绪 论
20世纪80年代以来，伴随着我国民办高等教育从无到有、从小到大、从弱到强，民办高等教育现象逐渐进入人们的研究视野。在此背景下，民办高等教育改革和发展进程中的政府行为也日益引起了学术界较为广泛的关注。学术界已经普遍认为，政府是民办高等教育改革和发展的一支重要力量。我国民办高等教育之所以能够取得今天的成就，离不开政府的介入；但同时，相对于公办高等教育而言，民办高等教育依然相对弱势，这同样与政府的干预紧密相关。正如潘懋元等所言：“从我国民办高等教育发展过程可知，只要政策有所放松，民办高校就会有新的发展；而一旦政策趋紧，民办高校就会陷入低迷，出现萎缩。”[1]那么应该如何评价政府行为呢？政府在民办高等教育中究竟应该承担怎样的责任呢？综合相关研究，一方面人们着眼点似乎更多集中在对政府部门笼统的学术批评，并在此基础上提出政府应当做些什么事情，而对政府究竟做了哪些事情，以及政府为什么做这些事情，却关注不多；另一方面，学术界对政府行为的剖析更多是以定性的方式进行粗线条的归纳和演绎，研究深度不够，实证性不足，总体缺乏辩证性与综合性。我们认为，这些问题既隐含着学术界对政府行为的利益诉求与约束机制的忽视，也暴露出学术界对政府行为研究的方法论的不足。当人们呼吁“中国民办教育走到了十字路口，政府应该有所作为”[2]的时候，可能更需要在新的方法论基础上重新思考：政府的行为逻辑是什么，这种行为逻辑决定了政府已经做了什么，能够做什么以及它可能还愿意做些什么。
第一节 问题的提出
我国民办高等教育的生成和发展，与改革开放是同步的。在30余年的改革开放历程中，民办高等教育逐渐成为影响我国教育进程的重要力量，它在扩大教育供给、改善教育公平等方面作出了不可磨灭的贡献。《2012年全国教育事业发展统计公报》指出，2012年我国民办普通高校707所（含独立学院），在校生533．18万人，其中，硕士研究生在校生155人，本科在校生341．23万人，专科在校生191．94万人；另有自考助学班学生、预科生、进修及培训学生22．04万人。民办的非学历高等教育机构823所，各类注册学生82．82万人；民办普通高校总数已经占全国普通高校总数的28．9%。民办高等教育总体上处于办学层次多样化、空间分布区域化、竞争日趋激烈的格局之中。民办高等教育事业已经成为我国高等教育事业的重要组成部分，在我国高等教育大众化的推进、高层次专业人才的培养等方面发挥了不可或缺的作用。
但是，民办高等教育的发展似乎仍不尽如人意。首先，民办高校生源结构不理想，录取学生来源主要是普通高校录取生源的最末端，学生总体文化素质相对薄弱。其次，从教师队伍看，民办高等学校教师数量相对不足，高层次教师严重匮乏且流失严重，结构不合理。再次，从办学层次看，民办普通高校虽然有700多所，但如果剔除独立学院，那么绝大部分都局限在大专层次，从事高等职业技术教育。另外，从办学经费看，民办高等学校办学经费紧张已经成为不争的事实，不少民办高校的学生学费是其办学经费的唯一来源。凡此种种，很大程度上都客观限制了民办高等教育的发展。虽然2002年《民办教育促进法》颁布，政府以立法的形式来规范和促进民办高等教育的发展，但是民办高等教育的发展却出现了“倒春寒”现象。可以说近十年来，民办高等教育一直处于发展的寒冬之中。以2004年数据为例，该年全国民办高校平均报到率不到80%，个别学校不到50%，学生流失率上升，很多民办高校面临着倒闭的命运。如2005年江西省承担非学历教育的民办高等教育办学规模急剧萎缩，有6所学校没有学生，9所学校的学生不到100人，7所学校不到300人，处于被淘汰出局的境地。2004年北京民办高校计划招生16476人，实际报到14401人，占计划招生的87．4%，尽管留出了足够的补录时间，民办高校招生计划仍有12．6%没有完成。即使在民办高等教育发展状况较好的陕西省，情况也不容乐观。2004年陕西民办高校总招生数约7万人，与2003年持平，相比前几年每年20%的增幅而言，招生困难明显加剧；同时据陕西省社会力量办学管理中心信息，部分高校将被关、停、并、转。其他地区，如河南、山西、山东、四川等地，民办高校也存在不同程度的萎缩，不少学校破产倒闭，相当一部分学校生源锐减后处于风雨飘摇的危境。[3]再以2011年广东省民办高等教育为例。“据2011年广东省29所民办高校录取情况，在3B批次录取的民办高校，仅有2所能够在省考试院划定的录取分数线以上完成招生计划，有3所录取分数线平均降了50分才勉强完成招生任务，另有24所最低录取分数线平均下降了126分仍未能完成招生计划。‘行情惨淡’是众多民办高校异口同声之词，从多数民办高校录取分数线一降再降却未能达到预期招生目标看，很多考生对于选择就读民办高校缺少热情。”[4]
民办高等教育这样一种存在状态，即便不是对民办高等教育自身重要地位的现实讽刺，也至少在一定程度上反映了与其自身地位的不相称性。尽管如此，但关于民办高等教育发展状态的判断，并不尽是悲观和沮丧，人们关于民办高等教育发展状态的判断也存在不同的声音。综合当下的舆论，我们不难发现关于民办高等教育发展态势的判断，目前似乎已经形成两大阵营，走弱与增强成为针锋相对的观点，并引起了人们深入的思考。[5]一方认为民办高等教育乃至整个民办教育系统已经处于整体走弱的状态，民办教育的发展已经到了兴衰关键期；甚至有人认为，转型还是死亡，已经成为民办教育的关键词。[6]另一方认为民办教育系统虽然出现不少问题，但是总体上民办教育在数量、规模、质量上都有了较大的发展，因为不同的学校有不同的发展模式，不能用一种发展模式代替所有的发展模式，很多在竞争中存活下来的学校其发展势头良好。对民办教育发展态势的不同判断也导致对政府行为的不同评价。如关于民办高等教育发展的外部环境，前者认为，政府允许公办学校举办民办教育恶化了市场环境，不公平竞争和过度竞争导致民办教育过早地进入了其发展的瓶颈阶段。[7]而后者则认为，政府允许公立高校进入民办高等教育领域，虽然会与“社会力量”之间产生不公平竞争，但是也天然地有利于民办高等教育的形象从“非正规”走向“正规”，从“边缘化”靠近“中心”。[8]凡此种种，不一而足。显然，如何认识民办高等教育的发展以及如何评价民办高等教育发展过程中的政府行为，在这些针锋相对的观点中似乎很难找到调和的余地。或许用潘懋元先生的话可以作折中的解释，即“民办高等教育发展到今天仍然步履维艰，困难重重”。[9]
对上述两种观点的分析可以揭示出一个新的认识前提，这可能包含一些基本观点：第一，民办高等教育的发展与政府行为存在高度相关性。尽管人们对民办高等教育发展状态及政府角色的关联性判断存在分歧，但是在这点上是能够达成一致的。无论民办高等教育发展呈现出怎样的发展状态，这一发展状态都与政府干预和介入民办高等教育有着直接或间接的联系。政府在民办高等教育发展过程中承担着重要角色。第二，人们对于民办高等教育发展过程中政府行为逻辑的认识可能并不清晰，或者还很少予以关注。这也决定了人们对政府行为的判断缺少对话和交锋的平台，从而陷入一种非此即彼的认识当中。政府行为究竟起到了怎样的作用？是否发挥了积极的正能量？显然，没有对政府行为的客观分析，很难作出一个理性的判断。
