考试评价政策的过程公正

第三节　考试评价政策的过程公正

考试评价政策是一个主观的产物，在对其进行价值分析时，往往认为为了特定的考试评价政策利益，不但政策结果可以预先设计，政策过程也可以人为掌控。当政策结果与政策过程的设计意图保持一致时，这样的掌控过程自然是有益的。但现实中的考试评价政策过程并不乐观。当政策结果的设计者与政策过程的掌控者不是同一主体时，由于不同主体的利益追求不同，两者之间的利益鸿沟就难以填平；即便政策结果的设计者与政策过程的掌控者是同一主体，如果政策结果的设计与政策过程的掌控未能遵循同样的科学准则和利益诉求，也会出现政策结果设计与政策过程掌控之间的冲突。

只有使考试评价过程与考评价结果的设计相一致，才可能保证所设计的考试评价结果能有计划地实现。考试评价结果与考试评价过程之间的关系在于，考试评价结果需要考试评价过程的保障，考试评价过程本身的利益诉求需要体现在考试评价结果的设计中。因此，要保证考试评价政策的过程公正，就必须在考试评价政策的决策过程中给予各方（包括政策决策者和执行者，也包括政策咨询者利益和社会利益的代言人）均等的利益诉求机会，必须在考试评价政策执行过程中平等地对待不同的政策主体，不得为维护某些政策主体的特殊地位或特殊权利而重新调整政策或者直接破坏原有的政策设计，必须在考试评价政策的决策和执行过程中遵循考试评价规律和政策规律，实实在在地提高整个考试评价过程的科学效率。

一、利益诉求机会的均等化

每个参与考试评价政策过程的主体，不管是主动参与还是被动参与，都会对整个考试评价政策过程产生利益诉求；考试评价政策过程本身是一个动态连续、主动选择的过程，这就为不同利益主体的利益诉求提供了机会，只是这些机会有的可以通过正当程序表达，有的则通过一些非正当程序实现。考试评价政策过程是由政策制定、政策实施、政策评价三个连续的部分组成的不断修正、不断循环的过程。每一个环节分别对应利益诉求的多元主体，即决策主体、执行主体和咨询主体。考试评价政策利益诉求机会的分配，纵向上在上级政府与地方政府之间展开，横向上在政治领域与社会领域参与主体之间进行博弈。考试评价政策的实践表明，如果没有决策者的核心作用，考试评价政策就会缺失目的性和权威性；而如果没有咨询主体和执行主体的参与，考试评价政策就会缺少科学性和客观性。决策主体、执行主体和咨询主体三者之间是政策制定中“谋”与“断”的关系。^[11]只有给予不同主体均等的利益诉求机会，才可能保证整个考试评价政策过程得以高效推进。

考试评价政策被看作是解决问题、实现目标的活动过程，强调考试评价政策的制定、实施与评价的动态连续性。考试评价政策的制定包括教育问题认定、目标确立、方案选择和方案合法化四个方面；考试评价政策的实施包括从目标确立到结果获得的总过程；考试评价政策的评价不仅指对政策最终实现的结果的评价，而且包含对政策制定与实施过程的监控与修正。考试评价政策过程并非简单的线性结构，而是在政策评价与修正的基础上不断开始新的政策过程的“政策圆圈”，每一方政策主体都在利用其利益诉求机会，改变着这个圆圈的半径与方向。考试评价政策的整个过程是决策主体主动选择、受益主体主动参与的过程。从政策选择的结果来看，考试评价政策选择是集体选择的结果，或称政府选择的结果；从政策选择的过程来看，考试评价政策是个人选择与集体选择相互作用的一个多方合作博弈的过程。^[12]考试评价政策的过程学说赋予了考试评价政策主体进行利益诉求的机会和途径。

考试评价是一个系统工程，在其运作过程中，不同利益主体之间往往存在各类冲突。如在高等教育入学机会的分配上，不同地域的考生之间不可避免地存在利益纷争。在我国地区发展不均衡的情况下，单靠教育部门进行自主调节很难解决问题，需要国家在宏观层面对利益冲突进行强制性调整。在现代社会，考试评价政策作为政府行使政治职能的途径之一，被用于选拔国家所需的人才，并进而实现教育与政治、经济、文化的良性互动。民主社会本质上意味着对专断的否定，但并不代表政府功能的弱化，现代政府在社会秩序的建立和维护中具有不可替代的作用。然而政府作为单一决策主体，其在考试评价政策决策中却存在种种不足，“政府失败论”也由此产生。由于决策过程中政府决策者自身就是利益相关者，不可避免地会出现决策中“个人利益最大化”的可能，产生个人利益与公共利益之间的矛盾；政府决策者同时面临自身政权维护与公共利益实现之间的矛盾，往往会依据政治偏好而非公共利益和教育规律进行决策；人的理性是有限的，而考试评价政策往往是在较短的时间内，决策成员在掌握有限信息的条件下作出复杂判断的结果。因此，在考试评价政策的决策过程中，单一的决策主体——政府不能有效地满足公众利益的需求，即政府在提供如高等教育入学机会等准公共物品时，会出现“政府失灵”。

