英国教育政策的发展趋势和动向

第三节　英国教育政策的发展趋势和动向——国家主导化趋势

纵观英国从16世纪以来教育政策变化与发展的趋势，不难发现其从传统的地方自治到日趋明显的政府集权化的发展脉络，政府的政策制定及其施行对教育的发展亦越来越具有举足轻重的影响，可以说，这是英国教育政策发展的一个最重要的趋势。

长期以来，英国由于实行地方分权的制度，为此中央政府对地方教育事务一般采取不直接干涉的态度。直到1833年英国政府通过教育补助金法案，并于1839年成立了枢密院教育委员会以后，政府监督才成为年度拨款的重要手段，这也可以视为是英国国家干预公共教育政策的开端。自此之后，英国政府在一个多世纪里陆续颁布了一系列的教育法案及文件，以此来加强中央政府对教育的管理与控制，其中包括1870年的《初等教育法》、《1944年教育法》、《1988年教育改革法》等。

在教育行政机构的设置上，英国现有教育和科学部，并设教育和科学事务大臣，具体负责英格兰的各级各类教育及政府与联合王国各大学间的联系和资助事宜。威尔士事务大臣、苏格兰事务大臣、北爱尔兰事务大臣则分别负责本地区除大学以外的各级各类教育的发展事宜，同时也为本地区的大学教育提供咨询。在教育和科学事务大臣的领导下，还设有与教育和科学部平行的机构——皇家督学团，负责监督、评价除大学以外的各级各类教育，并为决策提供信息与咨询。

现在，英国政府通过实行全国统一课程和全国统一考试获得了规定课程内容的权力，在中小学教育上制定了统一的标准，从而使教育按照国家的统一标准进行。此外，新的督导制度扩展到每一所学校，政府亦可以参照督导报告改进学校教育的运行以及制定相应的政策。而直接拨款公立学校制度更是由学校直接接受教育大臣从中央下拨的办学经费，其自主办学的力度进一步扩大。

通过不断调整和改革教育管理政策与措施，英国业已形成了国家、地方、学校、家长四方共同促进教育发展并相互制约的管理体系，其中国家的主导作用则有日益增强的趋势。

综上所述，英国的教育政策既保留了英国教育的一贯传统，又同时依据社会发展的需要而不断地进行着调整与变革，从而形成了现代英国教育政策的特色。概括而言，这些特色主要表现在三个方面。

其一，通过国家立法加强对教育的宏观控制，推动英国教育从分权制向中央集权制过渡。这是英国独特的“渐进式”社会变革方式。例如，1870年的《初等教育法》要解决的是在完善原有民办初等教育制度的基础上，建立公立初等教育制度的问题。1902年法案则旨在解决确立公立中等教育制度的问题。1918年的《费希尔教育法》的主要内容则仅仅是要将义务教育年限延伸至15岁，并规定接受义务教育后的儿童还可以接受补习教育至16岁。1944年教育法又确立了从初等教育到继续教育的相衔接的公立教育体系，明确了中央和地方教育管理的职责。

战后英国政府总共颁布了近20个与教育有关的法令及涉及教育的其他议会修正法。其中1964年教育法解决了授予地方教育当局和民间团体创办新型学校（即中间学校）的权利问题；1963年的《伦敦政府法》规定了既非郡议会又非郡级市议会的内伦敦教育当局为地方教育当局的悬案问题；1973年的《全国卫生福利事业改革法》，则在教育方面主要规定了把学校保健服务的职责从地方教育当局转移到地方卫生当局；1976年的教育法又主要强调教育和科学大臣有权强迫各地方教育当局按综合中学的结构组织其中等教育。《1988年教育改革法》是战后英国颁布的一项最重要的教育法，虽然其涉及面较广，但它主要解决的问题仍集中在设立国家统一课程上。由此可见，英国政府重视教育立法和着重强调通过立法解决某一实际问题的特点是显而易见的。这一特点，再加上英国社会一向具有的相对稳定性，就确保了英国教育改革所取得的成就能够延续和恒久。尤其给人以启发的是，在稳定的社会背景中通过渐进式社会变革所取得的成就虽然在短期内也许不太显著，但从长远的目光来看，其影响不容忽视。诚如埃德蒙·金曾经指出的，“英国在本世纪前50年中所进行的社会变革要比别国的大多数流血革命所能带来的变化多得多。”这种看法不无道理。^[5]

