鹰潭市学前教育专题调研的报告

关于对上饶、鹰潭市学前教育专题调研的报告

为贯彻落实国务院《关于发展当前学前教育的若干意见》，制订《江西省人民政府关于加快发展学前教育的实施意见》，积极发展我省学前教育，根据省政府开展学前教育发展专题调研的统一部署，调研组第四小组由省发改委杨毅副巡视员带队于2011年4月6～12日在上饶广丰县、德兴县、鹰潭市月湖区、贵溪县、余江县两市5县(市、区)开展了调研。调研期间，共参加各层次座谈会5场，访谈达30余人次，考察各级各类幼儿园共15所，其中公办园6所、民办园5所、乡镇中心幼儿园4所。发放并收回问卷331份。通过本次调研的情况及分析，形成如下调研报告。

一、两市学前教育发展现状、各方反映及存在的主要问题

(一)学前教育发展的基本现状

1.基本概况

两市学前教育基本形成了以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量办园为主体，公办与民办共同发展的办园格局。截至2010年底，上饶、鹰潭两市共有幼儿园1795所，其中公办幼儿园39所，民办幼儿园1756所;省级示范幼儿园20所，占全省省级示范园的26%。市一级幼儿园34所。在园幼儿22.2万人，学前三年入园率达60%以上。幼儿园教师1.23万人，其中公办在编教师不到10%，师生比约1∶18。

2.主要做法和成效

一是以公办幼儿园为骨干，积极扶持民办幼儿园，不断扩大学前教育资源。如上饶市把发展民办学前教育作为鼓励民办教育发展的一项重要内容，制定优惠政策，扶持民办幼儿园发展，有效弥补了学前教育资源的不足。

二是积极开展示范园建设，引领当地学前教育发展。上饶、鹰潭两市共20所省级示范园，占全省省级示范园的26%，通过示范园的建设，促进当地政府加大投入，改善幼儿园办园条件，提升幼儿教师专业水平，提高幼儿园保教质量。

三是开展结对帮扶工作，两市与乡镇幼儿园、民办园结对子幼儿园共40多余所。启动“城乡结对帮扶”、“城乡联动协作教研”工作平台，开展送课下乡、培训等活动，通过以优带弱，实现了优质资源共享，促进了薄弱幼儿园的内涵建设，进一步推动了农村学前教育的发展。

四是加大培训力度，提高教师专业素质。两市逐步建立市、县(区)两级管理体系和业务学习链，启动了幼儿教师全员培训工作，把幼儿教师的培训纳入了中小学教师培训体系，采用“请进来，走出去”的形式组织开展教师培训，不断提升教师队伍素质。

(二)问卷调查反映的主要情况

本次问卷调查共收回问卷331份，其中座谈人员68份，幼儿教师130份，幼儿家长133份。通过问卷统计分析，主要反映出以下情况:一是对政府主导学前教育发展期待强烈。近70%的受访者认为要加大政府投入，95.1%的受访者认为每个乡镇至少需要建设一所公办幼儿园。二是各方对学前教育及其质量非常关注。有93.7%的受访者认为学前教育非常重要，88.2%的人认为选择幼儿园的主要因素是办园质量。三是师资队伍是决定学前教育质量的关键。58%的受访者表示当前幼儿园的教学质量不高，45%的人认为幼儿园教师素质不高，44.4%的人认为教师更换频繁，尤其是民办幼儿园;43.9%的人认为需要进一步提高教师素质。四是部分群众反映“入园难、入园贵”。有31.1%的受访者认为入园难，主要是指入公办优质园难，原因是当地仅有一所公办园;“入园贵”主要指当地部分民办幼儿园收费偏高。有26.9%的幼儿园教师反映目前的收费标准太低，62.5%的受访者认为当地幼儿园的收费一般，应该说幼儿园收费标准整体上还是偏低的。

