教育政策终结的障碍与对策

三、教育政策终结的障碍与对策

（一）教育政策终结的障碍

由于教育政策涉及人员、机构、制度等一系列因素和诸多政策关系，因此，作为一种对原有教育利益格局进行重大调整的政策活动，教育政策终结可能会遭到各种利益群体的反对和抵制，从而使教育政策终结困难重重，终结工作无法及时、彻底地开展，对教育事业和社会发展造成负面影响。布鲁尔和德利翁曾认为，政策终结往往会面临心理上的抵制（关于政策终结的否定心理或观点）、制度和结构性因素（组织和政策的持续性）、政治性因素（利益集团的障碍等）、经济上的考虑（“沉没成本”等）、伦理道德上的抵触（终结被认为是对现存政策和制度的攻击或不正常的行为）、理念和信念上的问题（在社会上占统治地位的理念或组织内部的价值问题等）以及法律上的制约（要通过法律的修改等）等七大障碍。⁽¹⁴⁾借助这一理论框架，影响教育政策终结的障碍大致有以下几方面。

1.心理抵触

导致人们在心理上对教育政策终结产生抵触的原因大致有三。（1）利益因素。既可能是经济上的利益，也可能是权力、社会地位、教育权利等政治、社会和法律上的利益。对于那些在原有教育政策中获利的利益群体来说，教育政策终结会损害其利益获得，其怀有抵触心理实属自然。（2）习惯因素。人们对事物总会有固定的思维或行为倾向，而一旦已经接纳并且熟悉了的教育政策被终结，自然会因对旧政策的习惯性依赖而产生心理上的不满；同时，政策终结会带来很多新情况，一旦终结带来的变化过大，也会遭到抵制。（3）认知程度。人们对事物的认知总是以不断深化的形式表现，对政策终结的认知亦然。人们总是要在接受足够信息的基础上，经过思维分析，才有可能对此作出理性判断，而这一过程需要足够的时间。如果在教育政策的终结中未能及时宣传政策终结的原因、目的、措施等重要信息，事后又不作妥善处理，政策相关人员和社会公众对某项教育政策的终结缺乏足够的认识，就会使人们对某项教育政策终结产生认知偏差，造成心理抵触。具体来说，教育政策的制定者、执行者和受益者是容易对政策终结存在抵触心理的三个主要群体:教育政策制定者可能不愿意承认其制定的政策不再有价值，更不愿意承认在制定政策过程中所犯的错误；教育政策执行者不愿意看到自己为之付出劳动的教育政策被终止；教育政策的受益者不愿意既得利益受损害。

2.组织的持续性

政策是通过一定组织来实施的，而政策执行组织和其他社会政治组织一样，都具有自我膨胀的本性，总是会为自身的持续存在与发展而努力，这就给政策的终结带来很大困难。教育政策组织的持续性表现为:（1）惯性，当组织开始执行某项教育政策时，一种惯性就产生了，这种固有的惯性会使组织本能地反对变化，因此，除非从外部施加足够的力量，政策执行一旦开始，往往很难停止（；2）动态适应性，组织本身具有一种能够随环境和需要的变化而变化的动态适应性，当教育政策的终结危及组织的生存时，组织能针对政策终结的各种措施调整自己的方向，或改变策略，或调整结构，以延缓政策终结的进程。

3.利益群体的影响

教育政策是对教育利益的分配与调整，终结教育政策即是打破原有的教育利益分配格局，所以，当教育政策面临终结时，既得利益群体会为了维护自身的利益而采取各种方式阻止政策终结。尤其是在既得利益群体拥有较丰富的社会资源，能够产生较大社会影响力的情况下，其对教育政策终结的抵抗行为往往能产生较大影响。

4.政策终结的代价

教育政策的制定和运行都有一定的人力、物力和财力资源的投入，此即所谓政策成本。如果终结政策，则会使对政策的既有投入落空，成为“沉没成本”。此外，政策终结本身也需要有资源投入才能实现。“沉没成本”和对终结行为的投入，便是教育政策终结的代价。教育政策终结代价的存在往往使决策者处于两难境地:一方面，教育政策已无效或失效，继续运行只会造成更大的损失，是一种资源浪费；另一方面，如果终结某项教育政策，则已投入的高额成本会由于政策的终结而沉没，且政策终结工作本身需要大量的资源投入，不仅政策终结行为需要费用，而且为保证及时、顺利、有效的终结，需要平衡各方面的利益关系，如给予适度补偿或安排辅助政策等。当教育政策终结的代价过于高昂时，决策者在对政策终结行为进行成本—收益分析后，就有可能放弃教育政策终结。

