独立学院的发展历程

第二章　独立学院的演进历程

自从1992年天津师范大学创办国际女子学院以来，独立学院这种祖国疆域内遍地开花的新事物已经在各种不同的褒贬中日渐发展和规范起来，截至2010年11月，独立学院数目已达252所，2012年教育部公布的具有独立招生资格的独立学院数目及其分布情况已达300多个。（图1、图2）持赞成观点的学者认为这种方式能够充分利用我国公办普通高校的优质教育资源，促进各地本科教育的发展，为广大人民群众提供更多的求学和上升机会，是我国高等教育体制创新的重要表现，适合现阶段国情；持反对观点的学者认为，这种方式概念不清、性质不明、体制不顺，损害了教育公平，违反了国家关于统一高等学校收费标准的相关规定，挤占了民办教育的发展空间，并不适合国情。在这些不同的声音中，关于独立学院的定义、产生背景、发展历程和阶段、办学模式、运行和管理机制（包括产权、经营方式、投资和收益情况以及内部资源配置情况）、办学特点、发展现状和前景展望等问题也日渐明晰。

面对独立学院如火如荼的发展状况和喋喋不休的争议，国家教育行政部门在长时间的观察和调研的基础上，于2003年4月颁布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》），其总的指导思想是：积极发展，规范管理，改革创新。《若干意见》从国情和法理的角度，对试办独立学院的基本原则、独立学院的基本办学模式和运行机制、试办独立学院的基本要求、独立学院创办者的权利和责任及其申办的基本程序等作了详细的规定，并将规范和发展独立学院作为我国高等教育改革的重要举措之一。由此可见，进一步理顺与独立学院相关的概念和进行更加深入的研究对于我国高等教育的持续发展和国家教育方针的进一步完善具有十分重要的理论意义和现实意义。

图1　2012年具有独立招生资格的独立学院数量及其分布省份

图2　独立学院发展趋势图^[1]

第一节　独立学院的定义和与之相关概念的辨析

在我国，与独立学院直接有关的表述还有“公办学校”“社会力量办学”“民办学校”和“二级学院”，甚至“私立学校”等。搞清独立学院与这些名字的基本概念，以及它们之间的区别与联系，十分必要。

一、公办学校

所谓公办学校是指新中国成立以后，为充分体现国家新的教育观、办学观，在文化教育领域通过政治、思想、行政组织的一系列改革措施，改造、建立起来的由中央和各级政府举办的学校。其来源有四：原解放区的革命大学、原国民党政府的国立学校、国人创办的私立学校以及外国教会势力影响下的教会大学。在管理体制方面，公办学校属于苏联模式，即国家对全国高校一律实行集中、统一、计划管理，办学权属于中央、有关部委以及各级地方政府。从目前来看，基本上有三种：国家部属高校、地方省属高校、市属高校。这一类公办学校就是独立学院的申请者，即独立学院的母体高校。从国际高等教育的发展情况来看，通常认为，由政府提供经费建立，或政府提供的经费是学校经费主要来源的学校为公立学校。因此，国内公立学校的概念与国际上通用的公立学校的概念基本是一致的。

二、社会力量办学、民办学校、私立学校

独立学院、二级学院，以及社会力量办学、民办学校、私立学校，都具有一些明显区别于公办学校的特征。具体有：①都是一种经各种民间机构或组织，而非政府机构设立，经费来自非政府拨款的教育机构；②都是改革开放以来出现的新兴教育机构，时间不长，都有一些不完善；③都与社会、经济有着直接的、密切的联系，办学更加贴近市场，其社会性、经济性远大于传统的公办学校。但是，这些学校之间也存在明显的区别。在时间上，出现的先后次序分别为社会力量办学、民办学校、二级学院、独立学院，而私立学校至今还没有得到法定认可。在层次定位上，按照国家教育部2003年8号文的规定，独立学院基本上都是属于本科层次的高等学校，并且现阶段仍由教育部负责审批。作为独立学院的前身，二级学院同样是属于本科层次的高等学校。但是，社会力量办学、民办学校基本上还是专科层次的学校，只有少数属于本科层次，且总的规模也远不及独立学院。