(三)存在的主要困难和问题

1.学前教育资源短缺。一是优质学前教育资源匮乏。所到县(区)基本是只有一所公办园，且均是省、市级示范园，在当地起示范引领作用，有一定的影响力。但由于办园历史久，规模小，政府投入不足，严重制约了公办园的进一步发展，而群众对公办学前教育的需求量日益增大，当地一所公办园远远满足不了当地家长对优质学前教育资源的需要。为此造成“入园难，入好园更难”的现象。而公办园园长抵挡不住来自各方面、各部门的压力，致使实际招收幼儿数量普遍超过幼儿园最大容量，出现“大班额”现象，始终处于超负荷运行状态;二是农村地区普遍缺乏学前教育资源，尤其是公办幼儿园资源匮乏，所到之处仅有贵溪市已建三所公办乡镇中心幼儿园，其余地区有个人投资的民办乡镇中心幼儿园，更多的是“看管式、保姆式、作坊式”的幼儿园。而此时民办幼儿园成为满足幼儿入托需求的主体，由于个别民办幼儿园为了追求利益最大化，收费偏高，造成“入园贵”的现象。

2.整体办园条件较低。从硬件看，基础设施条件较差，幼儿园占地面积、活动场所、厨房设施设备等普遍低于国家和省市有关标准，玩教具缺乏，有的幼儿园只见桌椅，俨然就是小学教室，这点在民办幼儿园中显得尤为突出。而德兴、余江、贵溪市公办幼儿园由于政府投入严重不足，其办园条件也令人担忧。据我们的问卷调查统计显示，70%的人认为幼儿园最急需改善的是基础设施;从师资看，公办幼儿园保教人员年龄均达40～50岁，普遍老龄化，缺乏幼儿教师本该具备的活力，难以适应幼儿活泼、好动的天性。民办幼儿园老师的学历、资格、人员配备等方面均达不到有关合格要求。如:广丰县在722名民办幼儿教师中，有教师资格证的仅38人。一所被当地群众和教育部门都认为是比较好的乡镇中心幼儿园，园长高中毕业，老师当中还有初中毕业的，7名保教人员中有两名具备的是小教资格，其他均无任何教师资格。

3.教师队伍不稳定。一是公办幼儿园在编在岗人员存在流失现象，公办幼儿教师在职称评定、评先评优等福利待遇未等同于当地中小学教师的福利待遇，存在一定的差距，有些老师一有机会就跳槽。二是无论是公办幼儿园，还是民办幼儿园，聘用的保教人员待遇偏低，造成师资很不稳定，幼儿园只是一个短期的“蓄水池”，保教人员未找到合适工作，暂且在幼儿园干着，一找到合适地方，就跳槽了。有幼儿园反映，寒暑假过后，一开学就少了好几个老师，甚至连聘请的园长都走了，影响了幼儿园的正常教育教学秩序。

4.幼儿园收费偏低、编制严重不足。公办幼儿园的收费标准是参照1997年的标准，省级示范园每人每月120元保教费，仅能维持日常开支。政府财政只解决公办幼儿园的在编教师工资，其他聘用人员的工资以及园舍维修、设备添置、日常办公等都靠幼儿园自筹自支，给幼儿园带来很大的经济压力，以至于一些幼儿园班额严重超员，否则保证不了幼儿园的正常运转，大大影响了教育质量。如:鹰潭三幼全园56名教职工，在编在岗人员36人，自聘20人，每年聘用人员工资支出达20万。由于幼儿园编制仍参照1987的标准执行，随着幼儿园的规模日益扩大，造成幼儿园编制严重不足，此园从1992年至2004年未进一位新教师，在编人员85%以上超过45岁，呈现老龄化。所到5所公办园仅有一所幼儿园由于发展停滞不前未有缺编现象，但存在年龄老龄化现象，45～50岁教师占50%以上。其余4所幼儿园缺编人数分别为45人、10人、20人、13人。由于编制不足，不仅给幼儿园带来承担自聘人员工资的压力，且造成幼儿园师资流动性大，严重影响了幼儿园的正常教学秩序。