5.公众舆论的压力

“公共舆论确定了政策的基本范围和方向。”⁽¹⁵⁾在现代社会，公民的广泛参与和支持是公共事业的合法性基础和运行保障。当前我国处于社会转型期，政治日益民主，公众意志对政府政策制定的影响作用也日益增强。公众意志主要以公众舆论的形式传达，随着网络传播技术的日新月异，公共舆论借助网络媒体渗入社会的每一个角落，形成广泛的社会影响和巨大的社会冲击力。如果需要终结的教育政策为公众舆论所支持，政策终结工作势必遭遇强大阻力。

6.法律障碍

任何政策的制定和执行，都必须按照法定的程序进行，政策终结亦然。然而，有时若根据法定程序终结一项政策，不仅操作复杂，耗时费力，而且还可能延误政策终结的合适时机。特别是对一些已经形成法律的教育政策的终结，不仅存在以上阻碍，而且立法机关会顾虑中止政策对立法活动权威性的负面影响，从而使政策终结更为困难。

（二）消除教育政策终结障碍的对策

由于教育政策终结存在各种障碍，因此在终结工作中应注意采取有效对策，化解矛盾，以保障政策终结工作的顺利开展。

1.合理协调利益关系

教育政策终结会受到利益受损者的反对。当这种反对力量过于强大时，会给教育政策终结工作带来巨大阻碍。因此，在终结工作中应当给予利益受损者必要的补偿，减少其受损程度和抵触情绪，从而更好地协调各方利益关系，减少政策终结的阻力，同时降低政策终结成本。

2.选择有利的终结时机

机遇对成功的政策终结至关重要。⁽¹⁶⁾选择恰当的时机是使政策终结成功的重要因素。在政治稳定的社会，当某些社会因素触发人们对某一教育政策提出广泛质疑时，往往是终结该政策的最佳时机。因此，决策者要善于发现、利用甚至制造这样的时机，获得公众的大力支持，以最大限度地减少政策终结工作的障碍。但是，决策者利用甚至制造这种机遇必须注意行为策略的限度，使之合乎法律规范和伦理道德规约，绝不可以公民的利益和权利为代价来减少或弱化教育政策终结所面临的障碍。

3.公开政策终结过程

教育政策终结是一种公共活动，公众对此有知情权，相关工作理应公开进行，接受公众监督。以一种公开的方式开展教育政策终结工作，能够减少信息流失或失真，防止“暗箱操作”或虚假信息，加强政策制定者、执行者、目标群体、公众舆论等各方的信息沟通，增进人们对教育政策终结的理解与支持，保证教育政策终结工作及时、有效地完成。

4.加强公民参与力度

教育政策终结工作离不开公众的参与和支持，不仅需要及时公开相关的工作过程，还应加强公众的制度化参与。制度化的、有序的公民参与，不仅能够为教育政策终结争取到更多的支持力量，提高教育政策终结工作的效率，更能够体现公民当家做主的政治地位，促进社会的民主化进程。因此，在教育政策终结前，要提供公众及时、充分表达其对教育政策的意见和建议的途径，如召开有不同人员参加的座谈会，举行听证会，吸纳不同群体的代表参与政策终结工作等。

5.采取行政强制手段

对于任何教育政策而言，由于存在诸多利益相关群体，且各个群体的利益诉求不尽相同，想要让所有人就政策终结方案达成一致，是一件非常困难的事情，既需要做大量细致入微的宣传教育工作，又需要一定的过程与时间。但是，教育政策终结有时可能非常急迫，或政策终结的适宜时机难得而短暂，在这种情况下，如果人为地等待各利益相关者达成一致，势必错失良机。此时，为了绝大多数人乃至全社会的、全局的合法利益不受损害，就需要采取强制的行政手段，比如下达行政命令，发布行政决定，解散或改组相关机构，或撤换相关负责人员等。

6.依法保障教育政策终结

如果教育政策终结过程缺乏法律规范，那么异议者就拥有更大的制度空间对政策终结予以抵制，导致教育政策终结工作出现更多的阻碍，甚至使政策终结计划失败。因此，要保证终结工作顺利进行，就必须加强相关的法制建设工作。应当通过法律途径，对教育政策终结的相关程序、条件、方式、责任分担等作出明确规定，建立一套完善的政策终结的工作制度，保障政策终结工作的有序开展。考虑到教育政策终结涉及利益关系的复杂性，相关的法律规定不仅应当明确，还必须具有一定的灵活性，便于教育政策终结工作拥有一定的运用终结策略的空间，从而避免僵化，提高政策终结工作效率。

