教育在法规上的非排他性和非竞争性

二、教育在法规上的非排他性和非竞争性

教育在法规上的非排他性是指一种教育法规在经人们执行时所具有的那种不可以阻止某些人和单位从事教育的生产、实施和消费的特性。同样，教育在法规上的非竞争性是指一种教育法规在经人们执行时所具有的那种不可以减少某些人和单位从事教育的生产、实施和消费的特性。

义务教育在法规上就具有非排他性和非竞争性。充分接受义务教育是每一个儿童、少年法定的权利。这种权利是用法律条款规定下来的，是父母或其他监护人和社会所应尽的义务。因此，义务教育属于强迫性普及性教育。

义务教育旨在满足每一个青少年的基本学习需要，以便尊重和确保人人享有受教育的权利。《世界全民教育宣言》把基本学习需要定义为“基本的学习手段(如读、写、口头表达、演算和问题解决)和基本的学习内容(如知识、技能、价值观念和态度)”的需要。^①为了充分满足我国每一个少年儿童的基本学习需要，1986年我国全国人民代表大会通过了《中华人民共和国义务教育法》，作出了实施九年制义务教育的18条规定。1992年我国国务院又颁布了《中华人民共和国义务教育法实施细则》，规定了实施九年制义务教育的46条细则。从此，我国小学、初中走上了义务教育的发展道路。自义务教育法颁布以来，我国义务教育取得了巨大的成绩，通过多年坚持不懈的努力，到2000年已经达到了累计2400多个县(市、区)、85%的人口地区实现“两基”(基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲)的规划目标。但是应该看到，我国义务教育的基础并不牢固:小学、初中的基础设施落后，现代教育设备普遍不足，教育经费增长过慢，教师队伍整体学历水平偏低，教育质量不够稳定，区域间发展不平衡。义务教育阶段不少辍学儿童浪迹天涯，从无知、无助、无事渐渐堕落为犯事、犯人、犯罪，构成青少年犯罪的主要原因。全面建设小康社会和经济与社会的协调发展，义务教育的办学性质和运行特点，要求我国必须尽快改变九年制义务教育基础不牢固的现状。为此，我国义务教育政策必须根据这种要求来加以调整和完善。

接受义务教育是每一个儿童、少年法定的权利，这种权利是父母或其他监护人和社会必须予以充分保障的，并用法律条款把这种充分保障规定下，以此作为人们的行为规范，从而成为法律赋予父母或其他监护人和社会所应尽的义务。因此，义务教育属于强迫性普及性教育。假定政府赋予实施义务教育的学校向学生父母或其他监护人直接收费的权利，无论是收学费还是收杂费，那么，每一个青少年接受义务教育的权利就一定与这种收费捆绑在一起。

这种捆绑会导致两种后果:一是义务教育入学监护主动性不作为，即学生父母或其他监护人为了逃避交费而未能使其子女按时入学，父母或其他监护人对被监护人的义务教育入学监护没有尽到责任，入学监护失败的原因完全是由父母或其他监护人的主动性不作为所造成的;二是义务教育入学监护被动性不作为，即学生父母或其他监护人因没钱交费而未能使其子女按时入学，义务教育入学监护失败的原因完全是由父母或其他监护人因支付能力不足而被动性不作为所造成的。

政府可以借助法律来预防和避免第一种后果的出现。例如，我国义务教育法第十五条规定:“除因疾病或者特殊情况，经当地人民政府批准的以外，适龄儿童、少年不入学接受义务教育的，由当地人民政府对他的父母或者其他监护人批评教育，并采取有效措施责令送子女或者被监护人入学。”依据我国义务教育法实施细则第二条的规定:“适龄儿童、少年，是指依法应当入学至受完规定年限义务教育的年龄阶段的儿童、少年。”该细则第四十条规定:“适龄儿童、少年的父母或者其他监护人未按规定送子女或者其他被监护人入学接受义务教育的，城市由市、市辖区人民政府或者其指定机构，农村由乡级人民政府，进行批评教育;经教育仍拒不送子女或者其他被监护人就学的，可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学。”由此看来，政府必须投入人力来批评、教育和处理那些义务教育入学监护主动性不作为者。如果义务教育向学生父母或其他监护人直接收费改为义务教育向学生父母或其他监护人间接收费，即改为征税，那么，义务教育入学监护主动性不作为现象就可以避免，政府就不必投入人力来批评、教育和处理那些义务教育入学监护主动性不作为者，但又要为新增税种或税赋而支付成本。政府是应该采用“直接收费”的方式来实施义务教育，还是应该采用“间接收费”的方式来实施义务教育?

首先要考虑采用何种方式对社会是有效的。这样，政府考虑两种可供选择的做法，要比较政府对那些主动性不作为者进行批评、教育和处理的效果与政府从事那种批评、教育和处理的成本。如果政府从事那种批评、教育和处理的效果高于政府的那种成本，政府才可以考虑采用“直接收费”的方式。但是，如果政府从事那种批评、教育和处理的效果低于政府的那种成本，政府就不能考虑运用“直接收费”的方式。这样，政府考虑两种可供选择的做法，就还要比较政府对那些主动性不作为者进行批评、教育和处理的成本与新增税种或税赋的成本。如果政府对那些主动性不作为者进行批评、教育和处理的成本高于新增税种或税赋的成本，有效的做法是放弃“直接收费”方式。但如果政府对那些主动性不作为者进行批评、教育和处理的成本低于新增税种或税赋的成本，就要进一步比较政府从事那种批评、教育和处理的效果与新增税种或税赋的效果才能最后做出选择。有效的做法是放弃“间接收费”方式。一般说来，对付主动性不作为者的政策手段，新增税种或税赋的效果高于政府从事那种批评、教育和处理的效果，因为税收具有强制性，而义务教育收费则不具有强制性。于是，如果新增税种或税赋的效果高于新增税种或税赋的成本。有效的做法仍然是放弃“直接收费”方式。