地方政府在政策制定与实施过程中具有双重身份，相对上层政府而言，它是执行者；相对地方教育机构而言，它又是决策者。地方政府和各级各类学校组织在考试评价政策执行过程中能够最快捷地了解和掌握考试评价政策执行后的反馈信息，能为考试评价政策的评价与修正提供强有力的信息依据。地方政府在发现考试评价政策中存在的问题特别是政策实施过程中存在的问题上最有发言权。执行者话语权的实现增强了他们工作的积极性和主动性：在政策制定阶段，执行主体为决策提供大量的事实依据，有效保障考试评价政策的科学性；在政策实施阶段，考试评价政策在执行主体所处的环境中获得更高的合法性，有效保障政策目标的实现。考试评价政策权利的下放还使地方政府可以根据地区教育发展的特点，制定具有地方特色的考试评价政策，科学公正地选拔人才。高等教育大众化带来的高校分类明确、专业深度分化的现象，要求政府在考试评价政策制定过程中给予高校一定的自主权，以选拔适合高校培养方向的人才。

普通民众的利益往往通过各种组织来表达，民众参与决策是通过政府与各种组织之间的互动实现的。我国作为咨询主体的社会考试评价组织可分为三类：官方组织，如教育部考试中心、省级教育招生考试院；半官方组织，如接受各类国家资金支持的课题研究团队；民间型组织，较之西方国家，我国以市场形式或志愿组合形式形成的民间考试评价组织较少。大众媒体在话语表达上也拥有其权利。社会考试评价组织在考试评价政策过程中具有其独特的优势，它更趋近社会公益，具有高度的自我调节能力，其对政策的评判能够客观地反映民意和教育发展规律。社会考试评价组织能够通过各种途径，广泛搜索分散的潜在的公众意见和需求，并借助各种渠道实现与政府决策层的对话，促进国家利益与民众利益的整合与共赢。

二、考试评价过程的合法化

考试评价过程既是利益博弈的过程，也是利益博弈结果的显现。要使考试评价过程更好地实现考试评价目标，就必须赋予考试评价过程足够的合法性。考试评价过程的合法化包括形式合法化和实质合法化两个方面。

形式合法化是指对考试评价过程的要求符合相关的法律法规，对考试评价过程的引导和规范与已得到认可的考试评价目标保持一致，指导考试评价过程的人员具有与指导功能相适应的合法地位。无论是考试评价目标还是考试评价过程，首先都必须遵守国家法律法规，唯此才能保证考试评价所发挥的作用能够较好地维护社会利益。对考试评价过程而言，由于考试评价目标一般在决策时已经明确，所以考试评价过程必须服务于已被决策认可的考试评价目标，即使考试评价过程与考试评价目标存在冲突，也不能运用考试评价过程来直接修正考试评价目标，而必须通过正常的决策过程来重新调整考试评价目标，使考试评价目标与考试评价过程保持一致。还有一点需要强调，名正才能言顺，名不正则言不顺，对考试评价过程进行引导与指导者，应该具有相应的法律身份或职业身份，以确保其对考试评价过程进行调整的合法性。

实质合法化包括三方面：一是考试评价过程能较好地增进考试评价主体各方的利益；二是考试评价过程能较好地实现教育公平；三是考试评价过程所使用的方法和方式具有科学性。考试评价过程能够较好地增进考试评价主体各方的利益，既表示对考试评价主体各方意图的尊重，确保在整个过程中较好地体现民主意识，也表示能够真正通过考试评价过程实现考试评价主体各方对考试评价活动的利益期待。但是，在考试评价过程中，由于考试评价的相对性，总会出现考试的胜利者与失败者、受益者与受损者，这就要求考试评价过程能够较好地处理胜利者与失败者、受益者与受损者之间的关系。考试评价是对学生知识与能力现状的真实数字化，但评价的结果则是对成与败的总体概括，如果在考试评价中失败，就意味着失去考试评价所蕴含的利益；如果在考试评价中成功，就意味着不但可以获得考试评价中的利益，还会因“马太效应”而取得额外收益。