7.适时运用终结策略

阻碍教育政策终结的原因多种多样，因此，政策终结工作中不能采用一成不变的单一方式。适时而灵活地运用各种终结策略，对于成功地终结已经无效的教育政策具有重要作用。陶学荣提出的五个层级的公共政策终结策略，⁽¹⁷⁾同样适用于教育政策终结。（1）休克策略:在很短的时间内，明确、彻底地终结一项政策。适用于社会公众对某项政策的终结有强烈的愿望，政策终结动力极大、阻力极小的情况，以及政策对社会发展构成严重危害，或政策的时效性较强的情况。（2）缓冲策略:在公众对一项政策的终结意愿比较强烈的情况下，制定明确的时间表，分阶段、有步骤地逐步终结政策。在这种策略中，政策终结的每一个步骤都有清晰的目标，且各步骤间关系明确。适用于政策终结的意愿强烈，但政策较复杂，牵涉面较广，迅速终结会造成社会动荡的情况。在这种情况下，分步过渡的终结能够有效地保护公众利益，避免不必要的社会损失，也为新政策的出台预留了较充分的缓冲时间。（3）桥梁策略:在政策终结过程中，不制定明确的时间规划，缓慢而不间断地推进政策终结工作，同时重视与公众的沟通联系，积极争取公众的支持。这是一种温和的终结进程，通过逐步减少政策赖以生存的资源来实现政策的终结。在这种渐进的终结中，没有固定的时间表，而是制定一系列指标，只有当上一个指标达成，才会推动下一步的进程，各项进程之间没有明显的界限或标志。这种策略适用于来自公众的压力并不明显，但政策本身对社会发展的阻碍较明显的情况。（4）非正式终结策略:当政策终结过程受到来自公众的阻力，但政策本身确实有终结的必要性和紧迫性时，保留政策的名称，但终结其实质价值。其目的是尽量减少政策终结的破坏性，并尽量兼顾和保留政策的衍生利益，以推动政策终结过程。适用于政策终结遭遇比较大的阻力的情况。（5）逆动策略:当政策威胁到社会和公众的根本利益，且这种威胁迫在眉睫，但同时反对终结的力量又非常强大，一切常规的终结策略无法奏效时，政府推动旧政策运行，使其危害在短时间迅速显现，从而聚集起足够力量推动该政策的终结。运用逆动策略的条件有二，一是继续实施政策的威胁性极大，终结的要求非常迫切；二是阻碍终结的力量强大，正常的终结方式几乎无法实行。这是一种“欲擒故纵”的策略终结方式，更是一种险中求胜的危机策略，存在极大的风险，一旦失败，会给政府乃至社会造成重大伤害，务必慎用。

【注释】

(1)政策执行的三大原则分别是合法原则、理性原则和共识原则。Rein M，Rabinovitz F F.Implementation:A theoretical perspective［M］//Burnham W D，Weinberg M W（eds.）.American politics and public policy.Cambridge，MA:MIT Press，1978.

(2)沉没成本是指由于过去的决策已经发生的而不能由现在或将来的任何决策改变的成本，如时间、金钱、精力等。沉没成本是决策的非相关成本，与新增成本相对。

(3)在科斯看来，交易费用是运用市场价格机制的成本，包括:发现贴现价格，获得精确的市场信息的成本；在市场交易中，交易人之间谈判、讨价还价和履行合同的成本。后来，科斯又将“交易成本”的概念发展为“社会成本”。著名的“科斯定理”（Coase Theorem）认为，在完全竞争、不存在交易费用和收入效应的条件下，被清晰界定的产权不论如何安排，资源配置的均衡结果均不受影响。Coase R H.The nature of the firm［J］.Economica，Nov.，1937:386 405；Coase R.The problem of social cost［J］.Journal of Law and Economics，1960:3，144.

(4)和学新.社会转型与当代中国的教育转型［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2006（2）.

(5)“211工程”部际协调小组办公室.加强重点建设，全面提高我国高等教育水平［J］.中国高等教育，2001（8）.

(6)钟启泉.为了中华民族的复兴 为了每位学生的发展［M］.上海:华东师范大学出版社，2001.

(7)魏宏聚.1986—2006:我国20年义务教育经费政策变迁特征审视［J］.教育理论与实践，2007（3）.

(8)Lasswell H D.A pre‐view of policy sciences［M］.New York:American Elsevier，1971.

(9)Brewer G D.Termination:Hard choices，harder questions［J］.Public Administration Review，1978，38（3）.

(10)Deleon P.Policy termination as a political phenomenon［M］//Palaumbo D（ed.）.The politics of program evaluation.Beverly Hill，CA:Sage，1987:173 199.

(11)毛泽东.建国以来毛泽东文稿（第三册）［M］.北京:中共中央文献出版社，1987:471.

(12)刘松林.论新时期民办教育政策的变化及实践［D］.北京:中共中央党校，2004.

(13)中共中央.全国教育工作会议纪要（中发［1971］44号）［R/OL］.（1971 07 27）［2010 12 29］

(14)Brewer G D，Deleon P.The foundation of policy analysis［M］.Homewood，Illinois:Dorsey Press，1983.

(15)［美］詹姆斯·E.安德森.公共决策［M］.唐亮，译.北京:华夏出版社，1990:95.

(16)Kaufman H.Time，chance and organizations［M］.Chatham，New Jersey:Chatham House Publishers，1985.

(17)陶学荣.公共政策学［M］.大连:东北财经大学出版社，2006:262—266.