巴西高等教育的转型期

第二节　巴西高等教育的转型期

20世纪80年代是巴西社会的转型期。政治方面，巴西政府的独裁体制在民主进程中开始淡化，并在1985年产生了第一位直接民选的总统；在经济层面，80年代是巴西经济危机和通货膨胀的时代，被称为“失落的十年”；高等教育发展缓慢，主要受益群体是中产阶级家庭，高等教育的目标着眼于培养高科技人才但却忽略了对中低端劳动力的培养，从而造成高等教育超前发展、基础教育滞后发展的局面。由于受到经济危机的影响，巴西公立与私立教育的入学人口也开始下降。即使在增长的高峰期，20～24岁的人群也从未超过12%的入学率，这种状况直到2000年才得到改善（Plank and Verbine，2002）。1986年，巴西高等院校开始招收日间和夜间学习的学生，私立院校76.5%的学生在夜间部上课，但是在联邦院校，夜间部的学生的注册率只有16%（Schwartzman，2004）。学生入学人数的下降也造成了私立院校之间的激烈竞争，但联邦大学由于拥有更多的资源和自主权（比如设立新课程等）因而在竞争过程中拥有更大的优势。1988年巴西颁布新宪法，明确了普及、发展义务教育的重要性，巴西政府也持续对教育领域进行大力资助，1989年巴西投入公立教育的资金比例占GDP的4.6%。根据新宪法及有关法规的规定，巴西联邦政府主要负责高等教育的资金与管理；中等教育一般由州一级政府负责管理，联邦与州政府共同出资；而初等、义务教育则主要由市一级政府负责提供，由三级财政分担相应的资金。新宪法还规定联邦政府应将联邦预算的18%用于教育支出，州政府与市政府应分别将其财政收入的20%和25%用于教育支出（Durham，2004）。

到了20世纪90年代，费南多总统上任之后，巴西的经济和社会政策有了全面的变化，教育尤其是初级教育进行了重要改革。巴西政府制定并实施了“全民教育十年计划（1993～2003年）”，提出了未来十年需要解决的教育问题。“全民教育十年计划”提出的政策目标包括明确政府必须履行的职责；合理制定分配标准，调整地区间教育投入差异；加强教师培训，改善教师待遇，提高师资水平；加强继续教育，提高劳动力素质，降低文盲率等；改革中学教育课程，实施初级和中级课程内容；提高学校业绩的评估体系，增加教师培训项目等。从20世纪70年代起，高等教育的入学增长率主要体现在私立院校中，私立院校的入学增长率在2001年达到了69%，而公立院校的入学增长率在2001年只达到31%（Durham，2004）。

1996年12月，巴西将教育体制纳入新的《联邦教育设立和指导法》，新的法律对大学教育体系进行了重要的创新改革。首先，该法律清楚地确定了大学的角色，要求教学与研究紧密联系，并强调科学知识的更新。此外，新法律也要求大学必须要求教师最低的资格标准，大学也必须建立相应体制促进研究的发展：即至少三分之一的教师必须拥有研究生或者博士生学历，其中至少三分之一的教师需要全职进行研究工作。虽然这些要求和规定在现实中并没有被完全落实，但建立了一种客观的标准，同时也全面地影响了大学创建的进程并提升了教学质量。另外一个重要的创新是提出对高等院校机构进行周期性的评估，对高等教育学位进行周期性认可。总体而言，由于这些大学在新法律实施之前已经开展了自己的研究活动，所以新的法律对于公立的联邦和州立大学并没有带来太大的影响。但是对私立大学而言，新法律在一定程度上影响了大学的自主权。新法律的有效实施依赖于一个透明的评估系统，关键的步骤并不仅仅局限于评估教学院校本身而是其课程的质量。通过建立“国家课程考试（National Course Examination）”来评估各校的课程质量成为一种比较实际的评估方法，所有公立和私立院校的学生都需要参加国家课程考试才能够获得学位，国家课程考试的主要目的是去评估各个学校提供的课程，以此了解各校高等教育的水平，并按照学生所取得的平均成绩区分学校的类别。但是“国家课程考试”受到了来自于私立院校的管理人员以及公立院校的学生和老师的抵制和批判。课程考试在刚刚开始实施之际仅仅限于三个课程：管理、法律和工程，之后逐年增加，截至2001年，已经增加到20个课程。虽然在这期间，公立高等教育院校的管理体制没有任何改革，但是在全球化和教育大众化的发展中，巴西的教育受到了全球教育扩招的影响，在1992年，巴西的大学毕业生只有150多万，但是到了2003年，毕业生人数上升至380万。尽管如此，巴西高等院校的整体入学率还是偏低（Durham，2004）。