（一）社会力量办学

社会力量办学的概念，最早可见于宪法中关于“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”的条文。1987年，原国家教委发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，其中第二条作了更为详细的说明：“本规定所谓社会力量，是指具有法人资格的国家企事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者。”经过多年的研究和实践，1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，该条例成为我国有关社会力量办学的最基本法规。它将社会力量办学限定为“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办”的学校或教育机构。因此，举办者有四种类型：企事业组织、社会团体、其他社会组织、公民个人。它把社会力量办学的外延界定得相当宽泛，甚至最关键的经费来源，也只限定为“利用非国家财政性教育经费”。由于“其他社会组织”的概念宽泛，因此，只要举办者不是国家和政府机构，只要使用的经费不是国家财政性教育经费，所举办的学校或教育机构都属于社会力量办学的范畴。

（二）民办学校

民办学校的概念，长期以来一直与社会力量办学等同使用。1993年，原国家教委发布了《民办高等学校设置暂行规定》，最早出现了有关民办学校的概念。其中第二条指出，“民办高等学校系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”，与社会力量办学概念相比，设置者排除了“国家机关和国有企事业组织”，但同样属于公有制经济的“集体经济组织”并未排除在外，经费来源界定为“自筹”，实施教育的性质也规定为“学历教育”，也就是正规教育。2002年，国家正式颁布《中华人民共和国民办教育促进法》，同时废止《社会力量办学条例》，其中第二条指出“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办”的学校或教育机构为民办教育。2004年，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》出台，进一步明确指出，国家财政性经费“是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”。举办者“可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资”；举办者“以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案”；举办者“不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校，不得向社会公开募集资金举办民办学校”。这实际上把社会力量办学与民办教育基本等同了起来。

（三）私立学校

有学者认为，以所有制成分为划分标准，将公有制以外的其他经济成分，即除国有企事业组织、集体经济组织、社会基层组织以外的社会团体、学术团体、其他经济组织以及个人举办的学校统称民办学校，民办学校实质上相当于私立学校。以办学主体是不是政府为划分基准，把一切由非政府组织直接举办的学校统称为私立学校。私立学校包含了社会力量办学。以办学主体是不是公共机关为标准，将国家公共机关以外的具有法人资格的单位、团体、公民个人以及学校法人设立的学校统称私立学校。以经费来源作为划分标准，将我国现有学校分为三种类型：国（公）立学校、民办学校、私立学校。而由国家机关直接兴办的学校，即由国家财政直接拨款的学校为国（公）立学校；凡以全民或集体所有制性质的资金举办的学校为民办学校；凡来源于非公有制资金举办的学校为私立学校。这种观点与国际惯例比较统一。

根据以上分析可以认为，社会力量办学等同于民办教育，它的外延较大，也包含了实际意义上的私立学校。

三、二级学院与独立学院

（一）二级学院

二级学院是独立学院的前身，1999年最早出现在浙江、江苏等经济发达，但高等教育资源比较紧缺的省份。从本质上来看，二级学院就是在原有的公立学校里引进民营机制的一种办学模式，实行国有民营的方式运作。与一般的民办高校相比，其显著特点是“独立法人、独立办学、独立管理、独立核算”，在教学相对独立、与母体（公立大学）相互协调的前提下进行办学，因而集中体现了公立大学与民办大学的双重特点。与一般民办高校相比，它具有办学起点高、见效快、易上规模、上档次等优势。

（二）独立学院

教育部2003年8号文明确说明，独立学院“是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院”，“一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、‘分校’或其他类似的二级办学机构不属此范畴”。试办独立学院要有申请者和合作者，申请者“应为普通本科高校”，也即传统公办学校；合作者“可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其他有合作能力的机构”。对于申请者和合作者各自的职责，申请者“对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量”；合作者“负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施，参与学院的管理、监督和领导”。