而与上述现象相随的是，越来越多的研究正在热衷于给政府提供一长串的行为菜单选择，试图告诉政府在未来民办高等教育发展过程中应当做些什么事情。人们更多关注的是政府应该如何采取措施推进民办高等教育的发展，而这种关注往往只是研究者出于一种理性自负，在规范层面进行的技术性分析，它片面强调了政府在高等教育发展过程中应当起到的积极作用。这可能迎合了目前很多政府官员对民办高等教育研究的价值期待。他们指望民办高等教育研究能够为政府的决策提供鲜明而具体的操作方案。但矛盾的是，当我们研究者提供鲜明而具体的操作方案时，决策者们往往又认为其研究缺乏针对性，距离现实太远。为什么出现这样的现象呢？因为，讨论国家或政府在教育发展中的作用，不仅仅是微观的技术性问题更是宏观的战略性问题。如果没有对政府行为逻辑的剖析，这种技术性分析也只能是无源之水，无本之木。因此，对政府行为的理解是非常重要的。正如要理解我国的改革过程，首先就必须要理解我国政府的行为[10]一样，要理解我国民办高等教育的改革和发展，同样也需要理解政府干预和影响民办高等教育的行为。
基于这样的认识，本研究以民办高等教育发展过程中的政府行为作为研究对象，但本研究关注的不是应然性的政府行为，而是实然性的政府行为；不是对政府行为的规范，而是对政府行为的理解。更确切地说，本研究主要以改革开放30余年来我国政府干预和规制民办高等教育的行为作为研究对象，力图打开政府行为“黑箱”[11]，通过文本实证地再现政府行为的利益诉求与约束机制。即在既往的民办高等教育发展过程中，政府干预和规制民办高等教育的行为逻辑是什么？以及在这种行为逻辑下，如果可能，政府应该作出哪些转变？“行为的解释依赖于研究为什么制度安排是它们所在的这个样子”[12]，“一种制度意味着一种思维方式或某种广为流行的、经久不衰的行动”[13]。因此，对政府干预和规制民办高等教育的行为研究，从制度变迁的角度来进行，可能更为可行。因此，本研究主要是对民办高等教育制度变迁中的政府行为进行研究。
本研究的意义主要表现在以下三个方面。
第一，厘清当前政府干预和规制民办高等教育的行为逻辑，为政府行为评价提供一个理论平台。人们已经普遍认识到政府在民办高等教育改革和发展过程中的重要作用，但是对政府作用的机制还缺乏深刻认识，或者干脆回避对这一机制的认识。然而这并不能改变人们对政府行为重要性的判断以及基于这种判断而展开的对政府行为的种种肯定和否定评价。其结果是，在民办高等教育改革和发展过程中，形成了两种社会舆论立场，一方面是有人在肯定政府的改革政绩，另一方面则是有人在抱怨政府的不作为。[14]其实这些都是人们基于各自的立场得出的价值判断。如何正确认识这两种立场的社会舆论，并作出正确的引导，对于当下我国民办高等教育发展而言，意义重大。“由于社会舆论对人们的行为有着重要的影响，也由于其自身具有多样性和多变性，因而，无论在任何国家、任何社会、任何时代，执政者都高度重视对社会舆论的引导，并通过对社会舆论的正确引导形成有利于社会稳定和发展的舆论环境，形成有利于增进社会团结和巩固自身执政地位的舆论导向。”[15]那么作为一名民办高等教育研究者，面对当前不同立场的社会舆论，有义务以客观中立的身份，对政府行为逻辑进行解剖，还原事实真相。本研究正是基于此展开对政府行为的剖析。本研究既不是辩护，也不是批判，而是在价值中立的基础上对其逻辑的实证再现。正本清源，正确地分析政府在民办高等教育发展过程中的行为和角色，为政府行为评价提供坚实而科学的理论平台，是克服那些非理性和非价值中立的主观偏见的根本途径，也是引导社会舆论健康发展的重要保证。
第二，为我国民办高等教育制度变迁提供可能的选择。政府行为逻辑的揭示，是基于对民办高等教育制度的变更、替代、交易和转换的解读，是对民办高等教育改革和发展过程中经验和教训的总结。因此，政府行为逻辑的揭示，客观上也就为政府行为的未来走向提供了预测和优化的可能。同时，从另一种意义上说，改革开放30余年来，民办高等教育制度变迁，不可避免地也为政府在未来的行为选择提供了一个平台。民办高等教育30余年的变迁，实现了民办高等教育从无到有、从小到大、从弱到强的发展演变，也从而为民办高等教育的持续发展提供了一个客观基础，为政府的决策提供了现实依据。在此意义上，历史地再现民办高等教育制度变迁，厘清政府的行为逻辑，也就为政府在未来民办高等教育改革和发展过程中的角色和功能的重构提供了一个可能。毕竟，历史如果不是对现在的叙说，又能是什么呢？况且也只有在厘清政府行为逻辑的基础上方有可能对政府行为选择作出一种更为科学的规范。本研究通过历史的梳理以厘清政府的利益诉求和行为约束，从而展现政府行为的内在逻辑，并基于此为政府的未来行为选择提供优化菜单。我们认为，也只有在此基础上为政府行为提供的应然性选择，才可能更接近于民办高等教育的发展事实，并更容易为政府接受。
第三，本研究对于理解市场经济体制改革背景下的政府行为也有一定的启迪。我国民办高等教育是与我国市场经济体制改革同步进行的。它既是市场经济体制改革的一个组成，同时也是一个试验品。[16]相对于宏观的市场经济体制改革而言，民办高等教育可能只是改革的一个缩影。但如果对这一缩影给予放大显像，我们不难看出民办高等教育改革和发展进程中，政府行为所具有的一般性特征。我国民办高等教育之所以能够取得发展，离不开政府的放权让利，离不开政府有意识地扩大基层及民间的话语权和行动空间。同时，政府在为民办高等教育的发展开渠放水的同时，也始终保持着积极而又审慎的姿态，政府总是尽可能避免权威的过度流失而可能引致的民办高等教育发展背离教育现代化的导向。而这也恰恰是我国改革开放进程中政府所面临的两难选择。目前关于政府行为的这种两难选择，在经济领域已经引起了较为普遍的重视，但是在教育领域还没有引起足够关注。以民办高等教育作为载体来研究政府行为逻辑，对于深刻洞察政府行为的两难选择，认识政府行为的一般性特征有着重要意义；同时，通过对民办高等教育改革和发展进程中政府行为的放大显现，也可能有助于发现过去长期不曾发现的政府行为的特殊性。因此对民办高等教育制度变迁视野下的政府行为逻辑的揭示，对于理解市场经济体制改革背景下的政府行为也具有一定的启发。在这个意义上，本选题的研究价值不仅仅在于研究自身，而且也在于研究可能折射出的普遍意义。
第二节 文献综述和理论空间
从制度变迁的视野来探讨政府行为，并不是一个新话题。但是具体到民办高等教育中，探讨民办高等教育制度变迁过程中的政府行为，尤其是政府行为背后的运作机制，从既有的文献来看，却很少见。为尽可能展现与本研究紧密相关的研究现状，本研究首先对具有代表性的制度变迁理论进行梳理，继而具体到（民办）高等教育制度变迁的研究文献上[17]，尽可能抽离并展现出零散的民办高等教育制度变迁研究成果。接着本研究对有关民办高等教育改革和发展过程中政府行为的研究文献进行了剖析，从中尽可能寻找有助于本研究进一步生发的理论空间。
一、制度变迁理论的梳理及其启示
制度变迁是指制度的变更、替代、交易和转换的过程。新制度经济学中的制度变迁理论对于这一过程的梳理具有深刻的启发意义。基于研究选题的需要，本部分偏重于对制度变迁主体尤其是政府作为制度变迁主体的分析。
（一）戴维斯、诺思的制度变迁理论[18]
