城市化城市人口是户籍还是常住

浦东郊区城市化同一般意义的城市化在方式和路径上具有一定差异性。就其内在的本质特征来看，其作为城市一部分是城市郊区部分的城市化；而其城市化又具有一般性，即城市化是人口集聚和空间拓展以及产业结构升级的过程。

1.城市化的含义

城市一词在中国古已有之。一般认为，“城市化”这一专门术语是从国外传入汉语的，是一个外来词。^[1]据学者考证，这个词最早是由埃尔德里奇（H.T.Eidridge）提出并运用的。^[2]但也有学者认为这个词最早是马克思提出来的。^[3]城市化的概念界定可谓是仁者见仁、智者见智，而且“化”本身既可以作为“过程”也可以作为“状态”或结果来理解。不同学科的学者对于城市化的定义必然会存在学科的差异性。经济学认为城市化是人类社会现代化和经济增长的伴随物，本质上是经济结构转变的一种表现形式。^[4]正如美国经济学家指出的“过去一个半世纪内的城市化，主要是经济增长的产物，是技术变革的产物，这些技术变革使大规模生产和经济成为可能，从而导致了人口向城市的转移”。^[5]人口学家认为城市化就是人口从乡村地区流入城市，是人口在城市集中的过程。^[6]从人口方面看，城市化是指农村人口向城市人口转移和集聚的现象，包括城市人口和城市数量的增加及城市经济生活化、现代化和集约化程度的提高。^[7]地理学者在城市化方面强调人口地理空间的变化、城市空间的扩展、城市数量的增长、城市现代文明等方面的内容。^[8]而社会学者则注重城市化的社会生活、方式、文明等方面的发展，强调乡村生活方式向城市生活方式转变的全过程。^[9]从社会发展角度看，城市化是社会生产力变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程。^[10]较为综合性的定义认为城市化是一个综合的、系统的社会变迁过程，它包括人口城乡之间的流动和变迁、生活方式的改变、经济布局和生产经营方式的变化，还包括整个社会结构、组织、文化的变迁。^[11]中国，城市化也常常叫做城镇化、都市化，这几个词使用时表达相近的含义，使用频率也都差不多。

2.学者关于中国城市化几种主张

中国城市化有着完全不同的阶段和时期。解放前，中国城市化速度极慢，同我国工业化水平不高和发展速度较慢有关，特别是连年战乱是对城市化的阻碍；新中国成立到改革开放前，由于资源的限制，特别是重工业优先发展战略，导致了城市化速度也比较低，而且政治运动如“上山下乡”等造成了城市化的逆向发展；改革开放以来，我国城市化速度加快，城市化成为推动我国经济社会发展的重要动力。从城市化发展思路来看，改革开放以来的城市化推进模式存在多元性主张。

一是小城镇发展论。这一观点在20世纪80年代到90年代占主流地位。一些学者提出了我国农村（郊区）现代化的四个步骤：中国农民将在逐步经历家庭联产承包责任制、乡镇企业、小城镇、城乡一体化和区域现代化。^[12]这一观点的主要内容是：我国农村剩余劳动力数量过于庞大，而大城市由于先天不足，其承载力和运转效应已面临诸多问题；加快发展小城镇能减轻大城市压力，并可有效防止“城市病”。^[13]这种观点在学者和政府官员中都较为普遍，代表性学者就是著名的社会学家费孝通先生。^[14]实际上，这种观点反映在我国城市化发展政策上，1978年全国第三次城市工作会议便把“控制大城市规模，多搞小城镇”作为国家的城市建设方针。1990年4月1日开始实施的《城市规划法》确定为：“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。但是随着90年代经济全球化迅猛发展，我国的乡镇企业发展逐步进入低潮，造成了小城镇发展缺乏资源和基础。这种主张逐渐从中心走向边缘。

二是大城市和都市圈发展论。20世纪五六十年代以来，世界各国大都市圈兴起。大都市圈成为一个国家的经济核心地区，甚至一个国家的主要人口、经济就是在几个大经济圈内。早在1995年，我国就有学者开始研究大都市圈理论。^[15]学者们中有观点认为：大城市超前发展是世界城市化初期和中期的普遍规律；大城市的规模效益较高；中国资金匮乏、土地资源紧缺，必须走集约发展的道路；“城市病”与城市规模大小之间并无必然联系。^[16]大城市论还对小城市或小城镇浪费资源提出异议。^[17]因而，一些学者主张大都市圈战略是中国未来城市化发展战略，建议在中国建立若干个大都市圈。^[18]较典型的观点主张我国主要形成长三角以上海为核心的“一核两翼”式大都市圈、珠三角以香港为龙头的“一国两制”式大都市圈、环渤海以北京和天津为核心的“双子星座”式大都市圈等“三大都市圈”论。^[19]另外，还有“八大都市圈”论，^[20]“九大都市圈”论^[21]等不同观点。

