教育政策的特点

三、教育政策的特点

教育政策具有公共政策属性，但教育政策又不是一般的公共政策。教育政策与其他公共政策存在很大差异。

（一）教育政策的逻辑起点:教育问题

教育政策主体对教育利益的分配不是无缘无故的。这一行为的逻辑起点是教育问题。教育的相关利益存在于教育结构中，当其作为一个静默的结构性存在时，人们或许难以注意到它。通常，只有当某些教育利益的分配缺失或不当，导致客观存在的教育现实与教育期望之间的差距以及建立在教育现实基础上的教育价值诉求问题在公共生活中凸显出来，并造成一定后果，形成一定的问题，被不同的主体感知、体验和发觉，并给予一定的关注时，方才有可能通过政策手段予以调节。因此，教育政策由教育问题而生，旨在解决教育问题、促进教育发展，同时随着教育问题的解决和新教育问题的产生而不断更迭变迁。

教育问题是教育政策的逻辑起点，并不意味着所有的教育问题都将成为政策问题、诉诸教育政策予以解决。这是因为，教育作为培养人才的专门活动，有其自身内在的教育逻辑，具有很强的差异性和情境性，因而微观的、情境性的和个别性的教育问题，例如，某堂课的教学目标如何落实、某位教师的教学质量如何提高、某个学生的学习习惯如何培养、某些班级的师生对抗如何缓解等，并不适合由教育政策来调整。对于这类问题，公权力的介入不仅不能解决问题本身，还会造成各种教育资源的浪费。只有那些带有普遍性的，可能对教育发展产生影响的教育问题，才适宜上升至教育政策议题。这些教育问题大致可划分为以下几类。

一是教育发展的宏观的、战略性的问题。如改革开放后，我国就教育的改革发展问题先后出台《关于教育体制改革的决定》（1985）、《中国教育改革和发展纲要》（1993）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）（》2010）等政策。

二是与社会问题和社会发展密切联系的教育问题。如美国20世纪60年代为解决种族歧视问题，制定了黑人与白人同校的政策；我国20世纪90年代为应对全球化挑战和创新人才培养问题，制定并实施了包括《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）在内的一系列素质教育政策。

三是教育活动中常规性的需要借助公权力统一配给社会资源或需要统一规范予以解决的具体问题。如包括教育经费在内的各种教育资源的分配问题、课程标准问题、各教育阶段的招生原则问题、弱势群体受教育权的保障问题、学校安全事故的处理原则问题等。

四是教育活动中具有普遍性的违背教育规律和原则的问题。如义务教育阶段屡禁不止的“以钱择校”问题、基础教育阶段学校恶性竞争优质生源问题、教育“乱收费”问题等。

（二）教育政策与一般公共政策的区别:以人的发展为宗旨

从逻辑起点上看，教育政策缘起于教育问题，而非其他社会公共问题，教育活动的独特性决定了有必要将教育政策作为一个独立的政策门类来认识和实践。

教育是培养人的社会活动，以人为对象，目的在于促进人的发展。教育的这一特征决定了教育活动与其他社会活动的区别。首先，有别于以物为客体的社会活动，如农业生产、工业制造等，教育活动的对象是具有充分自主性和能动性的人。在“人—物”关系中，只有人具有主动性，而作为客体的“物”处于被动的被操纵、被决定的地位，二者关系较为简单。而在教育这种“人—人”的关系中，作为客体的“人”本身所具有的主体性，使“人”兼具主客体性“，人”不应当也不可能像“物”一般完全按照活动主体的意愿被“制造”。不仅如此，活动双方的“人”之间还存在互动，彼此影响。因此，教育活动需要对作为教育对象的“人”的主体性、独特性及其价值予以认同和尊重。其次，有别于其他“人—人”关系的社会活动，如人际交往、商品交易、法律诉讼等，教育不仅以“人”为对象，更是促进人的发展的活动。这种对于人的发展的促进并不是教育附带的功能，而是教育直接的目的和主动的追求，并且这种发展不是单方面的发展，而是全面的、个性化的发展。同时，教育活动的对象大多是身心处于未成熟状态的儿童或青少年，因此，教育对于促进人的成长和完善不仅需要考虑教育对象的个性和特长，还要更多地照顾到教育对象的身心状况和接受能力。

