”行为得以合法化。在政府允许高校利用自身知识资源获取利益的背后，实际上是政府在办学经费不足的情况下所采取的现实选择。从1977年到1986年，教育事业经费占社会总产值的比例都在1.1%左右，这是远低于发达国家和一般发展中国家4%～5%的平均水平的。^[18]在国家财政投入不足的情况下，高校的经济自主权上成为了高等教育体制改革的第一个突破口。到20世纪90年代，我国明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后，“市场”成为我国高等教育管理体制改革的主导话语。有学者评论，高校自主权的实质是获得主动争取资源的自主权，在国家资源减少的时候，市场为高校的生存发展提供广阔的空间。^[19]

我国高等教育中的“市场化”是社会经济体制改革对高等教育渗透的结果。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中，受制度同形压力的影响，“市场”在高等教育改革中获得了合法地位。1992年通常被视为中国改革开放进程中的一个分界点，而其后在1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》则在多个方面体现了“市场”的改革逻辑。该纲要提出要改革和完善教育投资体制，收取非义务教育阶段学生学杂费，要改变国家统一招生计划的体制，实现国家任务计划和调节性计划相结合，改变学生上大学由国家包下来的做法，逐步实现收费制度。另外，还要改变按学生人数拨款的方法，逐步实行基金制。这一时期，财政性教育经费占整个普通高等教育总经费的比重从1994年的82.17%降至2001年的54.98%；而非财政性教育经费占整个高等教育总经费的比重从1994年的17.83%升至2001年的45.02%，年均增长率为37.71%，远远快于财政性教育经费。其中学杂费占整个高等教育总经费的比例从1994年的11.85%迅速上升到2001年的24.66%。^[20]在提高办学效率的口号下，政府采取的这些“市场化”措施给高校带来了深刻变化，竞争机制也引入到高校内部改革中，高校在职称评定和工资分配中获得了更大的自主权。该纲要允许高校对教职工实现岗位责任制和聘任制，按照工作实绩在分配上拉开差距。并且特别指出，“评定职称既要重视学术水平，又要重视有使用价值的研究成果和教学工作、技术推广的实绩”，不难看出，重视经济效益成为了高校内部改革的重要出发点。

二、“市场”改革的成效及不足

高等教育市场化无疑是当今世界的改革趋势，但是走在这个时代潮流最前列的应是中国高等教育的改革。^[21]在我国高等教育财政经费不足的情况下采取的市场化手段，给我国高校提供了谋求办学经费的合法途径。尤其在20世纪90年代中后期之后，我国高校展示了极强的“吸金”能力。从20世纪90年代初期，我国高校开始试点向学生收取学费；到90年代中期，学生的年均学费就到达1500元左右；而到90年代后期又涨至3000元左右；到2002年之后，年均学费水平达到5000元左右。根据教育统计年鉴数据计算，1997年我国高校学杂费收入占全部收入的15%，到2002年就占到26%；计划外生源学杂费等收入所占的比例也从1997年的5%上升到2002年的19%；政府财政拨款所占比例明显下降，从78%降至51%。^[22]另外，受1998年高等教育“扩招”政策驱动，我国涌现出了大量的独立学院、民办学院，它们的年均学费高达15000元左右。从学费占学校收入来源的比例来看，我国高等教育的市场化程度已经高出了市场经济国家，生均学费占人均收入的比例也超出了发达国家的水准。高等教育领域中的市场化手段为我国高校大发展提供了大量资金，解决了财政投入不足的问题。在此格局影响下，一些民办院校也迅速成长起来，打破了公立高校一统天下的局面。另外，我国高校在毕业生就业制度、高校后勤社会化改革以及推动银行向高校贷款等方面都大胆地引入了市场机制。从这些角度来讲，我国高等教育市场化改革确实走在了世界前列。