5.小学化教育倾向严重。从办学形式看，小学附设学前班情况普遍，农村地区表现尤为突出。学前班一般采取的都是小学化教学模式，注重知识灌输，缺乏智力开发、性格培养和行为习惯的养成等，不利于幼儿的健康成长。从教学内容看，除少量幼儿园外，“字宝宝”、学拼音、做算术、记唐诗现象随处可见，连国家明令禁止的珠心算在有的公办幼儿园甚至示范幼儿园都能看到，违背了幼儿身心发展规律。从教学方法看，相当一部分幼儿园采取了老师带读、集体朗读等填鸭式教学，有的幼儿园甚至给幼儿布置家庭作业并批改作业，进行小学化教育，严重违背了幼儿成长规律，阻碍了幼儿活泼、快乐、富有个性的发展。

6.城乡发展不平衡。由于幼儿园网点布局缺乏整体规划，大部分公办幼儿园、质量较好的民办幼儿园集中在城区，这些幼儿园办园规模相对较大，师资力量较强，各类硬件设施也比较健全，学前教育发展水平相对较高。而广大农村地区，公办幼儿园资源严重匮乏，幼儿园设施不足、师资水平较差，保教质量较低，学前教育发展非常薄弱。如城市化水平相对较高的月湖区，学前三年毛入园率是68.8%，而城市化率较低的余江县，学前三年毛入园率为42%。

7.办园秩序比较混乱。一是无证办园现象突出。如贵溪市未登记注册的幼儿园比例达64%，余江县高达92%。有座谈人员表示，有些人腾出几个房间、买上几条桌椅、雇上几个教师，挂上或写上“××幼儿园”牌子就开始招收幼儿了。二是大班额现象突出。有的班级高达60余人，大大超出幼儿园小班25人、中班30人、大班35人的上限要求。三是存在一定的安全隐患，校车车况差且超载严重，食品未留样或未按要求留样等等。在余江一所民办幼儿园，发现限载7人的破旧校车拆除了后排座位，摆上了3条长板凳，司机称平均每趟要拉10余个小孩，安全问题堪忧。究其原因主要原因有两点，一是此类幼儿园在当地有一定的市场，即便不办证也有生源，有其生存的空间;二是对此类幼儿园监管力度不够，座谈人员普遍反映完全取缔此类幼儿园，在解决幼儿分流和安置等问题上存在一定难度，尤其教育部门人员也谈及缺少执法权和其办证注册矛盾之事。

二、问题的分析

以上七大问题是影响两市学前教育健康发展的主要因素，其产生的原因主要是以下几方面的因素造成的:

(一)政府责任主体不到位

一是政府对学前教育重视程度不够。有些政府对教育采取“保中间、放两头”的态度，导致政府部门对学前教育投入严重不足，更是缺乏政策倾斜，也无增加公办幼儿园的动机，造成公办学前教育发展资源严重不足，而现有的公办幼儿园只有按现有规律运行，自谋发展，自求生存;二是政府各相关部门监管力度不够，还未形成联动管理机制。各部门管理职责不明确，政策执行力度不够，导致办学秩序混乱现象。例如:教育部门取缔无证办园时由于缺乏执法权，致使此项工作难以推进，出现无证幼儿园屡禁屡开的现象，造成一些不符合办园条件的幼儿园大量存在。

(二)学前教育投入严重不足

投入不足是影响当前学前教育发展的主要原因。从政府投入看，无论是教育总投入，还是财政经常性教育投入，学前教育相对来说算是一个“盲区”。我国学前教育的财政性投入只占1.3%左右，我省作为一个在全国学前教育并不突出的省份，投入可能更低。德兴市是一个财政大市，可其2010年对学前教育的财政性投入只占0.8%。从社会投入看，从事公益性学前教育事业的资金很少，而且由于幼儿园投资回收期长，社会资金介入不足。从家庭对学前教育投入看，由于对学前教育重视程度不高、家庭尤其是农村家庭收入较低等原因，出现哪家幼儿园便宜就哪家的现象。

(三)师资队伍建设体系不健全

尽管各地每年组织开展了形式多样的教师培训，但仅限于公办幼儿园教师的培训。未注册民办幼儿园大量存在教师学历不达标、专业不对口、资质不合格、无证上岗的现象。由于许多民办幼儿园为了降低办园成本，减少开支，不给教师提供培训学习的机会，使得原本素质较低的教师再次失去提升业务水平的机会，造成保教质量不高、“小学化”教育倾向严重等问题。民办幼儿园教师师资整体素质偏低，缺乏稳定性，公办幼儿园编制存在只退不进现象，教师队伍呈老龄化，中心小学的学前班教师均为退休小学教师，更加重了学前教育“小学化”的现象。

