在20世纪90年代后,我国各地城市基本形成了城区“两级政府、三级管理”、郊区“三级政府、三级管理”的分级管理模式。在这一分级管理模式中,各层级政府及其派出机构分别承担着城市管理不同的职责,权力也因此在“条块结构”中做出了相应的划分。市政府主要根据国家宏观决策,对全市公共事务进行决策与管理,并协调各个区之间的公共事务关系。区级政府的职能被定位为:根据市政府决策对区属经济、社会、文化等公共事务进行决策和管理。城区的街道办事处作为区政府的派出机构、郊区的乡镇政府作为一级地方政府,其职能被定位为:根据国家法律、法规和区政府的授权,行使政府管理职能,对辖区内的城区管理、社区服务、社会治安综合整治、精神文明建设、街道(乡镇)经济组织的活动等行使协调、管理、监督的行政职能,对街道(乡镇)内的地区性、社会性、群众性的工作负有全面的管理责任。[16]
但是,由于城市分级管理模式中各层级政府的职权划分和配置受到较强的人为因素影响,近年来一个比较明显的变化趋势是,管理权力越来越向上级政府集中,而责任却主要压向下级政府,出现管理权责不对称的问题。而市政府与区政府的关系问题,一方面,区政府“是城市活动的有机载体,也是城市功能的主要实现者与体现者”[17]。区政府的行政权力是国家权力在城市最基层的体现和延伸,国家权力通过区政府直接渗透和深入城市社会的最基层中去。改革开放以来,区级政府行政权力一直处于逐步扩张的态势之中,区级政府的能力在不断地得以强化。在城市运行管理体制调整的过程中,区级政府的财权、融资权及审批权限不断扩大,管理的权力也在不断集中。例如,1996年,上海市、区两级分权建设与管理的模式基本确立,市级政府对城市建设和城市管理的约束力进一步弱化,仅对市政建设做出长远发展规划与宏观指导方针,并不对区级政府的具体建设项目和管理活动进行干预。另一方面,虽然市、区两级政府部门对于城市管理有明确分工,但是,当市级职能部门出现管理缺位而不能履行责任时,由于区级政府缺乏对上级部门的监督和约束力,只能额外承担相应的管理事务,由此,区级政府承担了相当一部分繁重的日常性城市管理工作。表面上由市级职能部门承担的工作实际上被摊派到区级政府执行,责、权、利不尽一致,区级对市级职能部门的意见较大。[18]对于区级政府而言,在以权力下放为主要内容的城市管理体制改革中其管理权力确实得到了一定的增强,但是,管理权力下放的决策权并不在其手中,在上级政府有形和无形的压力下,出现了管理权力与管理事项、管理责任不匹配的情况,区级政府承担了许多不属于其职权范围的管理事项,即所谓有职无权的事项,如城市管理综合执法的许多具体事项和责任逐步下压至区级政府承担,但相关的管理权力并没有匹配下放。
随着上海城市化的进一步加速和人口的进一步增长,城市管理执法领域也不断拓展,任务愈加繁重。在区政府与街道(镇)的关系上,区级政府往往如法炮制,把许多管理事项下压至街道(镇),但并不下放相应的管理权力,近年来还以加强条线集中管理为名,从街道(镇)上收某些管理权力。在上海,目前街道(镇)层面汇集了城管执法任务的70%,但在条线管理的城管执法体制下,街道(镇)对城管执法队伍的指挥协调能力偏弱,同时基层城管执法力量严重不足的问题普遍比较突出。[19]区级层面城管执法局与城管执法大队之间、区级层面城管执法机构与街道(镇)城管执法队伍之间都存在管理交叉、职责不清、关系不顺等问题,这些都是管理权属配置不合理而产生矛盾的具体表现。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