然而，我国高等教育体制改革中的“市场”是片面的，或者说是不完全的“市场”。从我国高等教育的各种“市场”行为来看，主要表现为财政负担的转移，将原来由政府承担的财政责任交由高校通过“市场”来获取外界资源，但与市场机制相匹配的竞争机制、约束机制并没有相应地建立起来。没有竞争的市场不是真正的市场，要形成真正的竞争就必须使参与竞争的高校成为真正的法人实体。尽管《高等教育法》规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，但由于受教育管理体制的限制，我国高校并不具备实质意义的法人资格，不能享受应有的权利。例如，高校在调节招生比例、设置学科专业等学术事务方面都还没有获得充分的自主权，也就是说高校并不能根据市场需求、自身定位等因素进行及时调整，也就无法形成具有竞争性的市场环境。另外，在“市场”取向的高等教育体制改革中，一些高校受利益驱动，为谋求更多的资源会过度利用其“经济”自主权，从而在高等教育改革中出现背离学术价值的“乱象”。在高校“扩招”过程中，一些学校不顾自身实力盲目贷款建设新校区，背离教育基本规律大规模招生等问题都与“市场化”的政策有着直接关系。之所以会出现这些问题是因为在运用“市场”解决高校发展问题的时候，缺乏一套约束机制来规范市场行为。因此有学者指出，中国内地出现教育市场化可被理解为一种集体融资方式，以满足不断增加的对高等教育的需求。中国内地教育“市场化”主要是针对政府对教育投资的不足，故要动员非政府或官方渠道来创造更多学习和升学机会。^[23]

事实上，我国将“市场”引入到高等教育体制改革中的原因与西方国家一样，即为了解决高等教育的财政困境，然而我国缺乏与市场机制相一致的制度环境，因此造成了我国高等教育过度“市场化”的弊端。杨东平在评价20世纪90年代中期以来我国的教育政策时指出，所进行的一些改革主要围绕着教育经费问题，兴奋点在创收、经营、学校办公司、高收费等方面，即舆论称之为“教育产业化”的思路，学术语言为“单纯财政视角的改革”。^[24]

另外，“市场”取向的改革导致我国一些高校出现企业化倾向。我国高校缺乏学术自治的传统，在尚没有完全摆脱计划经济管理体制的情形下，又遭受到市场经济的冲击，这使我国一些高校在剧烈的社会变革中失去了自身方向。从宏观层面来看，市场化改革首先要求政府解除对高等教育领域的管制，消除高等教育垄断，这个层次的市场化通常由政府主导；而在微观层面，市场化在于把高等教育变成一般商品，以满足消费者需求。而我国目前的情况是，在政府的强力改革推动下，教育活动面临危险，以高校的学费收入为例，我国高校的学费收入占高等教育总经费比例之高，在世界上堪称前列；并且大学的生均学费占国民收入年均收入的比重也大大超出了发达国家。然而，真正应该引入到大学中的市场机制却还没有达到预期目标，例如，通过收取学费来促使大学提高教育服务质量，通过市场竞争来提高大学管理效率等。

三、我国“市场”改革要注意的问题

市场介入大学是当前世界高等教育改革的趋势。在高等教育规模迅速扩展之后，在财政负担日益沉重的情况下，引入市场机制有其合理性。另外，通过市场机制也能提高高等教育的效率，满足多元化的需求。所以，现在很少有人再否认市场力量对高等教育的作用了。但对于我国市场环境不够完善，高等教育发展水平还不高的情形而言，在进行“市场”改革的过程中，需要着重解决这样几个问题。

首先，需要理顺政府与高校之间的法律关系，加强法制建设。市场经济需要法制，只有通过法律明确各市场主体的权责，才能更好地保护市场主体的利益，才能营造出公平自由的竞争环境。

市场机制要求规范政府行为。新自由主义者主张，市场化改革的一个前提就是要改变政府既当裁判员又当运动员的双重角色。

中国的市场经济体制改革虽然还不够完善，但已基本建成，其中一条重要的经验就是现在政府很少直接干预经济活动，而是采取宏观调控的方式来管理经济。同样的道理，高等教育的市场化改革也需要政府规范自身行为，尽量减少对高校的直接干预。

市场机制要求高校具有独立法人地位。法人的本质是作为民事活动的主体享有独立的人格和自主性质。市场机制介入高等教育，要求高校成为市场主体，否则就不可能带来自由竞争。经过20多年的努力，我国高校的法人地位在法律上得到了承认，《教育法》、《高等教育法》等法规都明确了大学的法人地位和大学所享有的办学自主权。既然高校已经成为了面向社会独立办学的法人实体，那么政府就应该减少对高校的直接管理，而采取宽泛意义上的宏观调控。由于我国高等教育中的举办权、管理权和办学权之间的问题还没有完全彻底解决好，因此我国大学还没有真正成为依法自主办学的法人实体。在今后的改革中还需要加强法制建设，使高校的法人地位落到实处。

其次，市场化改革要求分散高等教育管理权。计划经济体制下，政府垄断了公共产品，公众只能被动接受。而市场机制的理论预设是，市场内部的有效权力是非中心化的，没有人为整个社会作出决策，所有人为自己作出的决定负责。因此在市场化环境中，分散决策的市场机制能够满足社会的多元需求，分权是市场化的内在需要，因此市场化改革要求分散高等教育管理权。