8号文还规定，所谓优质教育资源是指独立学院所依托的母体高校所具有的优良教学传统和教学资源（包括师资力量、管理模式等）。所谓民办机制，就是“试办独立学院建设、发展所需经费及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决”，不靠政府投入，学生收费也是按照国家有关民办高校招生收费。独立学院的运作机制“一律采用民办机制”。独立学院的办学模式“要一律采用新的办学模式”，即“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。独立学院还可按国家有关教育事业统计工作的规定，独立填报《高等教育基层统计报表》”。

第二节　独立学院产生的背景

独立学院是中国高等教育的一大特色，也被视为高等教育改革的一项重要内容。当今世界正处于大变革大调整之中，国际竞争日趋激烈，未来世界的角逐必然是科技与人才的较量，而科技创新与人才培养的关键在高等教育。独立学院作为高等教育中的一员，应该审时度势，把握时代发展的脉搏，才能在激烈的竞争中立于不败之地。

一、知识经济时代的到来使得高等教育的地位不断上升

在农业经济社会，社会经济发展的模式主要依靠土地与资本，生产力的发展程度有限，科技进步对经济增长的贡献率不足10％，而在生产力相当发达的现代社会，科学技术已成为第一生产力。社会生产力的发展直接依赖于科学技术的进步和发展。20世纪60年代出现的人力资本理论认为，教育可以提高劳动生产率，进而促进经济的增长。随后，出现的一系列对教育与经济之间关系的实证研究使得人们深信教育与经济增长之间的关系，教育发展在世界范围内受到了高度重视。

随着信息技术的迅速发展，技术革新和社会结构正在发生新的变化，将直接影响就业结构，迫使劳动者必须不断学习以提高职业技能适应性为目的的新知识和新技能。知识以惊人的速度向前跃进，将使知识的发现与应用之间的时间间距越来越短。这一变化不仅要求改变学校教育中传统的静态书本知识传授模式，建立适应人的可持续发展需要的教育体制，而且随着信息技术向高校教学、科研每一个环节的渗透，将彻底改变传统教学模式和知识获取方式。高等教育的全面信息化进程，将进一步深化“学会做人，学会思维，学会学习”这一大学教育的根本任务。这就要求独立学院必须从目标、结构、体制与机制的结合上，把教育的信息化建设作为思考问题的立足点。

正是由于科技发展和人力资本提升对经济发展巨大的推动作用，人们越来越认识到集教育、科研、社会服务于一体的高等教育在社会经济发展中的地位与作用，高校已经从社会边缘走向社会的中心舞台。在科技和知识革命的推动下，世界各国开始积极探索与之相适应的教育体系，正在掀起一股新教育改革的浪潮。传统单一的学校教育模式逐渐转向开放式、多样化、多维度和多层次化的教育体系，高等教育也逐步由精英教育转向大众教育，从狭义的被动接受知识转向主动学习，从知识的简单获取转向自主构建可持续演进的知识体系，从而通过打造教师与学生双向学习能力，以适应不断变化的知识发展环境。尽管2008年爆发的金融危机波及各行各业，但据相关资料统计显示，教育行业受到的冲击很小，并在经济危机之后迅速升温。这主要是由于在金融危机中受到冲击的企业在重新构筑发展能力时，深刻意识到企业生产与管理结构的调整必然要同步调整劳动者的知识与能力结构，这对于教育机构来说，无疑是构筑发展能力的契机。

今天，“知识经济的诞生和知识产业的发展使高等教育在政治、经济生活中的地位日益上升。高等教育不仅是知识经济发展的基础，而且是构成知识产业的有机组成部分”^[2]。知识经济对劳动力的需求超过了历史上的任何时期，迫切需要高等教育为劳动者提供更多的优质教育机会，培养更多高素质人才。同时，高等教育的不断发展还要成为知识资本的生长点，成为知识经济社会发展的不竭动力。而且，高等教育本身已经发展成为了一个独立的产业部门，并逐渐成为知识产业的一部分，直接为社会经济的不断发展贡献力量。为此，社会力量争先与公办高校合作办学，大批独立学院应运而生。