在历史上，英国的教育主要是教会、民间团体和自治机构所创办的事业。因而英国的教育行政体制也一向以地方分权制而不是中央集权制而著称。在初等教育领域，直到1870年初等教育法颁布之后英国政府才开始在开办初等学校方面承担一定的职责。在中等和高等教育领域，20世纪以前无论是中央政府还是地方政府都没有承担开办和发展中等学校和高等学校的义务。然而尽管在英国教育管理中地方分权的特点一向很明显，中央政府对教育的控制权也一向较弱，但自1870年（尤其是第二次世界大战结束）以来，中央政府逐渐加强其对教育宏观控制的趋向仍然十分明显。这一趋势到英国政府颁布《1988年教育改革法》时则达到了顶峰。根据该法的有关规定，英国中央政府削弱了地方教育当局的教育行政权力，并加强了对教育内容和教学水平的宏观控制和监督，同时强调了全国统一性的要求。出现这一现象不是偶然的，在另一个以地方分权的教育行政管理体制著称的国家——美国，我们也可以观察到中央政府加强教育宏观管理与控制的趋势。可见，随着国际经济、科技、政治和军事竞争的日趋激烈，国际教育的竞争亦将白热化，为此，中央政府在国民教育事业发展中的作用也将日益凸显出来。

其二，英国两党政治的形态对英国教育政策制定和决策影响深远，体现国家政治对教育的调节和控制。保守党政府和工党政府的交替更迭，使得英国教育改革及其政策亦不断地发生变化并缺乏连贯性，因而对政策的实施亦在一定程度上出现制约的作用。以中等教育综合化为例，1945年工党政府上台执政以后就推行中等教育综合化的政策，但保守党在1951—1964年执政的13年里，持有的却是与中等教育综合化思想相对立的立场。然而，1965年重新上台的工党政府又坚持实行中等教育综合化政策，但在保守党1970年重新执政后却立即颁布有关通告，取消中央政府对中等教育综合化的支持。有学者指出，“这可以说是1944年以后两党政治对英国教育政策制定的最清楚和最直接的影响。”^[6]简而言之，保守党和工党两党的教育政策几乎一直处在这种发生激烈冲突甚至对立的矛盾之中。英国左派教育家西蒙（B.Simon）曾这样指出：“保守党在教育方面的政策，和在其他领域一样，代表对左派的很明确的挑战。”^[7]无疑，英国在不同时期进行的教育改革及其政策分别体现的实际是英国两党各自的利益，在某种意义上说，这是两党政治参与教育及其斗争的结果。此外，还需指出的是，保守党和工党分别控制的地方教育当局也会对教育改革政策的制定与实施产生重要影响。当然，应该看到，在某个时期或在某个教育政策问题上，保守党和工党为了促进教育的发展也会消除对立而趋于一致。如对第二次世界大战后英国应该建立一种面向所有年轻人的中等学校教育体制，两党的看法并没有分歧。其原因就是“二次大战时期，各政党之间的界线几乎消失，人们的注意力偏向战后把英国建设成什么样的国家”的关键问题上。^[8]又如，在70年代师范教育的改革进程中，保守党和工党两党都对师资水平问题表示出强烈关注。特别是80年代末以来，无论保守党还是工党，都对教育水准的统一和教育结构的多样化持赞同的态度，而这也正反映了两党在教育改革政策上时合时分的特点。^[9]

其三，为实现国家对教育政策的制定与决策的主导，注重吸纳社会有益意见和适应国际教育改革与发展的潮流。如有关教育改革政策的绿皮书或白皮书在英国一般是各界人士讨论的依据或提交给国会议案的基础，而这也成为英国教育的一个特色。尽管在英国由保守党和工党轮流执政，但在有关教育改革政策的议案成为立法之前，英国社会各界特别是教育界人士都对议案进行了广泛而热烈的讨论。英国政府教育行政机构还会在讨论的基础上对此进行必要的修正，然后再提交给英国国会。例如，在《1988年教育改革法》被英国国会通过之前，教育和科学国务大臣就广泛印发了有关基础教育改革议案的征求意见稿，而对它的讨论及修正亦长达半年之久。

20世纪80年代末以来，每当教育改革政策制定之时，英国政府就十分强调并提倡面向21世纪的教育要与国际潮流相吻合，以使之能具有国际一流水平。正因为如此，尽管也存在着反对的意见，但很多英国教育学者对80年代末以来英国教育改革政策的制定和实施均持肯定态度。有学者甚至认为，具体反映这些教育改革政策的《1988年教育改革法》是第二次世界大战以来英国最重要和最有意义的教育立法。^[10]