在高等教育规模扩大后，市场必然会进入高等教育系统，并且分权也会随之出现。从世界各国高等教育的发展来看，一旦高等教育进入大众化阶段后，即使发达国家也面临着难以负担不断增长的高等教育经费的压力，引进市场手段成为他们应对财政压力的现实选择。同时，面对庞大的高等教育系统，集权式的高等教育管理体制显得难以为继，多元的需求迫使政府改变单一的管理方式。伯顿·R·克拉克称这种现象为“潜行的市场”，另外一些学者也注意到了这种趋势。例如，斯梅尔塞在研究加州公立高等教育系统后指出，当一个系统变得复杂时，如果权力继续归于中央机构，它就会变得难以管理；虽然最终的权力还属于那个机构，但必须将操作权下放。普伦福斯在观察欧洲大陆各国的高等教育系统后也指出，当国家对高等教育的规划越来越宏大的时候，地方的权力将越来越大。^[25]所以，在市场化的环境中，分权是必然的趋势。

在我国建设社会主义市场经济的过程中，分权不仅是市场经济的需要，也是政府职能转变的必然要求。张维迎认为，中国改革是一个市场化的过程，这个市场化可以一般性地理解为价格自由化，企业民营化，另外还有行政权力地方分权化。目前我国市场经济体制改革中出现的问题，并不是市场的问题，而是在市场化的过程中没有改革权力分配的结果，只有加快民主化进程，才能更好地发挥市场的作用。^[26]在我国大学制度改革中，应使大学获得更大的自主权，使利益相关者积极参与大学事务，这有助于形成一种多中心的治理结构。

再者，要分清市场的手段与市场的目的之间的区别，避免过度市场化。反对大学市场化的人认为，大学市场化会有损大学使命与精神，其实就是反对市场的目的；而赞成大学市场化的人认为，大学市场化能够提高大学运行效率，更好地满足社会需要，其支持的依据在于市场机制带来的积极效应。因此，“市场”取向的大学制度改革至少可以从这样两个层次来分析。

市场目的对大学制度改革的消极影响。市场理性的最终目的是追求利润最大化，这与大学的精神品格扞格不入，如果市场化改革将大学从学术组织转变为以出卖知识产品或知识服务为宗旨的机构，那么必将践踏大学精神，给大学带来灾难。诺贝尔经济学奖得主英国詹姆斯·米尔利斯于2004年6月在北京举办的“民营经济与中国发展国际研讨论会”上发表了以“市场机制的局限性”为主题的发言，他尖锐地指出：“我知道中国热衷于使用市场机制，并且可能对于使用市场机制有些过度了。”^[27]他所指的市场机制，其实就是指市场手段被滥用于许多不适合的地方，导致盈利性目的冲击了非营利组织的公益目标，如学校、医院等机构。尽管中国高等教育的市场化政策体现了市场化的潮流，但从其内容来看，与西方国家的高等教育市场化有着很大的不同，中国的市场化是片面的。正是在这个意义上，有研究者指出，中国政府对私有化、市场化策略的运作，与西方流行的新公共行政运动有所不同，后者秉持新自由主义哲学，强调政府行为基本价值的改变；而在中国，市场化策略无非是一种可资利用的工具性资源，政府引入市场机制，其目的就在于提高教育管理的效率，同时减轻自身的财政压力。^[28]特别是在满足社会多元需求的过程中，大学不能以是否盈利作为衡量学术活动的标准，尤其在这样一个重视“大学功用”的时代，首先不能忘记大学是一个学术组织。

运用市场手段提高大学运行效率，是大学进行市场化改革的基本出发点。厉以宁曾经指出，“教育发展必须引入经营理念，即教育者要学会创造和开发资源，使教育机构具备自我生长、自我积累的能力，允许一些学校引入市场机制”^[29]。市场机制的核心是通过价格机制、自由竞争来实现社会供需平衡，这有利于提高资源配置效率。而在我国的高等教育改革中，“市场”更多地被用于筹资方面，而在资源分配方面，市场机制还没有完全发挥出作用。而西方国家在市场化的改革中，政府不再采用院校拨款的形式，而是通过直接向学生拨款，由学生“用脚投票”来决定高校的资源分配份额。从我国目前的市场化改革来看，我国高等教育中的市场机制还没有真正发挥出作用；而我们市场化改革中出现的问题，恰恰在于我们误用了“市场”，选择了“市场的目的”——营利，而忽视了大学的基本特性。