对于实质合法化的第三方面，即考试评价过程所使用的方法和方式的科学性，需要格外重视。无论是增进考试评价主体各方的利益，还是更好地通过考试评价过程促进教育公平，都必须建立在考试评价过程本身的科学性上。就考试评价内容而言，虽然每一次考试评价都有具体的考试评价内容，但选择什么样的考试评价内容，不但会影响不同考生在考试评价中的表现，更重要的还会影响到后续参加考试评价的考生对学习内容的倾向性与选择性。就考试形式而言也是如此，若考试评价都采用单项选择这一题型时，则考生对知识只需达到记忆或再认知的程度；若考试评价采用应用题或论述题题型时，考生就必须对知识有足够的理解并能加以应用。因此，虽然考试评价本身重在对学生的知识与能力予以数字化显示，但采用何种形式、对哪些知识或能力进行数字化显示，这本身也是一种引导。当然，考试评价的正确性与公正性是科学性的前提，如果考试评价本身不正确，会导致学生的学习南辕北辙；而考试评价过程缺乏公正，不但会伤害考生的利益，还会形成一种不公正的考试评价氛围，从而使考试评价丧失公信力。

三、平等对待不同政策主体

要形成一项公正合理的考试评价政策，需要听取不同政策主体的利益诉求，考虑不同政策主体的价值追求，尽可能在制定考试评价政策时考虑如何实现综合效用最大化的政策目标。尽管如此，最终的决策过程还是交由具有决策身份的官员或管理者来实行。因此，虽然考试评价政策在制定过程中是以人为本的，但考试评价政策一旦出台，就要对政策本身的目的负责，而不会对不同政策主体的价值追求与利益诉求负责。因为在考试评价政策看来，实现考试评价政策目的，就是对不同政策主体价值追求与利益诉求的真正负责。当考试评价政策一味迎合或者满足特定政策主体的利益时，虽然会使特定的政策主体受益，却因此使其他政策主体的利益受损，最终也会让今天受益的政策主体在未来的利益上受损。

在考试评价政策制定过程中，虽然决策者对考试评价政策的形成具有相对的控制权，但是一旦考试评价政策通过了决策程序而拥有合法性，则即便是决策者自身也必须接受考试评价政策的约束与规范，不能为了个人利益或小群体利益而任意修改或曲解考试评价政策。正如法律面前人人平等，法律一旦制定，则无论是法律的制定者还是法律的执行者，都必须尊重法律本身的权威。法律的制定者不能超越法律来体现作为制定者的权威，而应该通过对法律本身的遵守和尊重来体现其权威。

平等对待所有政策主体，还包括所有的考生在同样的考试评价政策面前享有平等的待遇，不能因为性别、民族或者区域的不同而受得不同的待遇。如果是全国统一的考试评价政策，就意味着全国所有考生适用于同样的考试内容，并且按照同样的考试成绩接受招录。需要区分的是，并不是所有的考试评价政策都是全国性的考试评价政策，尤其是具有地方特色或仅针对特定人群的考试评价政策，由于对考试评价政策的适用范围做了限制，自然只适用于限定范围。比如区域招生政策，虽然不同区域的考生招录标准不一样，但这并没有违背考试评价政策。而如果在同一区域内不同考生的招录标准不一，就是对考试评价政策的违背。

【注释】

[1]陈共.财政学［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：16.

[2]［美］萨缪尔森.经济学（上（）第十四版）［M］.北京：北京经济学院出版社，1996：571.

[3]刘复兴.教育政策的价值分析［M］.北京：教育科学出版社，2006：59.

[4]林志鹏，杜平.公共选择理论与公共政策的非公共性分析［J］.行政与法，2000（6）.

[5]［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，等，译.北京：中国社会科学院出版社，1988.

[6]［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，等，译.北京：中国社会科学院出版社，1988：96.

[7]王海明.公正、平等、人道：社会治理的道德原则体系［M］.北京：北京大学出版社，2000：52—68.

[8]袁振国.论中国教育政策的转变：对我国重点中学平等与效益的个案研究［M］.广州：广东教育出版社，1999：69.

[9]刘复兴.教育政策的价值分析［M］.北京：教育科学出版社，2003：168.

[10]谢维和.教育活动的社会学分析：一种教育社会学的研究［M］.北京：教育科学出版社，2000：534.

[11]祈型雨.利益表达与整合——教育政策的决策模式研究［M］.北京：人民教育出版社，2006：147.

[12]刘复兴.教育政策的价值分析［M］.北京：教育科学出版社，2003：42.