三是大中城市和具有资源优势的小城镇共同发展。21世纪以来，我国越来越多学者主张大中城市和资源优越的小城镇协同发展，限制特大城市发展。他们认为：大城市具有集聚效应，资源的利用率要高于小城市；中等城市具有进一步向大城市发展的优势，因而主张大中城市发展。同时，他们也提出具有资源优势的小城镇，是一般城镇发展条件所不可比拟的，因为这些小城镇能够为大都市提供工业发展或社会发展的链条中的某些重要环节，因而将来若干年都可持续发展，可以发展成为中等城市，或大城市。这就是大中城市和具有优势的小城镇协同发展的主张。^[22]这种观点反映在国家的政策中就是“推进城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路的城镇体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。^[23]国家对于特大城市的发展，最初主张“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市”。^[24]但是，随着人口越来越集中在特大城市，特大城市的空间过大造成管理成本高，资源压力大，因而提出限制特大城市扩张。

四是东中部地区城市发展论。根据地缘优势理论，我国中东部地区存在各方面的优势，而西部地区由于资源不足，生存困难，人口较少，城市承载人口能力受到较大的限制，因而有人主张推动中东部地区城市发展，限制西部城市发展，甚至将西部地区城市搬迁到东部。尽管从经济发展和资源利用效益的角度来看，这种城市化观点也具有一定的合理性，但是从国土利益和边疆稳定安全等因素来看，这种主张显然不可取。当然，某种程度上讲，主张中国建三大都市圈观点也属于此类。由于我国国土面积大，各地资源和条件不一样，但不能完全根据市场来决定城市发展，要全面分析具体情况，提出我国城市化发展战略。

经过36年的发展，我国城市化水平已经大大提高了。多层次城市化体系形成。特大城市、大城市、中等城市、城镇、小城镇的层次发展明显。城市群初显轮廓，在长三角以上海为中心、珠三角以广州为中心和环渤海京津冀地区以北京、天津为中心的城市群初步形成。这三大城市群的人口承载、经济总量等方面在我国具有重要的地位。中国当代城市化发展过程中出现了一些弊端：

一是城市化速度快，但真实城市化水平过低。中国经济快速发展，工业化水平不断提高，工业所需劳动力增加等必然加快了城市化的步伐。城市化是人口城市化和空间城市化的共同发展，由于过去计划经济体制下形成的城乡二元分割体制，户籍制度尽管有所松动，但是获得了城市务工权利的农民在城市务工却因身份遭遇了巨大的社会不公平，这是过去城乡不平等在新形势下的延续，也是将过去城乡不平等关系内化成为城市内部的新“二元结构”。农民工在城市成为“漂浮”的群体，无法享受与市民同等的待遇，因而有些学者称为“半城市化”^[25]、“虚城市化”^[26]、“浅层城市化”^[27]。根据国家统计局公布的数据，2014年我国城市化率为54.77%。^[28]而中国城市化率调查报告组还采用了“户籍人口城市化率”的指标，认为2011年我国户籍人口城市化率为34.71%。^[29]根据国家统计局公布的2014年人口统计数据，大陆总人口为13.68亿人，其中城镇常住人口为7.49亿人，流动人口为2.53亿人。^[30]如果按照流动人口中的75%为农民工计算则流动人口中的1.90亿为农村户籍人口，据此可以推算出2014年我国户籍人口城市化率仅为37%左右。这说明我国户籍人口城市化率并不高。

二是近年人口城市化速度过快。近年，大城市和特大城市的人口增长过量。一个城市的经济社会发展必须协调，经济是基础，经济发展必然会推进城市化发展，但是城市具有一定资源和其他方面的限制，人口的增长必然具有一定的限度。城市人口增长过快，就会导致交通拥堵、空气污染、日常生活所需要的资源紧缺，影响城市人口的总体生活质量和水平。从改革开放以来，我国城市化速度加快，1978年我国城镇人口1.72亿、城市化率17.9%，到2014年城市常住人口7.49亿，比1978年增加5.77亿，城市化率达到54.77%。^[31]这36年年均城市化增长率超过1%。近15年是城市化增长率最高且平稳增长时期（见表3-1）。

三是城市化地区差距过大。中国城市化的地区差距同经济发展的地区差距具有相关性。由于东部地区具有同中西部地区不同的资源优势，改革开放以来中东部地区的发展速度比西部地区的经济发展速度快很多，导致地区差距扩大。1978—2003年全国新设城市467个，其中东部地区有215个，占46.0%；中部163个，占34.9%；西部89个，仅占19.1%。2003年中国660个城市，其中东部有284个，占43.03%；中部247个，占37.42%；西部只有129个，占19.55%。^[32]然而，长期不协调发展，将会给社会造成很多病态现象，如当前的流动人口大量存在。流动人口主要是从中西部地区农村流动到东部地区城市的人口。这一问题的解决需要国家进一步落实好“西部开发”、“中部崛起”、“东北振兴”等战略决策。

表3-1　1978—2014年中国城镇化增长率

资料来源：根据《中国统计年鉴》2000—2013年相关数据制作，中国统计出版社。
*2000年人口普查数据更正了以前的数据。后来的城市人口和城市化增长率都平摊到前几年数据。