中国的大学制度变革面临着市场化的压力，这是无法回避的趋势。但需要深入思考的是，大学在市场化环境中如何保持其特质，而不至于成为社会的风向标。据2011年《瞭望》新闻周刊报道，国家高层就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署。根据事业单位的职责任务、服务对象和资源配置等情况，此番改革将从事公益服务的事业单位划分为两类。承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；而承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。因此，高校属于准公益类事业单位，允许其一定程度地通过市场来配置资源，但不允许进行以营利为目的的生产经营活动。可见，经过这么多年的摸索，我国对高等教育市场化已经有了较为成熟的看法。

最后，市场改革中必须处理好政府与市场的关系。政府、市场都只是管理的手段，任何一种手段都有其优势与不足，因此在发挥市场优势的过程中，政府也要加强监管以弥补市场的不足。

应该意识到，我国大学制度变革中的市场不同于西方国家。例如，美国公共领域中的“以市场化为取向”的改革，实际上是在市场经济已经发育很成熟的前提下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资源，并且在公共服务的供给领域引进市场机制；而中国的“以市场化为取向”的改革，实际上是指从非市场体制的计划经济，经过艰难的转型走向市场经济。^[30]西方国家在新自由主义思潮的主导下压缩公共事业开支，把市场机制引入到大学管理之中，是为了促使大学提高应对社会多元需求的压力。而我国是在经济发展状况还很落后的情况下，又面临发展高等教育急需大量经费的情况下不得已而采用的“市场化”筹资方式，因此我国的高等教育市场化与西方国家着实是有区别的两件事，西方国家是“过剩”，而中国是“不足”。

在我国市场经济还不够完善的情形下，尤其是在市场机制嵌入高等教育改革与发展的过程中，政府需要加强对市场的监管。西方国家在进行新自由主义改革的过程中，对公共部门采取了私有化或非国有化的政策，但这并不意味着政府完全退出公共领域，从另外一个方面来看，政府反倒加强了监管。例如，英国在私有化了的公共事业部门都建立了独立的管制机构，制定相关法律来保障公共利益。新公共管理研究者奥斯本和盖布勒也指出，政府不直接提供服务，但仍担负保证公民需要的责任，倘若政府放弃“掌舵”的职责，灾难将接踵而来。目前，我国的市场环境还很不完善，政府尤其需要加强对市场的监管，确保自由竞争环境。对于当前我国高等教育中的市场化乱象，政府应该加强法制建设，通过“有形的手”来协调市场竞争中的“无形的手”。市场经济体制下高等教育运行的理想模型应该是，市场在高等教育资源配置中发挥主导作用，政府作为市场的监护者，负责市场的制度规范和政策环境，并通过宏观政策来调控高等教育运行。

在我国市场经济环境不够完善的条件下，要协调好政府与市场的关系。中国政府既是市场规则的制定者，又是市场经济活动的参与者。当前中国的市场是嵌入在政治权威结构之中的市场，其制度基础远远偏离了韦伯和新制度主义经济学家所设想的那些理想的制度前提。我国的大学制度变革以国家干预、政府主导为特征，政府是推进改革的唯一合法者，同时政府又还直接参与高等教育管理，因此在这样的情况下，虽然市场机制已引入到高等教育中，但其有效配置资源的效果并没有充分体现出来。“总而言之，一方面在教育领域引进市场机制，一方面政府依然主导教育发展的进程，这就是中国高等教育市场化的基本特征。在这里，充分体现了民族国家作为有着独立目标和利益的社会行动者，在面对全球化挑战时所表现出来的能动作用。”^[31]在这种复杂的情况下，既要强化政府责任，又要充分释放市场活力，这就要求政府要协调好与市场的关系。

有学者指出，现代大学制度具有两方面的特征：“一方面要使大学具有充分的自主权、灵活性和创造力，能够主动适应正在建立和不断完善的社会主义市场经济体制，能够承担起增强国家综合竞争实力，为建设全面小康、和谐社会提供人才和智力支持的历史使命；另一方面要遵循教育的自身发展规律和作为‘学科共同体’及‘高素质人才密集地’的高等院校的办学规律，充分尊重知识分子的劳动特点和心理特征，解放教育生产力，激发师生的创造力。”^[32]也就是说，现代大学制度既要给大学自主权，也要尊重大学作为学术组织的基本原则。通过以上分析可以看出，我国以“分权”和“市场”为价值取向的大学制度改革在一定程度上推进和深化了大学自主权改革，但在改革过程中对大学组织的学术性兼顾不够。应该指出的是“分权”和“市场”取向的大学制度变革对我国高等教育改革有着重要意义，这仍将是我国今后深化大学制度改革的方向，但在大学制度变革中，首先要尊重大学作为学术组织的基本特性。

【注释】

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[2]国家教育委员会.中华人民共和国现行教育法规汇编［Z］.北京：人民教育出版社，1991：1－10.