在《制度变迁与美国的经济增长》一文中，戴维斯、诺思构建了一个制度变迁理论框架，并提出了制度变迁的一般性原因。他们认为一项制度安排之所以会被创新，是因为外在性变化促成了外部利润的形成，但是在现有的制度安排下这些外部利润又不可能实现，于是为了获取这些潜在的利润，就有人会率先来克服这些障碍，从而导致一系列的制度安排的产生。换言之，一项新的制度安排只有在创新的预期收益大于预期成本时，才会被创新。因而只有在以下条件才会发生制度创新：一是创新改变了潜在的利润；二是创新成本的降低使制度安排的变迁变得合算了。就第一种情形而言，比较明显的有，市场规模的变化会改变特定制度安排的收益和费用；技术变迁会使得制度安排的变迁变得有利可图；一个社会中各种团体对收入的预期会使他们对新制度安排的收益与费用作出重新评估。对于第二种情形，如一种安排的组织成本已由另一种安排所支付，则这一安排创新的成本会显著降低；技术革新不仅能改变制度安排的收益，而且也能减少某些安排的运作成本；信息的传播与有利于安排创新的社会科学知识的进步，也会使某些安排创新的成本降低等。至于制度安排的形式，从纯粹自愿的形式到完全由政府控制和经营的形式都有可能。在这两个极端之间存在着广泛的半自愿半政府结构。而选择依赖于各自的收益和成本以及受影响的团体的相对的市场与非市场权力。给定同样数量的参与者，在政府安排下的组织成本可能要低于自愿安排下的成本，但是政府安排下内含着一个追加的成本要素。每个参加者都受制于政府的强制性权力，而不管他对政府的强制性方案有多大的不满。不过，一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案。而在《经济史中的结构与变迁》一书中，诺思建构了一个国家理论模型，进一步完善了对政府行为角色的分析。他在狭义上将国家与政府等同起来。他认为国家有三个特征，第一，国家为获取收入，以一组服务——我们称之为保护——与公正作交换。第二，国家又是一个带有歧视性的垄断者，它将选民分为各个集团，并为每一个集团设计产权，从而保证国家收入的最大化。第三，由于总是存在着能提供同样服务的潜在竞争对手，国家受制于其选民的机会成本，统治者的权力垄断程度是各个不同选民集团替代度的函数。[19]因此，在诺思这里，政府在制度变迁过程中受到竞争和交易费用的双重约束，前者使得政府要追求租金最大化，后者使得政府又要保证社会产出最大化，但是这两者目标又不尽一致，这就构成了“诺思悖论”，从而为政府的行为选择增加了复杂性。
（二）林毅夫的制度变迁理论[20]
林毅夫在制度“需求—供给”分析框架内，构建了一个制度变迁理论模型。他认为，从某种现行的制度安排转变到另一种不同制度安排的过程，是一种费用昂贵的过程；除非转变到新制度安排的个人净收益超过制度变迁的费用，否则就不会发生自发的制度变迁。正是由于这些原因，制度变迁通常需要集体行动，也因此，“搭便车”是制度变迁所固有的问题。而且，制度安排一开始就会成为公共货品。所以，以自发过程提供的新制度安排的供给将少于最佳供给。社会中各种制度安排是彼此关联的。不参照社会中其他相关的制度安排，就无法估价某个制度安排的效率。在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。然而，需要有一个关于国家的理论来说清楚政府是否有这样做的激励。只有在政府收益高过成本时，政府才建立新制度。但这种收益不仅仅指经济收益，也因此，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持无效率的制度的存在。当然，政府制度建构也并不是万能的，政府在建立最有效的制度安排方面导致失败的原因很多，例如，意识形态方面的原因、集团利益冲突以及社会科学知识的限制。在分析过程中，林毅夫提出了两个重要的概念，分别是强制性制度变迁、诱致性制度变迁。前者实际上是政府主导的通过颁布政策和法令来实施的制度变迁，而后者是个人或一群个人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁。制度不均衡通常是制度变迁的前提。因为制度不均衡可以创造获利机会，而获利机会的产生为发生诱致性制度变迁提供了可能。当发生制度不均衡时，制度变迁过程最大的可能是从一个制度安排开始，并只能是渐渐地传到其他制度安排上去。这种过程是在一个由历史确定的制度建构中发生的，并以这个现行的制度结构为条件。所以，某些制度安排从抽象理论观点看可能是有利的，但由于它与制度结构中其他现行制度安排不相容，因而是不适用的。制度变迁过程中，大多数制度安排都可以从以前的制度结构中继承下来。虽然某个制度结构中的基本特性，在个别制度安排变迁累积到一个临界点时会发生变化，但制度变迁的过程仍类似于一种进化的过程。这种进化过程通常又分为正式制度与非正式制度变迁。但无论是正式还是非正式制度变迁，如果仅仅将诱致性创新视为新制度安排的唯一来源的话，那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。在这个意义上，强制性制度变迁的引入就变得十分必要。国家干预可以补救持续制度供给的不足。但是，由于国家干预会同时引起国家的费用和效益，所以国家是否具有采取适当行动的意愿，可能是经济分析中不可回避的一个问题。对于这个问题，林毅夫提出了国家的经济模式，即将国家视作是一个理性的统治者。他认为，作为一个理性的统治者必能矫正制度安排的供给不足。但正如前文所述，政策失败也是实践中经常看到的现象。只要消除了政策失败的原因，政府的有效制度供给便可能改进。
（三）杨瑞龙的制度变迁理论[21]
杨瑞龙结合我国经济体制改革提出了制度变迁三阶段假说。他认为，在特定的路径依赖下，我国在改革之初选择的是供给主导型制度变迁方式，其特征是：①权力中心凭借行政命令、法律规范及利益刺激，在一个金字塔形的行政系统内自上而下地规划、组织和实施制度创新；②尽管潜在制度收益的出现会诱发微观主体的制度需求，但只有当权力中心的制度创新收益大于其成本时，实际的制度变迁才可能发生；③权力中心为制度创新设置了严格的进入壁垒，即其他利益主体只有得到权力中心的授权才能进行制度创新。若要以这种制度变迁方式完成向市场经济的过渡，必将遇到一个难以解开的“诺思悖论”，即权力中心在组织和实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机，而且总是力图获取最大化的垄断租金。因此，我国从计划向市场经济的过渡，由于“诺思悖论”的存在必然面临一系列很难逾越的障碍。解开“诺思悖论”的突破口可能介于个体的自愿牟利行为和完全由权力中心控制之间的集体行动，即在微观主体之间的自愿契约与权力中心的制度供给行为之间，存在一种既能满足个体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求，又可通过在与权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化的制度变迁方式，实现向市场经济的渐进过渡。而随着我国实行放权让利的改革战略和分灶吃饭的财政体制，地方政府有了独立的目标函数，从而具有与中央政府不同的行为特征。它能够作为制度变迁主体，通过中间扩散性制度变迁，承担化解“诺思悖论”的任务。但地方政府扮演制度创新的“第一行动集团”角色也可能产生若干负效应，如容易滋生地方保护主义问题等。因此，一个中央集权型计划经济的国家有可能成功地向市场经济渐进过渡的现实路径是：改革之初的供给主导性的制度变迁方式逐步向中间扩散性的制度变迁方式转变，最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致性制度变迁方式。
（四）黄少安的制度变迁理论[22]