二、高等教育大众化是独立学院发展的直接动因

从高等教育大众化在各个国家的发展历程来看，20世纪中叶至今高等教育大众化的浪潮在全球各个国家掀起，世界各国纷纷采取有效措施以推进和完成高等教育在本国的大众化进程，其中发达国家和部分发展中国家都已经完成了高等教育在本国的大众化并向着高等教育普及化方向发展。就我国而言，经过改革开放30多年来的发展，我国高等教育取得了举世瞩目的成就，高等教育的规模和质量均实现了历史性的跨越。但与国际上的发达国家和某些发展中国家相比，我国高等教育的发展水平仍然较低，高等教育普及率甚至还未达到发展中国家高等教育普及率的平均水平。为改善我国高等教育的现状，提高高等教育普及率，1993年2月中共中央、国务院颁布《中国教育改革发展纲要》对建设有中国特色社会主义教育体制作了整体性设计，提出了改变政府包揽办学格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的教育体制，我国高等教育的发展进入了一个新的阶段。

1999年，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》指出：“进一步解放思想，转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局，扩大公办高校招生规模，促进民办高校稳定发展，全面提高高等教育普及程度。”该《决定》同时指出：“要通过多种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的9％提高到15％左右。”不久，《全国教育事业第十个五年计划》又提出，到2005年，我国高等教育的毛入学率将达到20％，在校生人数将达到2 700万人。

《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》和《全国教育事业第十个五年计划》的提出，使国内高等教育的发展进入了一个崭新的时代。1999年我国政府决定扩大高等学校招生规模，各高校纷纷扩大招生人数，无数学子得以圆梦大学。在公办高校取得举世瞩目的成就的同时，也面临一系列新的问题。由于政府财力有限，全部依靠政府财力来解决高等教育大众化在中国的发展问题已使政府力不从心。面对国家经济政治发展对高等教育的迫切需求和人民群众对高等教育机会的热切渴望，民办高校和各类继续教育培养机构都快速发展起来。到2003年民办高等院校已达到1 200余所，学生总数已有140万人，在整个教育市场所占的比例增加到8％。各类高等教育特别是高等职业教育的发展在育人模式、人才培养结构等方面更体现出区域经济发展的需要和特色。以计算机网络技术为基础的现代远程教育从无到有，为广大人民群众特别是西部地区经济发展共享优质教育资源开辟了一条新途径。以此为契机，我国继续教育逐步形成包括成人教育、电大、自学考试等多种教育形式在内的终身教育体系。民办高校和国民终身教育体系的形成使得我国高等教育普及率大幅增加，从此，我国步入了高等教育大众化浪潮。

2010年党中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，从战略发展的角度，为今后一个时期我国高等教育的发展指明了方向。《纲要》提出：高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40％；扫除青壮年文盲。新增劳动力平均受教育年限从12．4年提高到13．5年；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9．5年提高到11．2年，其中受过高等教育的比例达到20％，具有高等教育文化程度的人数比2009年翻一番。未来10年，我国高等教育仍将保持一定程度的规模增长。这就为独立学院的进一步发展提供了广泛的机遇。

三、民办高等教育的发展差强人意

我国民办高等教育的办学机构包括学历教育机构与非学历教育机构。我国非学历民办教育始于20世纪70年代末，相对而言，学历民办教育开展得比较晚。1984年3月成立的北京海淀走读大学，是我国第一所国家承认学历的民办高校，具有颁发国家承认学历的资格。学校的教师和学生与国家举办的公立高校的教师和学生享有同等法律地位。