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[5]刘欣.当前中国社会阶层分化的制度基础［J］.社会学研究，2005（5）：1－25.

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[8]盖勒德·A·葡斯廷尔.21世纪的中国高等教育：市场经济条件下的若干发展性思考［J］.陈超，译.比较教育研究，2002（2）：52－59.

[9]〔加〕许美德.中国大学1895—1995：一个文化冲突的世纪［M］.许洁英，等译.北京：科学教育出版社，1999：9.

[10]刘彦伟，胡晓阳.20世纪90年代中后期我国普通高等教育经费来源结构的变动［J］.高等教育研究，2005（6）：34－39.

[11]罗伟卿.财政分权对于我国公共教育供给数量与区域差异的影响［D］.北京：清华大学图书馆，2011：1.黄佩华.中国能用渐进方式改革公共部门吗［J］.社会学研究，2009（2）：39－60.

[12]卢乃桂，操太圣.中国改革情境中的全球化：中国高等教育市场化现象透析［J］.北京大学教育评论，2003（1）：48－53.

[13]卡尔·J·达尔曼，让－艾立克·奥波特.中国与知识经济［M］.北京：北京大学出版社，2000：76.

[14]劳凯声.高教体制改革中如何理顺政府与高校的法律关系［J］.中国高等教育，2001（20）：15－18.

[15]Bain，Olga　B.University　Autonomy　in　the　Russian　Federation　Since　Perestroika［M］.New　York　＆London：Routledge　Falmer，2003：119.

[16]〔挪威〕波·达林.理论与战略：国际视野中的学校发展［M］.范国睿，译.北京：教育科学出版社，2002：6.

[17]张建新.高等教育体制变迁研究——英国高等教育从二元制向一元制转变探析［M］.北京：教育科学出版社，2006：47.

[18]郭歆，夏晓勤.我国高等教育市场化的源头和动力——一种新制度主义分析［J］.清华大学教育研究，2003（6）：35－40.

[19]郭歆，夏晓勤.我国高等教育市场化的源头和动力——一种新制度主义分析［J］.清华大学教育研究，2003（6）：35－40.

[20]刘彦伟，胡晓阳.20世纪90年代中后期我国普通高等教育经费来源结构的变动［J］.高等教育研究，2005（6）：34－39.

[21]〔日〕金子元久.高等教育发展的中国模式：来自日本的观察［J］.徐国兴，译.教育发展研究，2006（5A）：24－28.

[22]数据来源《中国教育统计年鉴》（1997/2002）［Z］.//中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴［Z］.北京：人民教育出版社，1998/2003.

[23]戴晓霞，莫家豪，谢安邦.高等教育市场化［M］.北京：北京大学出版社，2004：46－47.

[24]杨东平.重温1985年教育体制改革精神［J］.教师博览，2006（1）：11.

[25]〔美〕伯顿·R·克拉克.高等教育系统［M］.王承绪，等译.杭州：杭州大学出版社，1994：183－184.

[26]张维迎.中国经济转型重在依靠市场逻辑［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010－11/24/c＿12809985.htm

[27]〔英〕詹姆斯·米尔利斯.市场机制的局限性［J］.经济学动态2004（8）：6－9.

[28]Mark　Bray.（1999）Control　of　Education：Issues　and　Tensions　in　Centralization　and　Decentralization［A］J.Robert　Arnove　＆Carlos　Tortes.Comparative　Education：The　Dialectic　of　the　Global　and　the　Local.Lanham：Rowman　＆Littlefield　Publishers.pp207－232.//卢乃桂，操太圣.中国改革情境中的全球化：中国高等教育市场化现象透析［J］.北京大学教育评论，2003（1）：48－53.

[29]厉以宁.关于教育产业化的几个问题［J］.北京成人教育，1999（7）：6－9.

[30]陈振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：103.

[31]卢乃桂，操太圣.中国改革情境中的全球化：中国高等教育市场化现象透析［J］.北京大学教育评论，2003（1）：48－53.

[32]赵曙明，龚放等.建立现代大学制度的重要之举——深化我国高校人事制度改革的政策建议［J］.高等教育研究，2005（4）：18－24.