(四)学前教育管理不到位

一是幼儿园准入制执行力度不够，造成无证办园现象普遍存在;二是在收费、安全、卫生等方面管理均不到位，有些幼儿园没有统一的收费标准，克扣幼儿伙食，无消防设施和消毒措施，接送幼儿校车较杂，时常超载，存在着较大的安全隐患。三是教育教学管理不到位，教学随意性很大，没有统一的教材，导致幼儿教育“小学化”教育现象严重。

三、发展对策及建议

通过对我省上饶、鹰潭学前教育调研情况的分析，结合《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》以及我省实际，我们认为，我省的学前教育发展应以“强化政府责任、创新体制机制、实施科学保教、促进教育公平”为方针。为此，提出以下对策和建议。

(一)明确政府责任，大力增强政府投入，大力发展公办幼儿园

一是要明确政府责任主体。要健全教育部门主管，有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展合力，建立学前教育联席会议制度。

建立“以县为主”的学前教育管理机制。县级政府承担本行政区域学前教育规划布局、组织实施、经费筹措、教师配备，统筹管理城乡各类学前教育机构，对民办幼儿园设置审批、保教工作和质量评估实行统一管理。乡(镇)政府、街道办事处要积极参与区域内公办幼儿园建设，努力改善办园条件，加强幼儿园安全及周边环境治理工作。

二是要加大政府投入，保障适龄幼儿能够公平享受基本学前教育。各级政府要投入一定比例的学前教育经费，并将其列入财政预算。每年新增教育经费要向学前教育倾斜，要有标准。制定拨付生均公用经费标准(生均每年500～700元)。从2012年起，各级财政应设立学前教育专项经费，实行以奖代补，重点支持农村学前教育和薄弱地区幼儿园建设与发展。进行成本核算，完善幼儿家庭合理分担机制，鼓励有条件的地区率先开展一定年限的免费学前教育或对经济困难家庭实施免费学前教育。

三是重新科学规划、部署幼儿园格局。各级政府要将学前教育发展纳入城镇建设和新农村建设规划。城市应新建、扩建1～2所公办幼儿园。城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区规划居住人口达到一定规模的，配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用，配套幼儿园建设用地按国家有关规定予以保障。未达到一定规模的，按面积缴纳异地建设费，由县(市、区)政府统一规划新建幼儿园。未按规定安排配套幼儿园建设或未缴纳异地建设保证金的小区规划，不予审批。各地每个乡镇要建一所公办乡镇中心幼儿园，以满足农村学前儿童入托需求。

四是要加快建设普惠性幼儿园。要在坚持政府主导、社会参与、公办民办并举办园机制的基础上，大力发展公办幼儿园。公办幼儿园要突出公益性和普惠性。同时鼓励支持行政事业单位、街道、农村集体利用国有和集体资产举办公办性质幼儿园，政府补助部分办园经费。各地要充分利用中小学布局调整的富裕资源和其他富余公共资源优先举办公办幼儿园。力争用三年时间，实现街道、乡镇一级公办幼儿园的全覆盖。同时为了鼓励普惠性民办幼儿园，政府可在教师配备、租金、财政补贴、政府购买服务等方面，制定优惠政策给予支持，并建立奖补机制，逐步实现“广覆盖、保基本”。

五是要建立和完善家庭困难儿童学前教育资助体系。各级政府要把贫困家庭儿童学前教育扶持列入教育“民生工程”，充分关注弱势儿童，通过减免费用、发放教育券等方式，确保贫困生能上得起幼儿园。

(二)积极推进示范园的建设，扩大优质学前教育资源

各级政府要大力发展公办幼儿园，充分发挥示范园所的示范辐射作用。各市、县要参照示范园的标准新建、扩建公办幼儿园1～2所，逐步扩大优质学前教育资源，使其成为当地的教育、教研、培训、资源中心和早期教育服务中心。同时鼓励和支持有条件的民办幼儿园按照省示范幼儿园建设标准，进一步扩大办园规模、提升保教质量，为学前教育发展提供更多的优质资源。