改革开放以来，我国民办高等教育的发展大致经历了三个发展阶段。第一阶段（1978—1992年）：允许兴办民办高校，但对私人办学严加限制。1978年以后，随着国家发展战略中心的调整，我国重新认识到“百年大计，教育为本”及“科教兴国”的迫切性，开始积极发展高等教育。在顺应社会对高等教育的强烈需求下，一些民办教育机构应运而生。第二阶段（1992—2003年）：鼓励民办高等教育的发展，民办高等教育逐步获得合法地位。以1992年邓小平南方谈话和党的十四大召开为标志，我国作出了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的重大决策，多种所有制结构逐步建立，私营、民营经济获得合法性地位，民办高等教育获得政策支持，民办高校得以快速发展。1992—1995年，全国新增民办高等教育机构800余所，从1991年的450所增至1995年的1 219所。1994年2月，原国家教委首次受理和审批了河南黄河科技学院、上海杉达学院等6所民办高校具备颁发学历证书资格。2000年，黄河科技学院成为我国第一所民办本科院校。第三阶段（2003年以来）：民办高等教育迈入依法办学的新阶段。2003年《民办教育促进法》的颁布，对民办高等学校的法律地位作了进一步规定，并把民办教育提高到为国家培养合格人才的高度来认识。《民办教育促进法》是中国民办高等教育走上规范发展道路的里程碑，民办高校无法可依的状况得到根本改变，民办高等教育事业获得广泛的合法性支持和社会认同，社会地位不断提高，并且表现出勃勃生机。^[3]

从我国民办高等教育的发展看，开展学历教育的民办高校数量少且层次低，各类教育培训机构成了民办高等教育的主体。本科层次数量少且以各类教育培训为主体的民办高等教育，显然与普通民众接受高水平高等教育的期望存在较大差距，民办高等教育在推动我国高等教育大众化进程中的作用显然有限。社会对高等教育需求的提升为独立学院的产生营造了良好的氛围，国家高等教育投入的相对减少以及公办高校办学资源的制约，直接刺激了独立学院的发展。民办高校，尤其是本科层次民办高校的缺乏，为独立学院留出了发展空间。

第三节　独立学院的发展历程

独立学院是我国高等教育大众化和教育投资多元条件下应运而生的新事物，前身是1992—1999年产生在一些公办高等学校内部的二级学院、民办二级学院或新制二级学院，正式命名于2003年4月23日教育部8号文件《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（简称《若干意见》）颁布。因此，从一个完整的发展过程来看，独立学院的演进过程大致经历了四个阶段：第一阶段（1992—1999年），即国有民办二级学院的萌芽阶段。以1992年邓小平南方谈话和党的十四大召开为标志，我国作出了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的重大决策，多种所有制结构逐步建立，私营、民营经济获得合法性地位，民办高等教育获得政策支持，开始了试办独立学院的初步探索。第二阶段（1999—2003年），是国有民办二级学院的蓬勃发展阶段。这一时期的独立学院在借助高等教育大众化的春风之下，如雨后春笋般涌现，创办模式多种多样，有的以普通高校的二级学院形式创办，有的高校与政府合作或与企业合作方式办学，办学上基本是借助母体高校的品牌、专业及师资，对母体高校的“依附性”、发展上的自发性是其主要特点。第三阶段（2003—2008年），是独立学院的规范调整阶段。2003年，教育部发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，独立学院有了确切的内涵和显著特征，根据教育部文件对独立学院的特征界定，这一时期的独立学院探索走向“独立”，并且数量发展较快，专业设置上根据市场和地区需求，也有所探索，独立学院进入了一个规范调整期。第四阶段（2008年至今），是独立学院的提升完善阶段。2008年教育部“26号令”的发布，厘清了近10年来围绕独立学院发展的一系列理论与实践问题，独立学院的发展进入了新阶段，注重内涵式的发展成为这一阶段的特点。