总之，通过研究与探讨英国各个时期的教育政策，可以得出很多对我们有启发意义的经验教训，这有利于我们以更加全面的视角和思维去考虑我国的教育政策，开拓我们自己的教育发展和改革的思路，寻求适合我国国情的教育发展道路。当然，我们以上所谈的都是基于宏观的视角，没有涉及其如何处理地方政府、学校、督学与家长的合作、监督、控制等关系，如何协调中央政府、大学拨款委员会（现在是大学基金会）与大学的控制与自治的关系，如何处理自由教育与职业技术教育的关系，如何处理教育的统一性与多样化的关系等许多微观领域。所以对英国教育政策的研究还有一片广阔的天地要开拓，同时也期待研究者们能够归纳出更加有意义的启示。

【注释】

[1]18世纪后期，导生制学校（Monitorial School）在英国兴起，英国国教会牧师安德鲁·贝尔（Andrew Bell，1753—1832）和公宜会教徒约瑟夫·兰开斯特（Josep Lancaster，1778—1838）先后于1797年和1798年倡导实行导生制。贝尔和兰开斯特发明了导生制之后，使大众教育再度为社会各界所关注，他们纷纷捐款按照贝尔或兰开斯特的模式开办导生制学校。为了更好地发动社会捐办兰开斯特制学校，支持兰开斯特的非国教派于1808年成立了“皇家兰开斯特协会”（Royal Lancasterian Institution），与此同时，贝尔所属的英国国教会也积极发动社会捐资，推广贝尔的办学模式。1811年10月，支持贝尔实验的国教会成立了以坎特伯雷大主教为主席的“全国贫民教育促进会”（National Societyfor the Promotion of the Education of the Poor）。1814年，非国教派控制的“皇家兰开斯特协会”正式更名为“不列颠和海外学校协会”（British and Foreign School Society），兰开斯特创办的伯勒路学校成为协会中心示范学校和师资培训中心。

[2]凯恩斯主义经济学或凯恩斯主义是建立在凯恩斯的《就业、利息和货币通论》（1936）思想基础上的经济理论，主张国家采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长。即扩大政府开支，实行财政赤字，刺激经济，维持繁荣。凯恩斯的经济理论认为，宏观的经济趋向会制约个人的特定行为。18世纪晚期以来的“政治经济学”或者“经济学”建立在不断发展生产从而增加经济产出，而凯恩斯则认为对商品总需求的减少是经济衰退的主要原因。由此出发，他认为维持整体经济活动数据平衡的措施可以在宏观上平衡供给和需求。因此，凯恩斯的理论和其他建立在凯恩斯理论基础上的经济学理论被称为宏观经济学，以与注重研究个人行为的微观经济学相区别。

[3]上院又称贵族院，是英国议会的组成部分，议员不是由选举产生，而是由各种类型的贵族组成。英国资产阶级革命以后，上院地位与作用逐步削弱，在立法方面现已没有多大权力。上院的主要职权是拥有最高司法权，它有权审理贵族的案件，审判由下院提出的弹劾案，它也是英国本土各级法庭的最高上诉法院，并领导各级法院，它还有权受理除苏格兰刑事案件以外的所有民事、刑事上诉案件。上院司法权由大法官和上诉审贵族来行使，一般贵族依照传统不参与司法审理的活动。上院议员无薪俸，但享有出席费和差旅补贴费，议长由大法官兼任。下院又称平民院和众议院，是英国议会的组成部分，议员由选举产生。按规定每5年举行一次选举，但执政党可通过政府（内阁）选择有利于自己的任何时间，要求英王解散议会，宣布提前进行选举。如果反对党在议会通过对内阁的不信任案或使议会拒绝通过有关政府重要政策的议案，也能迫使执政党提前举行选举。

[4]王承绪，徐辉.战后英国教育研究［M］.南昌：江西教育出版社，1992：65.

[5]王承绪，徐辉.战后英国教育研究［M］.南昌：江西教育出版社，1992：367.

[6]DATE.The State and Education Policy［M］，Berkshire：Open University Press，1989：101.

[7]瞿葆奎.教育学文集·英国教育改革［M］.北京：人民教育出版社，1993：543.

[8]同上：764.

[9]单中惠.外国素质教育政策研究［M］.济南：山东教育出版社，2004：154155.

[10]单中惠.外国素质教育政策研究［M］.济南：山东教育出版社，2004：155156.