黄少安提出了制度变迁多元主体转换假说。他认为，制度变迁的主体应该是多元的，制度变迁不可能发生在单一主体的社会里。如果我们动态大跨度地观察制度变迁和制度变迁主体，就会发现不同主体的角色是变化的或可转换的。影响制度变迁中的不同主体角色定位和角色转换的根本因素是利益关系，即制度变革与否、如何变革对不同主体的损益值或损益程度。利益关系决定了不同主体“需要做什么，想做什么”。当然在“想做什么”的影响因素中，还有意识形态的影响也是不可否认的。利益关系虽然是决定不同主体角色的最重要的因素，但并不是唯一重要的因素。实际扮演的角色并不完全取决于“想和需要”，还取决于“可能”。在利益关系既定前提下，不同主体的实力、身份、影响专用性等是主要的因素。“影响专用性”是指特定主体的影响力的特殊性——特殊的作用空间、特殊的作用方式、特殊的效用。不同主体的效用函数中利益损益值是主要变量。但是我们对主体角色定位（和转换）的理论分析不能到此终结，因为利益关系也是受一定因素决定的。是什么因素决定着制度变迁对不同主体的损益性质和损益值呢？是制度变迁的对象、目标、内容、深度、广度、方式等。如果动态地考察，上述所有影响因素都是可变的，变革的对象、目标、内容、深度、广度，从而对不同主体的损益关系和损益程度，不同主体的实力、身份、影响专用性以及意识形态或观念等，都是可变的。这些因素的变化必然决定不同主体的角色转换。也许某个具体环节上，二者的变化不是那么绝对对应，但是总体看，上述因素的变化必然决定不同主体角色的转换。需要指出的是，黄少安在此对杨瑞龙提出的“诺思悖论”进行了反驳。他认为，并不存在所谓的“诺思悖论”。第一，诺思所说的是国家的两种目的“并不完全一致”，并不是说二者完全不一致或截然相反，不可调和。所谓“持久的冲突”意味着二者的矛盾经常存在，需要不断调整或权衡。第二，事实上这两种目的是统一的或基本上是统一的，因为都在国家这个“经济人”的成本—收益核算范围之内，两者都是它所追求的，都是对国家有利的，只不过一个是直接收益，一个是间接收益，即“国家税收”要通过提供有效率的产权制度，从而推动经济增长才能实现。也许国家常常更倾向于为了直接的垄断租金，从而常常做出“杀鸡取卵”的事情，这正是国家衰亡的基本原因。但是国家并非总是这样做。事实上，国家往往试图实现两种目的或两种收益的边际均衡。
上述几种制度变迁理论，基本上都涉及国家的理论建构。他们的理论推演都是建立在经济人假设基础之上的。国家作为一个制度变迁主体，同样也是一个经济人，也因此必然存在自身的价值诉求，国家既要追求自身效用最大化又要实现社会产出最大化。显然，这两种目标尽管不是截然对立的，但也是不尽一致的。问题是当这两种目标产生冲突时怎样协调它们。诺思、林毅夫并没有直接回答这一问题，而杨瑞龙、黄少安则通过不同的个案研究说明了政府在整个制度变迁过程中不同的角色定位。但正如毛寿龙教授所说，“大量的经验性个案研究表明，实际的制度安排，要比任何简单的博弈结构要复杂。”[23]现实的制度变迁可能并不能用一种简单的逻辑构造所能概括。只有在对现实制度变迁考察的基础上并结合制度变迁成功的经验和失败的教训，方能判断政府可能在未来应该承担的任务。不过，上述制度变迁理论也充分说明了政府在制度变迁过程中的作用是不可忽视的，这种作用可能是两方面的。正如诺思在谈到经济发展时所言，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为的经济衰退的根源；这一悖论使国家成为经济史研究的核心，在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席。”[24]
二、（民办）高等教育制度变迁研究文献分析
相对于其他领域制度变迁研究而言，教育制度变迁包括高等教育制度变迁进入研究者的视野，也就是近年的事情。可能也因为研究时间的滞后，目前我国学界总体上关于该方面的研究还为数不多。本研究试图对这为数不多的文献进行综述，同时抽离出民办高等教育制度变迁研究的基本观点，并进行归纳和综合，寻找研究生发的根基。
就高等教育制度变迁研究文献来看，目前这方面成果主要表现在宏观和微观两个方面。宏观上，高等教育制度变迁研究主要集中在对制度变迁的过程、特征、主体、动力机制的分析。微观上，高等教育制度变迁研究主要集中在对局部制度变迁、制度变迁的多视角的解读。这些研究总体上具有如下几点特征。
第一，这些研究基本都认为，制度对于高等教育的发展是重要的。如朱先奇指出：“高等教育制度创新是高等教育发展的原动力。”[25]赵发旗也认为：“我国高等教育的发展有赖于高等教育制度的创新，教育制度创新是高等教育发展的必要条件和保障。”[26]而面对我国高等教育转型过程中的种种困惑，李晓倩则感到，制度问题是贯穿其中的核心问题。“现实教育问题需要教育创新来解决，而教育创新的实践需要得到教育制度的保证。”[27]制度是重要的，这也是新制度经济学的基本命题。现有的文献表明我国学界已经意识到开展高等教育制度研究的必要性和紧迫性，近年来现代大学制度研究的兴起也进一步印证了这一点。
第二，这些研究也普遍表现了对当前我国高等教育制度变迁、制度创新的忧虑，并较多地认为我国改革开放以来高等教育制度变迁总体上是在政府主导模式下进行的，并认为我国高等教育存在制度创新不足的问题，而政府对这些问题难辞其咎。如毛亚庆认为，我国高等教育长期以来运行在一种以政府强制作用为基础的行政约束的制度环境中，因而高等教育具有典型的集中控制和服从模式的制度特征。这样一种制度势必造成我国高等教育制度创新乏力问题。[28]李江源也对此作了阐发。他认为，我国高等教育制度具有集中控制、强制服从的特征，这一制度特征导致了我国高等学校“反制度创新”倾向的盛行，从而使得我国高等学校制度创新乏力。[29]任永健认为：“在以强调政府行政行为为基础的纵向约束高等教育运行的制度背景的作用下，高等教育形成了以集中控制和强制服从为其制度的主要特征。事实上，只有极少数制度执行者能够正式参与制度制定过程，多数人被上级视为只有贯彻执行的义务。权利与义务的严重分离与失衡，导致了高等学校自身制度建设僵化倾向的出现，扼杀了高等学校自身进行制度创新的原动力，预留给高等学校进行制度创新的空间甚小。”[30]虽然上述观点有以偏概全的嫌疑，但一定程度上也反映了我国高等教育制度创新的潜在问题。
第三，基于高等教育制度创新不足问题，研究者们也作出了多角度的思考，包括高等教育制度变迁的模式、方式、途径、速率等。刘志文认为，我国高等教育基本制度改革应选择政府为主导的强制性制度创新模式，而高等教育具体制度改革则应选择高校为主体的诱致性制度创新模式。[31]毛亚庆、李江源也都认为克服高等教育制度创新不足问题关键是要建立主动适应市场需要为取向的“自我发展、自我约束”的高等教育运行机制，这样的机制必定为高等教育提供必要的制度创新机会。[32]赵发旗则认为，我国高等教育制度变迁在初期应以强制性变迁为主，即中央与国家行政及立法机关通过下达行政命令或者借助法律手段，有目的、有步骤地实施高等教育制度变迁。而随着高等教育在宏观上形成了规范的管理体系和法律体系，高等教育制度变迁则要适时转入诱致性变迁为主的阶段，此后制度变迁的重点是规范微观高等教育主体的行为方式问题。[33]康宁通过对我国高等教育制度变迁的动态梳理，认为我国高等教育制度变迁具有的典型特征之一就是以政府强制性制度变迁为主导，转为诱致性制度变迁为主体的过程。其中一个典型的案例就是2002年《民办教育促进法》的出台。[34]显然，在康宁看来，正是诱致性制度变迁主体地位的确立，《民办教育促进法》才得以出台，民办教育地位和身份才得到了国家立法的认可。
第四，具体到民办高等教育制度变迁研究，这些研究基本上都赞成政府在民办高等教育制度变迁过程中承担有重要职能这样一个判断，并且也大致认为需求诱致性制度变迁是我国民办高等教育制度变迁的基本特征。如贺武华等在《高等教育发展的制度变迁理论解释》一文中谈到民办高等教育时认为，近些年在民办高等教育发展中出现了“陕西现象”、“西安现象”等典型，这可以说是诱致性制度变迁的杰作。贺武华等得出结论，透过“陕西现象”、“西安现象”，可以看出，在经济不发达、公立高等教育发达的条件下，只要制度创新、制度到位，我国民办高等教育依然可以异军突起。[35]康宁在《中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新》中指出：“民办高校的萌生、发展，他们在横向区域地交流以及建立的民办自治机构，包括研究机构与办报刊，他们力争与公办高校享有一样的待遇，包括学历文凭或春节学生购买火车票的平等要求……这是高等教育领域里资源配置增量改革中迄今最完整的诱致性改革成功案例。”[36]这实际上与贺武华等的观点不谋而合。姜华也同样持这样的观点。他认为：“我国民办高等教育是在社会转型期市场经济利益驱动下的一种自发行为，是一种典型的诱致性制度变迁的结果。”[37]