独立学院作为我国高等教育办学体制改革的重要成果之一，已经在我国高等教育系统中占有一席之地，并越来越发挥着不可忽视的重要作用。独立学院在较短时间内的迅猛发展，不仅在高等教育领域产生较大反响，引起了社会各界的广泛关注，同时也提出了一系列值得深入探讨的问题。通过对独立学院的发展演进过程进行梳理分析，不仅能明晰独立学院发展的脉络，对现阶段独立学院的进一步发展也具有重要的导向作用。

一、国有民办二级学院的萌芽期（1992—1999年）

独立学院的前身是国有民办二级学院，最早可以追溯到1992年天津师范大学创办的国际女子学院。据厦门大学潘懋元教授介绍，天津师范大学在1992年成立了民办性质的国际女子学院，是一所培养具有较好综合文化素质及技能的国际通用型女性人才的新型高等院校。其宗旨是为有志女性提供良好的学习机会，并为有志女性走向国际人才市场创造优势条件。学院实行自主招生、自主办学、自主分配。^[4]此后，在上海又出现了若干所由本科院校与国内外机构合作举办的二级学院，如上海工程技术大学航空运输学院（1993）、上海交大中欧国际工商学院（1994）、上海大学悉尼工商学院（1994）等。但真正按独立学院要求建立的公办民助二级学院则是四川师范大学电影电视学院。该学院是1995年四川师范大学与四川贡院电影电视教育发展研究中心合作建立的。其办学模式充分体现了优质办学资金与优质办学资源的结合。两者合作办学的核心是优势互补，既体现在办学条件上，也体现在管理体制上。学院的合作方投入大量的资金，建有独立的校区和能够满足办学要求的设备、设施条件，其体制为民办。应该说，除了不是独立颁发文凭外，已充分体现了独立学院“民”“独”“优”三大特点。1998年，华南师范大学与香港康大发展有限公司联合创办了广东省第一所民办二级学院——华南师范大学增城学院。1998年12月，苏州大学和苏州市凯达房地产发展有限公司联合创办江苏省第一所二级学院——苏州大学文正学院。^[5]这些学院成为民办二级学院最初的办学尝试。但是它们成立的特殊背景，使得它们在全国没有产生多大影响。二级学院真正得到发展是在1999年高校大扩招背景下，江浙等沿海发达省市二级学院的兴起和发展。

二、国有民办二级学院的蓬勃发展期（1999—2003年）

1999年国务院颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出了我国高等教育的总体发展目标：通过多种形式积极发展高等教育，2010年适龄人口的高等教育毛入学率达到15％。根据美国学者马丁·特罗的高等教育发展阶段理论，一个国家接受高等教育的人数与其适龄青年人数的比率（即毛入学率）如果不超过15％，视为高等教育精英阶段；处于15％～50％，视为高等教育大众化阶段；超过50％，则视为高等教育普及化阶段。这意味着我国开始向高等教育大众化的目标迈进。

在这样的背景下，1999年召开的第三次全国教育工作会议提出，要进一步改变政府包办教育的状况，鼓励社会力量以多种形式办学，形成以政府办学主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。^[6]在这一思想的推动下，江浙等沿海经济发达省份的一些普通公办高校开始了举办“二级学院”的大胆尝试。浙江省率先进行新制二级学院尝试的是宁波大学。被喻为“全国发展的潮头城市”的宁波市，作为国务院计划单列市，改革开放后经济有了飞速发展，经济总量达到中等发达国家水平。富裕起来的宁波人民渴望接受高等教育，快速发展的宁波经济也需要科技与人才的强有力支持。为此，宁波大学领导审时度势，抓住机遇，改革创新，提出了利用综合性大学的优势发展民办高校事业的设想。该设想的具体方案为：通过对宁波大学西校区土地及教学设施的置换，按照教育成本收费的原则，兴办一所具有独立法人资格、独立校园、独立财务核算、相对独立办学的民办本科二级学院，使它成为宁波大学改革发展的试验田，充分利用公办学校的办学声誉和民办机制的优势，走出一条在市场经济条件下高校发展的新路子，并促进宁波大学与二级学院的协同发展。这一创新的设想得到了浙江省政府的高度重视与支持。1999年4月，浙江省第一所新制二级学院——宁波大学科学技术学院正式批准建立。此后，在全国范围内掀起了推广二级学院的热潮。这一新的办学形式和特殊的办学机制，其优势主要表现在普通高校的二级学院是由普通高等学校与社会力量联合创办的，它找到了一种引导民间富余资金投入高等教育的有效机制，使制约高等教育扩容的关键问题——办学经费得以缓解；它充分利用了普通高等学校现有的办学资源，为高等教育扩容提供了质量保证；它为普通高等学校注入了活力，成为推动普通高等学校改革和发展的辅助力量。^[7]几乎同时，在1999年7月，经教育部和浙江省人民政府批准，由浙江大学、杭州市人民政府、浙江省电信实业集团共同发起创办了全日制本科普通高校浙江大学城市学院，是中国首家由国家重点大学创办的独立设置的二级学院。^[8]