教育以人的发展为目的，决定了在一切与教育有关的活动中“，人是目的”。教育政策活动也不例外。在教育政策过程中，始终需要将同时作为教育活动主体和客体的“人”及其发展放在核心位置考虑。由此，与其他公共政策相比，教育政策具有诸多差异性。

第一，教育政策具有“促进人的发展”这一独特宗旨，以“人”而非“营利”为目的，其对公共教育资源的分配是无偿的和非营利的。这是教育政策与经济政策等其他公共政策的重要差别。

第二，由于教育活动中“人的在场”，教育政策的利益分配难度更高。教育涉及每个人的利益，通常，公众对于教育系统比其他社会系统更熟悉，且教育活动直接涉及人的发展这一重要的切身利益，因而公众对包括教育政策在内的各种教育活动的关注度更高，并且会更积极地参与教育政策过程，这就使得教育政策的利益格局及利益关系较之其他公共政策更为复杂。

第四，在“人是目的”的情况下，为了实现教育对象个性化的全面发展，教育过程通常具有多种具体目标。人的发展的复杂性使得这些目标具有含混性，难以用清晰的指标予以评价，从而使教育政策的执行和评估相比其他公共政策更为复杂。

第五，与其他任何公共政策相比，在尊重人的主体性和人的选择这个问题上，教育政策具有更独特的意义。

（三）教育政策的特点

同属公共政策，教育政策具有一般公共政策的特点；同时，由于教育事业是以培养人、促进人的发展为核心的公共事业，教育政策自然具有其自身的独特性。

1.教育性

教育政策之教育性在于，教育政策是对教育场域问题的调解和利益的分配。因此，教育政策以维护教育活动的正常秩序、保障教育事业的发展为直接目的，以促进教育对象个性化的全面发展为根本宗旨。同时，教育政策活动的过程也是公民参与教育事务、了解教育知识、增进公共意识的机会，这一过程本身也具有教育意义。

2.公益性

教育政策之公益性在于，教育政策本身具有公共属性。教育政策所具有的强制调节力来源于政府在公共教育中的权责。教育政策过程需要有公民的民主参与，并且站在维护公共教育利益的立场来分配和协调教育利益相关群体间的教育利益及由此形成的利益关系。公益性是教育政策的基本性质，公益价值是教育政策的应然追求。

3.政治性

教育政策之政治性在于，教育政策是由政府主导制定和执行，并以国家公权力为依托发挥教育调节作用的。政府公权力对教育政策的积极参与和在教育政策中的重要地位，决定了教育政策活动具有政治性，除了服务教育发展之外，还能够在一定程度上作为政治活动的工具，如传递某种政治价值观，协调教育与其他社会活动领域的关系等，从而维护政治统治，实现一定的政治目的。

4.目的性

教育政策之目的性在于，教育政策是明确指向教育问题的有规则的系统行动。教育政策的制定、执行、评价、调整、变迁乃至终结，都不是随机的行为，而是有着明确的目标导向，因教育问题而生，随教育问题而变，明确地以相应教育问题的解决为行动目标。

5.结构性

教育政策之结构性在于，教育并不是孤立和封闭的体系。教育虽然是一个专门活动领域，但具有较开放的边界，与其他社会领域相互支持、相互影响，一起构成社会结构整体。教育政策活动是在整个社会框架下进行的，从整个社会结构中获取政策资源，也直接受制于社会形态、政治形式、文化传统、经济水平、知识体系、人才需求等社会结构性因素。政策行为的后果更是对社会结构的状态产生影响:可能有助于维护当前教育结构、社会结构的稳定，也可能推动或阻碍社会结构的发展变迁。因此，必须将教育政策活动置于社会结构的全局中综合考量。

6.历史性

教育政策之历史性首先在于，教育政策是延续性的活动。虽然教育政策的制定和执行是面向当下的教育问题，但总是以过去的教育实践和政策实践为基础，从过去的实践中汲取经验，具有其独特的历史文化渊源；⁽³⁷⁾同时，教育政策还需要有面向未来的视野，考虑当下政策对未来教育实践的可能影响并为之负责，具有引领教育变革乃至社会整体发展的责任意识。教育政策之历史性还在于，教育政策是具有动态变迁特征的活动。教育政策对教育利益的分配具有促进教育格局调整变迁的作用；同时，教育政策本身亦需要根据社会的变迁、相应教育问题的变化而调整。在这种“政策—结构”相互作用的调整变迁中，新的教育政策历史乃至教育历史被创造出来。