最后还要考虑采用何种方式收费对社会是可承受的。义务教育入学监护主动性作为者和主动性不作为者，对于其子女或者其他被监护人接受义务教育的就学收费而言，他们是有支付能力的。因此，政府采用“间接收费”方式进行的收费，对义务教育入学监护主动性作为者和主动性不作为者而言，不存在支付能力不足的问题。这就是说，如果政府采用“直接收费”方式进行的收费对社会是可承受的，那么，政府采用“间接收费”的方式进行的收费对社会也是可承受的。

然而，借助法律来预防和避免第二种后果的出现，几乎是无效的。法律除了同情那些入学监护被动性不作为者之外，还能强制他们做什么呢?贫穷本身并不犯法。法律不能因父母贫穷而强制他们放弃子女的监护权。那么，政府是应该给他们的子女接受义务教育以就学补助，还是应该任其子女辍学?显然，政府只能选择前者。因为接受义务教育是法律赋予每一个适龄儿童、少年的权利。当其父母或其他监护人因经济困难无法确保这种权利时，社会有义务来确保每一个适龄儿童、少年接受义务教育的权利，政府有责任来确保每一个适龄儿童、少年接受义务教育的权利。政府给他们的子女接受义务教育以就学补助，来自税收。因此，预防和避免第二种后果的出现，有效的做法是放弃“直接收费”方式，采用“间接收费”的方式。

前面的分析是假定社会有实施法定年限义务教育的支付能力，因而，采用新增税种或税赋的“间接收费”方式来筹措法定年限义务教育的经费，对社会而言应该不存在支付能力不足的问题。这意味着政府可以通过义务教育财政预算来统一支付义务教育经费，实现义务教育的普及。尽管义务教育财政预算有利于普及义务教育，然而义务教育财政预算并不是可以随意编制和没有约束的，它还具有不稳定性。当税收迅速增加时，增加义务教育财政预算就容易些;反之就困难些。当财政赤字过大时，加大赤字削减的力度会导致义务教育财政预算扭曲，义务教育事业会发生困难。这时，政府遇到的最大难题是如何控制义务教育经费的使用以及如何保障义务教育经费的合理使用。

假定普及法定年限的义务教育所需经费总额超出了社会现有的支付能力，那么，无论是用“直接收费”方式，还是用“间接收费”方式，都难以筹措到普及义务教育所需的经费总额。在这种情况下，要么放弃普及义务教育的政策目标，要么通过法律程序把义务教育年限缩短到其所需经费总额在社会有支付能力的范围之内。

必须指出，义务教育作为普及性基础教育，应该由政府统一提供经费，实行免费教育的这一结论，是以保障适龄儿童、少年享有受义务教育的权利为依据的，是以增进教育起点公平为出发点的。它在法规上就具有非排他性和非竞争性，这不能作为认定其是否为公共物品属性的依据。义务教育在消费上仍然具有排他性和竞争性，它也不是纯公共产品。

我国高等教育法第九条规定:“高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾拒绝招收。”这意味着我国高等教育在法律上对任何符合国家规定录取标准的残疾人而言是非排他和非竞争的。

必须指出，教育在法规上的排他性和非排他性、竞争性和非竞争性，与教育在消费上的排他性和非排他性、竞争性和非竞争性，既有相似之处，又有不同之点。二者的相似之处在于它们都有相同的表现形式和制约作用，因而很容易把二者混为一谈。二者的不同之点在于:①教育在法规上的特性是外生的，而教育在消费上的特性是内生的;②教育在法规上的特性是可以人为改变的，而教育在消费上的特性是不可以人为改变的;③教育在法规上的特性既存在于教育的消费之中又存在于教育的生产和实施之中，而教育在消费上的特性只存在于教育的消费之中;④教育在法规上的特性不是划分公共产品与私人产品的依据，而教育在消费上的特性则是划分公共产品与私人产品的依据。

有人认为，是法律、制度、政策使教育变成了公共产品，进而把教育定性为法律性、制度性、政策性公共产品。这是把教育在法律上的非排他性和非竞争性误解为教育在消费上的非排他性和非竞争性。公共产品本身是从消费上的非排他性和非竞争性来加以界定的，如果从法律上、制度上、政策上能对公共产品加以界定，那就等于否定了公共产品这个概念本身。因此，公共产品不存在所谓法律性与非法律性、制度性与非制度性、政策性与非政策性之分。法律、制度、政策不能使私人产品变成公共产品，因而也不能使教育变成公共产品。在没有制定教育法律之前，教育就具有消费上的排他性和竞争性，而这种排他性和竞争性不会随教育法律的制定而变成非排他性和非竞争性。教育虽然在法律上具有非排他性和非竞争性，但是接受教育是人们自觉自愿的行为，接受教育在非自觉自愿条件下事实上是可抗拒的。另外，实施教育的各个学校在办学质量上的差异性和倾向性，实施教育的各个教师在执教质量上的差异性和倾向性，使接受教育在内容上不完全具有非排他性和非竞争性。

必须指出，私人产品通常由市场组织供给较为有效，但并不是说私人产品不能由政府组织供给，而只是说由政府组织私人产品的供给往往不利于实现资源的有效配置。我们希望由政府来组织教育的供给，但不能为了说明政府组织教育的必要性，而人为地去改变教育在消费上的产品属性，把原本就是私人产品的教育说成是公共产品。既然教育在法律上具有某方面的非排他性和非竞争性，那么我们在组织教育供给时，可以也应该参照公共产品供给的某些特点、要求、规律，这同教育是不是公共产品没有关系。