新制二级学院对浙江省的高等教育发展起了很大作用。在2001年，浙江省二级学院的招生就超过了2万人，使得浙江省的高校毛入学率达到了15％，基本进入了高等教育大众化阶段。2003年，浙江全省25．2万本科在校生中民办二级学院就读的达到8．64万人，占总数的三分之一。在浙江省二级学院蓬勃发展的同时，江苏省的二级学院也在政府的积极支持下迅速发展起来。江苏是全国高等教育最为发达的省份之一，本科高校数量众多，这就为大力发展二级学院提供了较为有利的条件。早在1998年12月，苏州大学和苏州市凯达房地产有限公司就已创办了江苏省第一所新制二级学院——苏州大学文正学院。为加快教育发展，江苏省在2002年的教育与工作中还推出了八项新举措，其中包括鼓励部属高校创建民办二级学院，鼓励省属本科院校通过多种筹资方式举办民办二级学院，甚至提出具备条件的高校可举办若干所二级学院。截至2003年7月，江苏省共组建了36所二级学院。江浙一带的办学实践引起了政府有关部门的关注，对此，国家教育主管部门采取了尊重人民首创精神的态度。在江浙一带高校成功创办二级学院的情况下，全国各地纷纷效仿，新制二级学院如雨后春笋般蓬勃发展起来。

2003年4月，教育行政部门进行了较长时间的调查研究，并在反复征求各方面意见的基础上制定并颁发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，首次提出了“独立学院”的概念，即由普通本科高校按新机制、新模式与社会力量合作举办的本科层次的二级办学机构，并提出了“积极发展，突出一个‘优’字；规范管理，突出一个‘独’字；改革创新，突出一个‘民’字的政策”。从此，新制二级学院走上了转型和发展之路，“独立学院”开始蓬勃发展。