(三)大力发展农村学前教育，推进乡镇中心幼儿园建设

发展农村学前教育要以政府办园为主、财政投入为主、每个乡镇办好一所公办中心幼儿园，并制定公办教师编制标准。鼓励大村独立设园，小村联合办园或设立分园，加快农村学前教育的普及。

(四)健全师资队伍建设体系，提高教师整体素质

一是要严格持证上岗。严格实行幼儿园园长和教师持证上岗制度，未取得幼儿园园长和教师岗位培训合格证者不得担任幼儿园园长和教师。

二是要加大幼儿师资培训力度。将幼儿教师培训纳入各级“中小学教师培训计划”和“中小学教师继续教育”实施范围。建立实施“农村和民办幼儿园教师(园长)教育教学能力提升工程”，对农村和民办幼儿教师(园长)进行免费培训，提升幼儿教师教学能力和园长办学治园能力。

三是要进一步充实幼儿教师队伍。鼓励高等院校加强学前教育专业建设，探索学前教育教师培养模式，扩大招生规模，提高培养质量，培养机制，完善幼儿教师的补充机制。将贫困边远地区幼儿教师培养纳入全省定向培养农村中小学教师计划，满足学前教育发展需要。

(五)进一步加强管理，确保学前教育科学、规范、健康发展

一是要严格实行幼儿园准入制度。实施“省定标准、分类指导、分级管理”制度，妥善解决无证办园的问题。

二是推行成本核算管理制度。县(市、区)教育行政部门要会同财政、物价等相关部门，依据当地经济发展水平，物价部门应根据经济发展的速度，对公办幼儿园进行成本核算，制定公共财政拨款标准和调整不同类别幼儿的收费标准。要进一步规范民办幼儿园收费管理，根据成本核算进行收费，完善备案程序，加强分类指导。幼儿园要严格执行收费标准，实行收费公示制度，所收取费用全部进入财政专户，统筹用于本县(市、区)学前教育事业发展。

三是健全保教质量管理体系。各级教育部门要建立管理机构，配齐专职或兼职幼教专干，坚持“分级负责、分类评估、动态管理”原则，加强对各级各类幼儿园教育质量与办园水平的监测与指导。积极探索和建立幼儿园保育和教育两个方面的质量评估监测体系，在2011年制定出台幼儿园保教质量评估办法，开展对幼儿园课程与教学的督导评估，规范幼儿园办园行为;健全幼儿园教科研制度，形成省、市、县(区)三级指导网络，对当地教育教学进行指导。

四是加强幼儿园安全监督管理。加强幼儿园安全设施建设，健全各种安全制度，明确相关部门职责，落实安全责任制，加强监督和指导，建立全覆盖的幼儿园安全防护体系。幼儿园要提高安全防范意识，配备专职保安人员，严格执行食品卫生制度，加强接送车辆管理，及时排查消除各种安全隐患，建设平安校园。幼儿园所在街道、社区和村民委员会要共同做好幼儿园安全管理工作。

(六)保障幼儿教师权益，提高幼儿教师待遇

一是要合理配备幼儿园教职工。省机构编制部门要会同教育、财政等部门，根据国家要求，结合我省实际，合理确定公办幼儿园师生比。各级机构编制部门要科学核定公办幼儿园教职工编制，合理配备幼儿园教职工。

二要切实维护幼儿教师权益。依法保障幼儿教师在进修培训、评选先进、专业技术职务评聘、工资、社会保险等方面的合法权益。提高幼儿教师的社会地位和经济待遇，稳定师资队伍，全面提升幼儿教师的素质。

三是要建立绩效考核机制。从2011年起，把学前教育发展列入政府绩效考评体系，作为社会发展和民生工程考核的重要指标。各级政府要制定和出台对各县、区政府学前教育的考核措施，重点加强学前教育普及程度、政府对学前教育的支持力度、保教质量等方面的考核，对学前教育发展先进的地区和办园质量好的各级各类幼儿园给予表彰和奖励。