对（民办）高等教育制度变迁研究文献的分析不难发现，这些研究肯定了制度的重要性，并试图对当前高等教育发展中的问题作制度剖析，而且这些研究也一再说明了当下我国高等教育制度创新乏力，可能与政府过多的行政干预和控制有关。具体到民办高等教育制度变迁研究，许多研究大致都认为诱致性制度变迁是我国民办高等教育发展的基本特征，制度对于民办高等教育的发展也是至关重要的。我们认为，这些研究开拓了高等教育研究视野，丰富了高等教育研究内容，对于认识和促进高等教育的发展都具有一定的参考价值。但是这些研究往往只是提出了问题，并没有深入到问题背后的形成机制上，研究通常停留在揭批政府不作为和政策设计的偏差上，对政府自身的利益、角色及其行为约束机制的分析则着墨不够。而对民办高等教育制度变迁的研究，也只是很笼统地给出一个诱致性制度变迁的结论，并没有深入到制度变迁内部去论证和阐述政府是如何响应需求诱致性制度变迁，推动民办高等教育的发展。显然，研究者对此并没有表现出多大的兴趣。但事实上，这恰恰是“诱致性制度变迁”这一概念所内含的理论张力。
三、民办高等教育改革和发展过程中的政府行为研究
民办高等教育改革和发展过程中的政府行为，已经引起了越来越多的研究者的关注。文献表明，目前这些研究主要分为两类，一类是问题式研究，从民办高等教育发展中的问题出发，试图为政府的政策建构提供建议；另一类是经验性研究，主要是从发展比较好的区域民办高等教育现状出发，通过研究抽取出政府在其间可能采取的政策和策略，从而进行经验性的总结。
就第一类研究而言，通过对我国期刊全文数据库进行搜索分析，我们发现这些研究所关注的问题主要集中在民办高等教育整体发展问题、区域分布问题、办学形式问题、组织管理问题、法律政策问题、产权、营利性问题等。其中产权、营利性问题主要是从20世纪末开始逐渐引起了学术界广泛关注。在这些研究中，研究者通常首先指出问题所在，并通常将这些问题归结到制度层面，也即无论问题的发生与政府的政策供给是否存在必然联系，但是研究结果往往都强调了政府的责任，并给政府开出了一长串的行为菜单，认为政府能够作出这样的行为选择。譬如苗庆红认为，我国民办高等教育市场是一个不完全竞争的市场，纯粹依靠价格机制无法促使教育投入要素的有效配置，因此需要政府的政策干预，政府应该采用征税权、禁止权、处罚权等来矫正民办高等教育的市场失灵。[38]陈宝瑜认为，我国民办高等教育发展过程中政策存在难以落实的问题，而其原因可能在于一些政策部门没有落实科学发展观，在自觉不自觉中将关注点仍然局限在公办学校上。因此，今后政府应该实行政策倾斜，支持民办高等教育的发展。[39]熊亚认为，目前政府在民办高等教育发展中存在职能不到位的方面，如没有创设公平合理的政策环境，没有承担相应的财政责任，没有给民办高等教育以正确的定位，因此，政府应该从上述几方面进行行为纠偏。[40]与此相关的研究不胜枚举。
就第二类研究而言，这些研究主要通过对发展比较好的区域民办高等教育的经验性总结，归纳出政府的行为选择。具有代表性的体现在对陕西、浙江区域民办高等教育研究上。这些研究通常认为，地方政府提供良好的政策环境促进了民办高等教育的发展。因此，其研究结论往往是将那些典型区域的地方政府所采取的政策进行归纳罗列。地方政府提供良好的政策环境可能有利于民办高等教育的发展，但问题是为什么不同的地方政府行为选择存在那么大的差异呢？有些地方政府提供了良好的政策环境，而有些地方政府却相对保守，政策不能积极跟进，从而限制甚至抑制了民办高等教育的发展。还有，地方政府的政策支持与民办高等教育的发展是否存在必然的逻辑关联？有研究已经揭示，我国民办高等教育发展呈现出多种模式，如市场资源依托型、教育资源依托型、政策推动型等。[41]显然，政府的政策支持与民办高等教育发展并不一定存在必然关联。因此，我们认为，上述罗列式的研究，其深度及结论都有待质疑。之所以出现这些问题，关键就在于这些研究没有深入挖掘政府内在的行为逻辑。它们只是很武断地将政府看作是民办高等教育发展的一个外生变量，换言之，这些研究认为，政府要做的就是提供良好的政策环境，只要政府能够在技术层面找到一个合理的方法、途径，那么民办高等教育的发展也就成为民办高等教育自身的问题。这里需要特别强调的是，目前关于这方面研究做得相对深入的是以浙江大学吴华教授为核心的民办教育研究课题组。他们认为，自《民办教育促进法》颁布实施以来，我国民办教育发展的政策主导模式已从中央主导转变为地方主导，这是我国民办教育发展的一个重要特征。[42]“我国民办教育发展的区域非均衡性特征已十分明显：在省域层面上主要表现为市场主导，教育需求是民办教育发展的最终决定力量；在市域层面上主要表现为政策主导，只有当本地政府能够提供更为优惠的政策时，才能产生区域积聚效应；在县域层面上表现为学校主导，市场力量和政策力量最终要借助民办学校加以整合。”[43]这些观点在一定程度上已经突破了传统的单纯归纳和罗列式研究，对于本研究有一定的启发。
总之，上述的政府行为研究，总体上还是一种处方式研究。它们往往并不是从政府行为出发，而是从问题、经验出发，其研究也只是停留在政府行为表层，而没有深入其里，往往只是说明政府“应该怎样”，而没有说明政府“为什么这样”，因此其结论容易陷入“引导性叙述”范畴[44]，往往只是研究者一厢情愿的选择，对于政府而言缺乏操作性，也很难被政府采纳。所幸的是，目前已经有一些研究者开始试图对此作出突破，从政府行为的表层进入内里，探讨政府在民办高等教育改革和发展过程中的行为逻辑。这里必须专门指出的是林小英博士关于民办高等教育政策的研究，它可能代表了目前关于民办高等教育政府行为研究的新动态。林小英在《民办高等教育政策变迁中的策略空间》以及《中国教育政策过程中的策略空间：一个对政策变迁的解释框架》两文中，通过对民办高等教育政策变迁的研究，解释了为什么民办高等教育政策规范与政策实践出现不一致的原因以及民办高等教育政策变迁的内在机理。她从民办高等教育的政策失败出发，将民办高等教育政策预期目标与政府执行的偏离作为切入点。她认为，人们日常的研究对此的解释是“上有政策、下有对策”，或“政策失真、政策失败”等，但这仍只是言简意赅地表述了上述现象，只说明了上述现象“不是什么”，而没有界定这些现象到底“是什么”。为此，她深入到民办高等教育政策变迁内部，认为民办高等教育政策变迁呈现出上下互动的模式，首先，民办高校的需求通过各种方式和表现而发布出去，被政府感知或发现；其次，各级政府把分散的需求或出现的问题予以整合，成为新政策设计的根据，并反过来动员下级政府和民办高校，使之接受新的、糅合进政府自身偏好的政策；最后，民办高校通过和政府讨价还价，从而使新政策得以执行和生效。她认为政策部门的自由裁量权、政策规范的可变通性和政策资源的可交换性是政策对象得以发现和利用策略空间的实现途径。而如果从长时段考察，这个策略空间则构成了我国教育政策变迁的动力。而与民办高校距离最近的地方政府由于拥有的可以利用的策略空间的范围最广，因此更有动力进行制度变迁或创新，成为政策变迁最主要的推动者。林小英的研究实际上是通过深入到政策变迁的内在机理来解释民办高等教育的发展，她据此推论出，与行政领导人建立非正式关系是民办高校接触策略空间并加以利用的主要方式。