三、独立学院的规范调整期（2003—2008年）

随着民办二级学院的逐步发展，其问题也日益突出。如同任何新生事物一样，民办二级学院的发展也有一个逐步成熟和完善的过程，在其发展之初不可避免地会出现一些问题，主要表现为：其一，部分高校举办的二级学院实际上是一种“校中校”，变相地搞收费“双轨制”。这不仅违反国家现行高校收费政策，而且有悖教育公平，容易引发不同类别学生之间的矛盾。还有些公办高校利用政策不明的现实情况，拿出一些吸引生源的热门专业去办二级学院，并参照民办高校的高收费标准收费，办学向经济效益看齐。这种做法不但挤占了公办高校资源，影响了高等教育质量，还牺牲了高等教育的公平性。其二，颁发学历证书的政策不统一，有的学校以二级学院的名义颁发，有的学校则以校本部的名义颁发，招生宣传又不明确，容易在社会上造成混乱，社会对此反响较大。一些二级学院出现不稳定的现象大多数与证书的颁发有很大关系。其三，法人、产权等重大法律关系问题不明晰，合作办学各方面面临一定的法律和政策风险，一旦发生民事责任和债权纠纷，将给普通高校带来很大的麻烦。上述问题如果不及时加以纠正和处理，将会影响二级学院的健康发展。以《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的颁布为标志，国有民办二级学院走上了转型之路——成为了真正的独立学院，主要体现在七个方面：一是具有独立的法人资格，独立承担民事责任；二是建设独立的校园和基本的办学设施；三是独立进行招生；四是实施独立的教学组织和管理；五是独立颁发学历证书；六是独立进行财务核算；七是独立填报“高等教育基层统计表”。《若干意见》还提出独立学院应当遵循“民”“独”“优”的三字原则，即要求独立学院确立民办机制、独立规范办学和让学生享受优质教育。并对独立学院的办学原则、申请程序、办学条件与质量、财产和财务管理、与政府和其他社会组织的法律关系等提出了指导性意见，作出了具体规定。在《若干意见》颁布实施后不久，2003年8月15日，教育部颁发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》，启动了对原有360多所二级学院的清理整顿和重新登记。经过逐个审查，取消了其中100多所二级学院的办学资格，并对其中249所进行了重新登记。通过整顿，独立学院“民”“独”“优”的特征获得了各界的广泛认同，这一新的办学形式基本得到社会认可，独立学院开始了规范化运作。

新的独立学院具有三大特征：一是实行新的办学机制，即一律采用民办机制。独立学院建设和发展所需经费投入及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制共同筹措；学生收费标准也按国家有关民办高校招生收费政策制定。二是实行新的办学模式。重点是突出一个“独”字。独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。独立学院还可按国家有关教育事业统计工作的规定，独立填报“高等教育基层统计报表”。三是实行新的管理体制。独立学院的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定。双方的权、责、利关系，通过签署具有法律效力的协议来规范、体现；独立学院可以成立校董会。校董会的组成及任选由双方商定。院长由申请者推荐，校董会选任。^[9]

四、独立学院的提升完善期（2008年至今）

根据教育部部署，将现有部分独立学院“转设”为民办普通高校，将有一个5年的过渡期。独立学院“转设”为民办普通高校，将开创出我国高等教育发展的新局面。2008年《独立学院设置与管理办法》的颁布敲响了独立学院“断奶”的警钟，“独立学院早晚都要过这一关，即先独立颁发学位，再逐步脱离母体”^[10]。尽管独立学院向民办高校过渡困难重重，过渡后还会遇到更加困难的发展问题，但这是一种政策导向，目前还没有太大的动态。

【注释】

[1]马明．我国独立学院的现状及前景展望——基于法律分析的视角［D］．天津理工大学，2009：28．

[2]杨继瑞．高校独立学院运作的经济学分析［M］．成都：西南财经大学出版社，2007：259．

[3]朱为鸿．论中国民办高等教育政策的演变与趋势［J］．教育发展研究，2006（22）：40-45．

[4]张兴．高等教育办学主体多元化研究［M］．上海：上海教育出版社，2003：25．

[5]来茂德．独立学院：中国高等教育发展的新探索——以浙江大学的两个独立学院为案例［M］．杭州：浙江大学出版社，2004：48-53．

[6]樊哲，钟秉林，赵应生．独立学院发展的现状研究与对策建议［J］．中国高等教育，2011（3）：24-27．

[7]来茂德．独立学院：中国高等教育发展的新探索——以浙江大学的两个独立学院为案例［M］．杭州：浙江大学出版社，2004：46-48．

[8]庄华洁，周全其．本科应用型人才培养模式的研究与实践——浙江大学城市学院教学改革创新纪实［J］．高等教育研究，2004（6）：108-109．

[9]教育部关于印发《规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的通知［R］．教发〔2003〕8号文件，教育部办公厅，2003（4）．

[10]南方日报．独立学院面临“断奶”　2013或成真正“独立”元年［EB／OL］．http://www.hnedu.cn/:2011-08-18．