我国的环境质量标准立法

我国环境质量标准的形成和发展，大致可划分为四个阶段。

第一阶段：自中华人民共和国成立至1973年召开第一次全国环境保护会议。这一阶段内所制定、实行的环境标准，都属于局部环境质量标准性质，以保护人体健康为主。如1956年由卫生部、国家建委颁发的《工业企业设计暂行卫生标准》；1959年由建筑工程部、卫生部颁发的《生活饮用水卫生规范》；于1962年修订由国家计委、卫生部颁发的《放射性工作卫生防护暂行规定》和1963年建工部、农业部、卫生部联合颁发的《污水灌溉农田卫生管理试行办法》等。这些标准，对与环境保护有关的城市规划、工业企业设计及卫生监督工作都起到了指导和促进作用。

第二阶段：自1973年召开第一次全国环境保护会议至1979年颁布《中华人民共和国环境保护法》（试行）。在此阶段内，进一步充实、修订了已有的一些标准。如《生活饮用水卫生规程》经修订改为《生活饮用水卫生标准》，于1976年由国家建委、卫生部颁发；《工业企业设计卫生标准》又一次修订^[6]后，于1979年由卫生部、国家建委、国家计委、国家经委、国防科委共同颁发；1974年国家计委、国家建委、国防科委、卫生部共同颁发了《放射防护规定》；1979年农业部、国家水产总局颁发了《渔业水质标准》；1979年国务院环保领导小组、国家建委、国家经委、农业部共同颁发的《农田灌溉水质标准》等。值得一提的是，上述环境质量标准的制定催生了其他一些重要环境标准的产生。如《工业“三废”排放试行标准》，于1973年由国家计委、国家建委、卫生部颁发。这是我国在环境标准方面的一项突破性进展。因为在当时，有这种类型排放标准的国家为数不多，美国1971年才开始制订废气排放标准，前苏联当时还处于社会舆论呼吁阶段。《工业“三废”排放标准》一经颁布实施后，引起了各方面重视，对有效控制污染源，防止环境污染起到了前所未有的积极作用。

第三阶段：自《中华人民共和国环境保护法》（试行）至1989年颁布《中华人民共和国环境保护法》。这是在环境保护领域内加强法制建设的一个新阶段。这一阶段，各地各部门对于环境标准予以极大重视，在全国范围内组织多学科的大批技术力量，为建立我国环境标准体系而努力，客观上推动了我国环境质量标准立、改、废的进程，为我国环境质量标准体系的形成奠定了基础。

第四阶段：自《中华人民共和国环境保护法》（1989）至2014年颁布《中华人民共和国环境保护法（修订）》。随着环境科学和环境立法技术的成熟，在环境执法实践的基础上，制定了《“十一五”国家环保标准规划》和《“十二五”国家环保标准规划》，环境质量立法活动更加活跃，颁发水环境质量标准5件，大气环境质量标准5件，声环境质量标准3件，土壤环境质量标准5件。这些活动标志着我国对环境质量标准的认识达到了一个更加科学的层次。基于此认识，2014年修订《中华人民共和国环境保护法》时对环境质量标准的规定作出了较大的修正。第一，体现了环境质量标准的科学性和法定性。例如，修正案将原法第9条第1款修改为：“科学确定符合我国国情的环境基准。国务院环境保护行政主管部门应当使环境标准与环境保护目标相衔接，制定国家环境质量标准。”第二，彰显了环境质量标准在整个环境法体系中的地位。例如，修正案将原法第10条第1款修改为：“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。”第三，规定了保障措施，使环境质量标准能落到实处。例如，修正案第11条规定：“国家建立监测网络和监测数据信息体系。国务院环境保护行政主管部门会同其他有关部门，建立监测制度，制定监测规范，组织监测网络，加强对环境监测的管理。监测网络包括环境质量监测网和重点污染源排放监测网。国家环境质量监测站（点）应当由国务院环境保护行政主管部门会同有关部门统一规划设置。重点污染源排放监测站（点）设置应当符合有关法律法规规定和监测规范的要求。环境质量和污染物排放监测数据应当纳入监测数据信息体系，作为评价环境质量的依据。有关行业、专业环境质量监测站（点）应当按照有关法律法规规定和监测规范的要求设置。环境质量和污染物排放监测数据作为评价环境质量依据的，应当经环境保护行政主管部门批准。从事环境监测工作，应当遵守国家监测规范。监测机构应当使用符合国家统一标准的监测设备，监测机构负责人对监测数据的真实性和准确性负责。监测数据依法公开。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”第四，完善了法律责任机制。责任主体更加明确，责任内容更具有操作性。例如修正案第19条第4款规定：“对尚未达到环境质量标准的重点区域、流域，以及超过国家重点污染物排放总量控制约束性指标的地区，国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门可以暂停审批新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。地方政府应当确定该重点区域、流域总量控制的污染物种类及控制指标，在规定期限内达到环境质量标准。”