显然，林小英的研究，已经不再是简单的开处方式的研究。民办高等教育政策变迁实际上反映出政府自身具有独特的利益诉求和行为约束，而这种利益诉求与行为约束又通过政策变迁反映出来。通过对民办高等教育政策变迁逻辑的揭示，能够帮助人们深入洞察民办高等教育发展中可能潜在的问题。不过，这种研究由于将视野定位在政策变迁，而政策至多是政府行为的结果，并且，林小英鉴于分析框架的需要，将民办高校与地方教育行政部门作为一个分析单位来处理，认为民办高校与地方教育行政部门存在“合作与共谋关系”，从而强化了地方政府在民办高等教育政策变迁中的积极作用，等等。这些研究也说明，有必要进一步以更为基础的研究对象——政府行为，来深化政策研究，以此为工具，可能有利于更为深入地理解我国民办高等教育改革和发展的脉络。
综上所述，伴随着民办高等教育的发展，民办高等教育研究已经日益引起了学术界广泛的关注。对现有文献的梳理和综合，印证了一个既有的结论，即在民办高等教育研究中，“开处方式研究较多，实证研究较少；研究主要围绕有关法律和政策问题进行，理论分析不够深入；比较重视研究对象的经济特性，而相对忽视其社会特性”[45]。需要更进一步明确的是，在这些较多的开处方式的研究中，往往又多是对政府行为的规范。这些研究通常是浅表性地提出问题，指出政府的政策不足，笼统地给出政府的政策补救措施。这些研究的共同点是一种技术性研究，它们的前提假设是，政府应当做的与符合政府战略意图且有能力做的是一致的。因此，这些研究大致认为，对于政府而言，需要做的只是在技术上找到一种克服问题的政策。显然，问题并不是如此的简单。“因为所有的组织安排都面临着压力，有它的偏好与不足。”[46]政府也有自身的行为逻辑和价值选择。而制度变迁理论在这方面已经作出了尝试，但不同的理论建构以及不同的个案研究也暴露出研究潜在的问题，即现实的制度变迁并不是简单的理论建构问题，而是一个理论解释与实证研究相结合后的提取问题。因此，如果要对政府行为进行规范，首先要做的是通过实证研究与理论解释相结合，以厘清政府的行为逻辑。所幸的是，目前已经有一些研究开始向这点靠拢，尤其是林小英博士的民办高等教育政策变迁研究，深入到民办高等教育政策变迁的内在机理，代表了这一研究的新动态。这既为本研究提供了一定的理论素材，也再次印证了本研究的必要性。
第三节 分析单位和研究方法
问题与解决问题的方法总是一起产生的。现有的民办高等教育制度变迁研究文献表明，“诱致性制度变迁”这一概念对于人们理解民办高等教育的生成和发展具有丰富的理论张力。本研究从民办高等教育制度变迁视野来挖掘政府行为逻辑，正是以此作为分析的切入点。在对研究方法作出说明之前，首先需要明确本研究所涉及的关键性的分析单位。
第一，本研究中的“民办高等教育”，从机构形态来看，是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的民办高等教育机构；同时，这里的民办高等教育机构，主要依靠自筹资金、自主投资、自负盈亏，以维持学校的生存与发展。特别需要指出的是，本研究中民办高等教育机构并不涵盖目前异军突起的独立学院[47]。同时，本研究将不同类型的民办高等教育机构高度形式化，也即将其视作一个单位实体，而不作分类处理，不关注民办高等教育机构的结构和功能差异。
第二，本研究将民办高等教育投资者以及办学者视作民办高等教育制度变迁的第一行动集团。所谓第一行动集团，指的是一个决策单位，这一单位可能是个人或由个人组成的团体。这些个人或团体在制度变迁过程中起到了第一位的作用，他们最先捕捉到既有制度安排中潜在的利润，并以制度变迁主体的身份提出了实现潜在利润的制度需求[48]。由于随着民办高校的发展，民办高校的投资渠道、管理模式的多元化，民办高校投资者与办学者身份分离的趋势日益明显，在实践中他们对于民办高等教育发展的作用也是有差别的。但投资者与办学者存在利益高度相关性，有鉴于此，本研究将两者视作同一个分析单位，不作区别对待，始终将其视为民办高等教育制度变迁的第一行动集团。
第三，本研究将“政府”作为一个经济人来看待，也即沿用新制度经济学的假设，认为政府有其自身的价值偏好和利益诉求，政府既是一个具有自身效用最大化的组织，也是一个实现社会效用最大化的机构。因此，政府在实现自身效用最大化和社会效用最大化时，也会根据自身的偏好和利益诉求进行成本—收益判断，并基于此进行制度选择和建构。同时，在政府科层结构上，本研究将政府分为中央政府与地方政府。由于目前高等教育管理在体制上实行的是中央和地方的两级管理，因此，这里的地方政府主要指省级政府。另外，本研究在行文过程中，无论涉及中央政府还是地方政府，在不作特别交代的情况下，都分别视作一个单位实体，而对政府内部的部门划分不作关注。
本研究从民办高等教育制度变迁视野出发，以诱致性制度变迁作为切入点，主要运用制度的“需求—供给”分析法，展现出民办高等教育制度变迁及其内蕴的政府行为逻辑。制度的“需求—供给”分析法，较早是由经济学家舒尔茨创立。舒尔茨认为：“制度是某些服务的供给者，它们可以提供一种使交易费用降低的合约，如租赁、抵押贷款和期货；它们可以提供信息，正如市场与经济计划所从事的那样；它们可以共担风险，这是保险、公司、合作社及公共社会安全安排的特性之一；它们还可以提供公共品（服务），如学校、高速公路、卫生设施及试验站。对每一种这类服务都有需求，这正好可以在经济理论的范围内，用供求分析来探讨决定每一种服务的经济价值的因素。”[49]因此对制度的研究可以通过对制度的需求和供给分析来进行。具体到本研究中，我们认为，民办高等教育第一行动集团提出诱致性制度需求，政府，包括中央政府和地方政府，则承担了响应制度需求，提供制度供给的责任，而政府行为的逻辑也正是通过制度供给才体现出来的。正是在这个意义上，本研究对政府行为的研究主要采用了制度“需求—供给”分析法。
在运用制度“需求—供给”分析法的基础上，本研究也采用了政策文本分析法、叙事研究法、案例研究法等。
政策文本分析通常是教育政策研究的起点。政策是对“对社会价值的权威性分配”[50]，是政府行为的结果。政策在形式上体现为政策文本。因此，对政府行为的分析，可以通过政策文本的分析来进行。本研究的政策文本主要包括有关民办教育，尤其是民办高等教育的规章、法规以及法律，它包括上至《中华人民共和国宪法》有关教育的规定、全国人大通过的有关教育的法律、中央教育主管部门颁布的部门法规，下至各级地方人大通过的有关教育的法律及地方教育主管部门颁布的地方部门法规。需要指出的是，中央领导人在正式场合的谈话、发言、指示等，本研究有时也将其作为政策纳入到政策文本分析之中。
叙事研究是指任何使用或分析使用叙事材料的研究。“叙事”是一种人类在时间中认识世界、社会和个人的基本方式。一般认为，叙事研究之“叙事”源自文学，是以小说为主的叙事文学的主要元素和手法。由于人类行为（包括政府行为）通常在形式上都具有动态或变动不居性，因此这就给行为逻辑的洞察带来了难度。而叙事研究强调与人类经验的联系，通过叙事来描述人们的经验、行为以及作为群体和个体的生活方式。因此通过叙事研究可以真实再现人类的行为过程以及可能通过其他方式很难体察到的行为细节。所以，本研究也间或运用叙事研究，以展现行为主体的行为动机和行为过程。
案例研究发源于医学，其基本出发点是医学理论往往局限于某一领域，而临床实践却是复杂的，因此需要在理论学习的基础上积累大量的实践经验。“大量的经验性个案研究表明，实际的制度安排，要比任何简单的博弈结构要复杂。”[51]这就说明理论并不总是正确的，案例研究具有检验和发现理论等作用。本研究对地方政府行为的分析主要是建立在案例研究之上。通过案例研究，本研究的目的在于发现地方政府究竟以怎样的行为方式应对来自民办高等教育第一行动集团的诱致性制度需求，从而挖掘出地方政府在制度变迁过程中的行为逻辑。因此，离开了案例研究，地方政府的行为分析可能也就失却了研究根基。