为了不断增加学生的入学率，巴西政府在2004年9月颁布了一个新的教育政策，即“全民大学”（University for all）政策。该政策鼓励公立和私立高校将空缺的席位免费提供给那些贫困的学生使他们能够获得在大学就读的机会。非营利性和盈利性的院校都需要提供一定的空缺指标才能继续得到政府的免税待遇。2004年，巴西政府开始实施“远程教育”计划，以提高学生入学率，截至2010年，将近70万学生接受了远程教育。远程教育帮助那些贫困家庭的孩子不需要支付昂贵的学费就可以接受高等教育。受惠于政府长期推行的宽松政策，比如免税、简化审批程序以及增加贷款等，巴西的私立大学发展远远快于公立院校，2002年，巴西88%的高等院校为私立院校，这些私立院校提供的课程占所有课程的63%。2012年，在巴西将近2500所高校中，2250所为私立高校。私立院校每年以10%的速度增长，至2012年，私立院校的学生已经达到815万，占学生总人数的75%（Ministry of Education in Brazil，2012），但不少私立院校的教育质量不尽如人意。

近年来巴西的经济持续增长，截至2012年，公共支出占巴西国民生产总值的40%，巴西将5%的国民生产总值用于教育，除了对中小学拨款之外，对公立大学也开始拨款，但是只覆盖了25%的在校生（Ministry of Education in Brazil，2012）。研究生的教育和科学研究的发展主要集中在圣保罗州的几所联邦大学和联邦研究机构中进行。近年来，在高等教育全球化和国际化的发展过程中，巴西高等教育也开始进行更多的国际学术交流活动等。巴西政府在教育部、科学和技术部以及对外关系部等机构下设立一系列主管机构开展高等教育国际化的进程，其中教育部是国际化进程的主要推动者和主要管理机构。其他协会也在极力推进巴西高等教育的国际化，比如，巴西大学校长委员会、联邦高等教育管理者协会、巴西州立和市立大学校长协会等。一些区域性的组织也在推广教育国际化，比如，伊比利亚美洲大学协会、拉丁美洲大学委员会、中美洲大学组织等。除了这些机构和协会的努力之外，巴西高等院校自身也不断进行教育国际化和全球化的活动，设立国际关系办公室、参与学术合作项目、同外国高等教育机构合作双学位项目、开展双边及多边科研合作、鼓励和推动学生与学者的国际流动、实施人才挽留项目以及构建国际合作网络和体系等。巴西一些优秀的大学通过招收更多的国际学生以及招聘更多的外国学者来加快本校的国际化进程，比如巴西著名的圣保罗大学在过去20年里通过提供奖学金和丰厚的待遇吸引了更多的外国留学生和学者前往巴西学习和工作。此外，巴西也与非洲和拉丁美洲—加勒比地区的一些国家签署了本科生合作项目协议，巴西政府每年资助一部分上述国家的学生到巴西学习。研究生合作项目与本科生合作项目也比较类似，巴西教育部和政府每年都会指定特别的项目资助学生来巴西进行文化、科学、教育和技术合作活动。