总的来看，几十年来，我国虽尚未形成一个完整的环境质量标准体系，但现有各个标准都具有较好的科学基础。初期由于缺乏经验，借用国外资料多些，后经修订就比较符合我国实际了。每个标准都是经过很多有经验的专家和科技人员，经过较长时间的调查研究、科学实验和反复验证后才产生的。在某种程度上，这些环境标准反映了当时的科学发展水平，汇集了科技人员的经验智慧，在我国环境标准发展史上有着里程碑的意义，下面分别简要介绍我国几种主要的环境质量标准。

环境空气质量标准：我国1962年颁布的《工业企业设计卫生标准》中首次对居民区大气中的12种有害物质规定了最高允许浓度。1979年修订颁布的《工业企业设计卫生标准》关于地面水中有害物质的最高容许浓度有53个项目，关于生产室作业地带空气中有毒气体、蒸汽和粉尘的最高容许浓度，列有氨、苯等120个项目。1982年4月颁发了《大气环境质量标准》（GB 3095—1982），1996年又颁发了《环境空气质量标准》（GB 3095—1996）代替了上述的《大气环境质量标准》（GB 3095—1982）。根据标准的适用范围不同将大气质量分为三级：一级标准适用于国家规定的自然保护区、风景游览区、名胜古迹和疗养地等；二级标准适用于城市规划中确定的居民区、商业交通居民混合区、文化区、名胜古迹和广大农村等；三级标准适用于大气污染程度比较重的城镇和工业区以及城市交通枢纽、干线等。《大气环境质量标准》中包含有总悬浮微粒、飘尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和一些光化学氧化剂等。每一项目按照不同取值时间（日平均和任何一次）和三级标准的不同要求，分别规定了不同的浓度限量。另外，参照国际新的研究成果，我国将要修改《环境空气质量标准》。现行的《环境空气质量标准》，在加强空气污染防治、保护公众健康方面发挥了积极作用。但随着中国经济高速发展，环境空气污染特征已由煤烟型向复合型转变，区域性大气细颗粒物和臭氧污染不断加重，一些城市出现长时间灰霾天气，空气污染对公众健康产生了严重威胁，同时，政府发布的评价结果与人民群众主观感受存在差异。因此，有必要对《环境空气质量标准》进行修订。与现行标准相比较，新修订后的标准将调整污染物项目及限值，增设PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，并收紧PM10、二氧化氮等污染物的浓度限值。具体状况为：一是调整环境空气功能区分类方案，将三类区（特定工业区）并入二类区（城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区）；二是调整污染物项目及限值，增设了PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，收紧PM10、二氧化氮、铅和苯并芘等污染物的浓度限值；三是收严监测数据统计的有效性规定，将有效数据要求由50%～75%提高75%～90%；四是更新二氧化硫、二氧化氮、臭氧、颗粒物等的分析方法标准，增加自动监测分析方法。

水环境质量标准：我国水环境质量标准包括地表水、海水及地下水的质量标准系列。其中，地表水环境质量标准是所有水环境质量标准中最重要也是应用最普遍的一个。它适用于我国江河、湖泊、运河、渠道、水库等具有使用功能的地表水域。该标准分为以下几种项目：地表水环境质量标准基本项目、集中式生活饮用水地表水源地补充项目和集中式生活饮用水地表水源地特定项目。地表水环境质量标准基本项目适用于全国江河、湖泊、运河、渠道、水库等具有使用功能的地表水水域；集中式生活饮用水地表水源地补充项目和特定项目适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区和二级保护区。该标准项目共计109项，其中地表水环境质量标准基本项目24项，集中式生活饮用水地表水源地补充项目5项，集中式生活饮用水地表水源地特定项目80项。根据地表水水域使用目的和保护目标将水域功能划分为五类：Ⅰ类主要适用于源头水、国家自然保护区；Ⅱ类主要适用于集中式生活饮用水水源地区一级保护区、珍贵鱼类保护区、鱼虾产卵场等；Ⅲ类主要适用于集中式生活饮用水水源地区二级保护区、一般鱼类保护区及游泳区；Ⅳ类主要适用于一般工业区及人体非直接接触的娱乐用水区；Ⅴ类主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。对同一水域兼有多种功能的依照最高类别功能划分。目前，水环境质量标准主要有：《地表水环境质量标准》（GHZB—2002）^[7]、《海水水质标准》（GB 3097—1982）；《农田灌溉水质标准》（GB 5084—1992）、《渔业水质标准》（GB 11607—1989）与《地下水质标准》（GB/T 14848—1993）。