第四节 研究思路
方法指引了道路，但方法只是形式，问题才是内容。本研究从民办高等教育制度变迁视野出发，以诱致性制度变迁作为切入点，以政府行为作为主题，其最终目的在于厘清民办高等教育发展过程中的政府行为逻辑，以及在此逻辑下政府可能还应该作出哪些转变。
在诸多的民办高等教育研究中，虽然不乏对政府行为的关注，但是这些研究往往只是开处方式研究，将政府看作民办高等教育发展的一个外生变量，以为研究者所要做的就是给政府开出一长串的行为选择菜单。显然，这些研究由于无视政府内在的行为逻辑，其研究结论是令人不满意的。既有的研究虽然从制度变迁的视野笼统地给出了民办高等教育制度变迁所具有的诱致性特征，但是这些研究也仅仅停留至此，而没有深入挖掘“诱致性制度变迁”这一概念对于认识政府行为所具有的内在的理论张力。基于此，本研究从诱致性制度变迁入手，论证了诱致性制度变迁是我国民办高等教育生成和发展的基本形式。我们认为，离开了诱致性制度变迁，也就无法理解我国民办高等教育生成和发展的基本脉络。更进一步说，诱致性制度变迁也是本研究打开民办高等教育制度变迁的一把钥匙，是洞见民办高等教育制度变迁中政府行为的一个突破口。
尽管诱致性制度变迁是我国民办高等教育生成和发展的基本形式，但是在诱致性制度变迁轨迹下，如果纯粹依赖于民间力量和社会团体推动民办高等教育制度变迁，势必导致民办高等教育制度变迁存在制度供给先天不足等问题。这种先天不足也要求民办高等教育的发展需要引入新的制度变迁主体以加速制度供给，弥补制度不足。所幸的是，以诱致性制度变迁为基本形式的我国民办高等教育的生成和发展过程，也恰恰是我国政府权力不断嵌入的过程。诱致性制度变迁决定了政府在我国民办高等教育生成和发展过程中的重要作用。离开了政府的制度供给，也就不可能解释我国民办高等教育从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程。因此，这就需要将政府行为纳入到研究框架中来。实践证明，以诱致性制度变迁为基本形式的我国民办高等教育的生成和发展过程，也恰恰是我国政府权力不断嵌入的过程。但是政府也有其战略偏好和利益诉求，政府并不总是能响应来自民办高等教育第一行动集团的诱致性制度需求。一般而言，在现有的制度框架下，只有符合政府的战略偏好和利益诉求，政府才有可能提供制度供给。而且在市场经济体制改革中，中央政府与地方政府也并不是铁板一块，它们也存在相对独立的战略偏好和利益诉求。因此，要剖析政府是如何响应来自第一行动集团的制度需求，厘清政府内在的行为逻辑，其分析也就不能简单笼统地将中央政府与地方政府纳入到同一个单位实体中，而应该区别对待。
因此，在此基础上，本研究分别从中央政府和地方政府层面对政府行为进行了分析。在中央政府层面，出于自身的成本—收益判断，中央政府更倾向于加强对民办高等教育的控制与引导。而为了实现其意图，中央政府及其内部的权力精英，通过内输入模式，运用国家监管[52]、政府管制以及政策不对等三种手段，自上而下地将自身的利益诉求结构化到民办高等教育的制度安排中，从而完成了民办高等教育的政策建构。这样，中央政府关于民办高等教育的支持和鼓励更多是一种政策承诺，中央政府的政策建构与民办高等教育的制度需求不仅不完全耦合，而且有时还处于负相关状态，这构成了我国民办高等教育生成和发展的制度环境，最终民办高等教育的发展强烈地受制于中央政府政策建构的影响。因此，民办高等教育制度变迁本质上是中央政府对诱致性制度变迁进行的一个“特殊的赋值过程”，而这个“值”也就是中央政府的政策变量，它不断地努力引导民办高等教育向着中央政府利益诉求的方向发展。尽管中央政府的政策建构与民办高等教育的制度需求不完全耦合，但是这并不代表中央政府对于民办高等教育诱致性制度变迁的赋值过程已经完全失却了积极意义及其必要性。事实上中央政府的政策变量很大程度上规避了民办高等教育发展过程中可能存在的风险，并总体上引导着民办高等教育健康的发展方向。
而当我们把研究聚焦到地方政府行为上时，不难发现，地方政府行为则呈现出更为复杂的机制。以陕西民办高等教育制度变迁为案例，研究表明，在民办高等教育制度变迁过程中地方政府行为具有三重性：积极作为、消极作为和不作为。地方政府行为的三重性有其内在原因与机制。中央政府关于民办高等教育外围制度的软约束以及核心制度的硬约束，分别催生了地方政府的积极作为、消极作为和不作为，而也正是外围制度的软约束为地方政府提供了“并非不合法”领域，也从而为民办高等教育发展提供了较大的制度空间。因此，地方政府出于自身的利益诉求，有可能在“并非不合法”领域内，通过非正式权力运作，运用“人格化交易”、“事前求助”、“事后追认”等策略方式，推进民办高等教育的发展。需要指出的是，地方政府非正式权力运作不仅具有技术层面的含义，而且具有政策变迁的含义。中央政府的政策建构既是地方政府非正式权力运作的前提，也是其运作的结果。因此，在这里，本研究打开了政府行为“黑箱”，通过对政府行为的框架性描述，揭示了民办高等教育制度变迁过程中的政府行为逻辑。
在既定的政府行为逻辑下，无论是中央政府还是地方政府，其利益聚合与利益表达都将民办高等教育第一行动集团的利益诉求边缘化了。于是，关系建构与结果博弈成为民办高等教育第一行动集团进行利益聚合与利益表达的主要渠道。所以，我国民办高等教育发展的特殊性就在于，以市场作为其生发根本动力的民办高等教育，其制度安排的生成和变更却不依赖于市场机制，而依赖于政府的利益聚合与利益表达，是政府制度供给的结果。要打破民办高等教育的关系建构与结果博弈的路径依赖，民办高等教育迫切需要的是进行新一轮的制度变迁，而首先需要做的显然就是对政府角色进行新的重构和调整。本研究最后基于政府的行为逻辑，试图对此作出了一个规范性的解答。当然，问题的核心仍然是，能否以及如何在政府缺乏能力和意愿的地方，使政府变得更加有能力和有意愿。这可能既是本研究的不足之处，同时也是本研究有待进一步深入的空间。
【注释】
[1]潘懋元，邬大光，别敦荣．我国民办高等教育发展的第三条道路［J］．高等教育研究，2012（4）：7．
[2]2004年12月24～26日，在广东省珠海市香洲区教育局、浙江省台州市椒江区教育局等单位的大力支持下，浙江大学教育学院民办教育研究中心联合上海市教科院民办教育研究所、北京市教科院民办教育研究所在广东珠海召开“中国民办教育社会贡献与发展政策高级论坛”。论坛期间代表们深入讨论并一致通过了《民办教育珠海宣言》，该宣言旗帜鲜明地指出，“中国民办教育走到了十字路口，政府应该有所作为”，呼吁政府给予民办教育进一步的支持。
[3]别敦荣，陈艺波．我国独立设置的民办高等学校现实困境与前景展望［J］．民办教育研究，2006（4）：13．
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[6]吴华．民办教育的发展与困境［A］．杨东平．2005年：中国教育发展报告［C］．北京：社会科学文献出版社，2006：123．
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[8]林小英．中国教育政策过程中的策略空间：一个对政策变迁的解释框架［J］．北京大学教育评论，2006（4）：136．
[9]潘懋元，姚加惠．民办高等教育发展之困境与前瞻［J］．民办教育研究，2006 （4）：1．
[10]周业安．中国制度变迁的演进论解释［J］．经济研究，2000（5）：9．
[11]本书中，“黑箱”是借用控制论中的概念，指那些既不能打开，又不能从外部直接观察其内部状态的系统。简而言之，“黑箱”是未知的世界，也是我们要探知的世界。
[12]〔美〕科斯，哈特，斯蒂格利茨．契约经济学［C］．李风圣译．北京：经济科学出版社，1999：65．
[13]樊纲．渐近改革的政治经济学分析［M］．上海：上海远东出版社，1996：21．
[14]区别于日常语境中具有贬义色彩的用法，本书中使用“不作为”一词，如果不加以特别说明，都是以中性词的性质存在，是介于“积极作为”与“消极作为”之间的一种行为状态。它包含两层含义，首先，从行为程序来看，它是指主体严格执行程序，不存在过错，能够承担基本职责和履行基本义务；其次，从行为效果来看，由于各种因素的影响，却没有实现其正常承担基本职责和履行基本义务所实现的理想效果。
[15]李卫星．重视对社会舆论的正确引导［N］．人民日报，2005-1-28（9）．
[16]邬大光．中国民办高等教育的市场化特征与政策走向分析［J］．中国高等教育，2001（11）：36．
[17]目前学界还较少有专门针对民办高等教育制度变迁的研究。偶尔有涉及民办高等教育制度变迁的研究，往往都是夹杂在教育制度变迁，尤其是高等教育制度变迁研究中。当然对高等教育制度变迁研究文献的梳理，一定程度上也启发着我们对民办高等教育制度变迁的认识。因此，本部分试图通过对高等教育制度变迁研究文献的梳理，尽可能抽离并展现出零散的民办高等教育制度变迁研究成果。
[18]〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：267-276．
[19]〔美〕道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁［M］．陈郁，罗华平译．上海：上海人民出版社，1994：3．
[20]〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：371-403．
[21]杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论［J］．经济研究，1998（1）：3-10．
[22]黄少安．制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释［J］．经济研究，1999（1）：70．
[23]〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道：集体行动制度的演进［M］．余逊达，陈旭东译．上海：上海三联书店，2000：中文版译序．
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[25]朱先奇．高等教育制度创新是高等教育发展的源动力［J］．中国高教研究，2005 （8）：22．
[26]赵发旗．高等教育制度创新与高等教育发展［J］．高教论坛，2005（2）：3．
[27]李晓倩．新制度主义视角下我国高等教育制度变迁［D］．大连：大连理工大学，2008：1-3．
[28]毛亚庆．我国高等教育制度创新乏力分析［J］．北京师范大学学报（社会科学版），1998（4）：16．
[29]李江源．高等教育制度创新不足略论［J］．教育与现代化，2001（2）：30．
[30]任永健．我国高等教育制度创新不足的原因分析及对策［J］．沧桑，2008（6）：184．
[31]刘志文．论高等教育制度创新的模式选择［J］．江苏高教，2004（2）：43．
[32]毛亚庆．我国高等教育制度创新乏力分析［J］．北京师范大学学报（社会科学版），1998（4）：16．
[33]赵发旗．高等教育制度创新与高等教育发展［J］．高教论坛，2005（2）：6．
[34]康宁．转型期我国高等教育资源配置制度变迁的基本特征［J］．复旦教育论坛，2004（6）：45．
[35]贺武华，高金岭．高等教育发展的制度变迁理论解释［J］．江苏高教，2004（6）：26．
[36]康宁．中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新［M］．北京：教育科学出版社，2005：333．
[37]姜华．现代民办大学制度研究［J］．辽宁教育研究，2006（11）：11．
[38]苗庆红．论政府在民办高等教育发展中的作用［J］．中国行政管理，2006（8）：96．
[39]陈宝瑜．关于发展民办高等教育的政策导向问题［J］．海淀走读大学学报，2004 （4）：7-8．
[40]熊亚．论我国民办高等教育发展中的政府职能［J］．民办教育研究，2006（2）：98．
[41]鲍威．中国民办高等教育的生成机制和区域发展模式［J］．北京大学教育评论，2006（4）：149．
[42]吴华．我国民办教育发展的地方政策主导模式分析［J］．教育发展研究，2009 （8）：11．
[43]课题组．我国民办教育改革与发展的区域特征分析［J］．教育发展研究，2009 （8）：11．
[44]林杰在《对教育科学理论体系建构的反思》一文中指出，在教育论著中，“引导性叙述”俯拾皆是。他认为，所谓“引导性叙述”，也就是很难落实到操作层面，既不能证实，也不能证伪。我们认为，目前很多关于民办高等教育改革和发展过程中的政府行为研究，由于其研究忽略了政府本身的行为逻辑，单纯地说明政府“应该怎样”，而没有说明政府“为什么这样”，因此其规范性结论往往也缺乏操作性和可行性。（详见：林杰．对教育科学理论体系建构的反思［J］．现代大学教育，2001（2）：25-28．）
[45]阎凤桥，吴沛娟．中国民办高等教育研究：回顾、比较与展望［J］．高等教育研究，2005（5）：45．
[46]〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道：集体行动制度的演进［M］．余逊达，陈旭东译．上海：上海三联书店，2000：中文版译序．
[47]虽然官方文件已经明确指出独立学院“要一律采用民办机制”，但是在实际运作过程中，独立学院是否严格按照民办机制运行还存在争议。《2003年全国教育事业发展统计公报》中，其关于民办普通高等学校数的统计，还没有将独立学院纳入其中；《2012年全国教育事业发展统计公报》中，其关于民办普通高等学校数的统计，虽然纳入了独立学院数，但对于独立学院还是以加括号的形式，以示区分。这也说明了政府关于独立学院的定位问题认识虽然渐趋清晰，但还有较长的路要走。有鉴于此，本研究中的“民办高等教育”在机构形态上不包括独立学院。
[48]戴维斯、诺思将第一行动集团称之为初级行动团体。详见：〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：271．
[49]〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：256．
[50]D．Easton．The Political System［M］．New York：Kropf，1953：129．
[51]〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道：集体行动制度的演进［M］．余逊达，陈旭东译．上海：上海三联书店，2000：中文版译序．
[52]本书中“国家监管”作为一个概念出现，是特指国家对学历文凭发放权和认可权的双重监管。
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