声环境质量标准：我国于2008年颁布了《声环境质量标准》（GB 3096—2008），该标准是对《城市区域环境噪声标准》（GB 3096—1993）和《城市区域环境噪声测量方法》（GB ／ T 14623—1993）的修订。该标准自实施之日起，GB 3096—1993和GB ／ T 14623—1993废止。与原标准相比，修订后的《声环境质量标准》主要进行了四方面修改。一是扩大了标准适用区域，将乡村地区纳入标准适用范围；二是将环境质量标准与测量方法标准合并为一项标准；三是明确了交通干线的定义，对交通干线两侧4类区环境噪声限值作了调整；四是提出了声环境功能区监测和噪声敏感建筑物监测的要求。《声环境质量标准》规定了5类声环境功能区的环境噪声限值及测量方法，适用于声环境质量评价与管理。但是，《声环境质量标准》规定，机场周围区域受飞机通过（起飞、降落、低空飞越）噪声的影响，不适用于此标准。根据《声环境质量标准》规定，按照区域使用功能特点和环境质量的要求，声环境功能区分为5种类型，对应不同的环境噪声限值要求。其中，0类声环境功能区指康复疗养区等特别需要安静的区域；1类指以居民住宅、医疗卫生、文化教育、科研设计、行政办公为主要功能，需要保持安静的区域；2类指以商业金融、集市贸易为主要功能，或者居住、商业、工业混杂，需要维护住宅安静的区域；3类指以工业生产、仓储物流为主要功能，需要防止工业噪声对周围环境产生严重影响的区域；4类指交通干线两侧一定距离之内，需要防止交通噪声对周围环境产生严重影响的区域，4类又分为4a类和4b类两种，4a类为高速公路、一级公路、二级公路、城市快速路、城市主干路、城市次干路、城市轨道交通（地面段）、内河航道两侧区域，4b类为铁路干线两侧区域。我国的声环境质量标准与国际标准基本接轨，但我国的声源控制标准相较发达国家尚有较大差距，特别是一些重要环境噪声源的控制标准，在标准的协调性、可行性方面明显不足。在环境保护部的组织、协调下，噪声法规标准体系在不断完善过程中。按照《声环境质量标准》中的要求，标准由县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责组织实施，各地应建立环境噪声监测网络与制度、评价声环境质量状况、进行信息通报与公示、确定达标区和不达标区、制订达标区维持计划与不达标区噪声削减计划，因地制宜改善声环境质量。

土壤环境质量标准：土壤环境质量标准是土壤中污染物的最高容许含量。污染物在土壤中的残留积累，以不致造成作物的生育障碍、在籽粒或可食部分中的过量积累（不超过食品卫生标准）或影响土壤、水体等环境质量为界限。1995年为防止土壤污染，保护生态环境，制定了保障质量标准为GB 15618—1995。该标准适用于农田、蔬菜地、菜园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤。根据土壤应用功能和保护目标，土壤环境质量分为三类：Ⅰ类主要适用于国家的自然保护区（原有背景重金属含量高的除外）、集中式生活饮用水源地、茶园、牧场和其他保护区的土壤，土壤质量基本上保持自然背景水平；Ⅱ类主要适用于一般农田、蔬菜地、茶园、牧场等土壤，土壤质量基本上对植物和环境不造成危害和污染；Ⅲ类主要适用于林地土壤及污染物容量较大的高背景值土壤和矿厂附近的农田土壤（蔬菜地除外）。土壤质量基本上分三级：一级为保护区自然生态，维持自然背景的土壤质量的限制值，Ⅰ类土壤环境执行一级标准；二级为保障农业生产，维护身体健康的土壤限制，Ⅱ类土壤环境执行二级标准；三级为保障农林业生产和植物正常生长的土壤临界值，Ⅲ类土壤环境执行三级标准。