四是城市化资源环境约束大。资源是决定城市发展的重要条件，人口城市化加快，必然导致城市资源受到约束。资源包括很多方面，就日常生活来看，资源有水电煤气等生活必需品；有公共资源如教育、医疗卫生和社会保障等。人口城市化过快，对环境卫生等方面会造成恶劣影响。城市的空气差、交通拥堵、生活垃圾增多等造成了许多城市不适宜人居住。

3.浦东郊区城市化

郊区本是城市的一部分，但是郊区却存在二元经济结构和二元社会结构。我国大部分城市的郊区还存在农业生产即第一产业农、林、牧、渔业等，也存在大量农业身份户籍的人口。浦东作为上海的郊区也不例外。因而从人口和空间两个方面来看，郊区也存在一定意义上的城市化现象。

（1）浦东郊区城市化的特征

浦东郊区城市化实际上是郊区城市化和城市郊区化的结合，并非单一的郊区城市化过程。因而，浦东郊区城市化的特征具有较为明显的地方特色。

一是浦东郊区城市化的推进速度较快。我们也从两个方面来分析浦东郊区城市化：人口城市化和空间城市化。从人口城市化来看，浦东开发开放初期人口城市化率为68%，目前人口城市化率超过90%。^[33]人口城市化是农民转市民的过程，而这些人主要以郊区农民征地、动拆迁方式或者以政策方式加速农民身份的转变。2002年5月20日，上海市公安局颁布《“将上海市部分农业人口转为非农业人口”的意见》，规定2001年1月1日以后出生的农民子女，允许登记为城镇常住户口；1993年1月1日至2000年12月31日出生的农民子女，按年龄由小到大，逐年实施“农转非”；1992年12月31日之前出生的农民子女，将扩大进入中等职业技术学校实行“农转非”的范围，登记为城镇居民户口。^[34]从空间城市化来看，经济开发区和市政工程、商业开发、企业建厂等，将以郊区农村为主的浦东很快转变为城区。1990年，浦东城市化面积仅仅是沿黄浦江一带的45平方千米左右区域，到2009年超过了300平方千米（不包括原南汇区）。城市化一方面使农村地区经济社会发展并逐渐转变为城市化地区，一方面是城市扩张吞噬了农村地区。这两方面是同时进行的。

二是浦东郊区城市化与农民工非市民化同在。浦东城市化发展主要还是体现为空间城市化和户籍人口城市化。对于农民工而言，尽管他们为浦东经济社会发展做出了积极的贡献，但是他们并不与户籍人口同等地享有基本公共服务和社会保障，他们的工资待遇相对也较户籍人口低，主要从事的也是低端产业的工作。因而呈现了浦东快速城市化与农民工非市民化同在的局面。这一问题不仅存在于浦东，在全国也普遍存在。

三是浦东郊区城市化地区与农村地区并存。村委会属于农村社区，居委会属于城市化社区。浦东城市化中大量的农村村委会转为居委会，但是村委会和居委会并存且长期并存属于这块地区的一个特色。浦东郊区城市化不会将所有地域都城市化，郊区以其环境和种植的农作物为主要优势，因而浦东城市化不能将所有土地都城市化。

（2）农民进城带来的问题

我国城市常住人口中农民工所占比例越来越大。根据资料显示，2014年我国农民工数量超过2.7亿。他们往往集中居住，相对集中居住在城市边缘。农民急速地、大规模地进城，带来了局部地区城市人口突然快速增加，局部农民的集聚，导致局部地区新市民（原农民）数量超过原市民从而产生了诸多社会问题。

一是逆文明，农村传统习惯把城市文明驱散。按照正常的城市化进程或者说是渐进的城市化进程，农民进城之后，由于农民人数少，周围被市民所包围，在先进城市文明影响、熏陶下，这些新市民逐步改变传统生活习惯和生活方式，使得城市文明得到弘扬发展。而突进式城市化，农民集聚在一起，难以受到城市文明的影响，比如那些刚进城的新市民经常会堵在门口聊天、抽烟，将小区的绿化带或者空地用来种菜，随地吐痰等。城市文明被乡村的旧的传统和不文明习惯所淹没。

二是增加就业困境，同质化的农民工集中居住造成就业问题。渐进式城市化过程中，新市民往往是通过多种途径成为农村城市化人口。比如通过教育使得一部分农村人口进入城市，这部分人的市民化很容易完成。一般来说，渐进城市化往往是具有在城市生活、工作能力的那部分人的市民化。但是突进式城市化导致了大量同质性农民集中在一起，他们大部分文化素质较低，工作往往选择低技术含量的工种，但是这种同质的工作提供是有限度的，导致同质性群体在城市就业困难。

三是增加管理难度，急剧集中的农民工给城市管理加大难度。渐进城市化人口的素质和文明程度都比较高，相对管理比较容易。而急剧城市化导致大量文化素质较低，带着深深的旧传统习惯的人口在沟通、交流等方面存在困难，他们中的一部分人与城市文明格格不入，成为城市犯罪、群体性事件高发的重要原因，增加了城市管理难度。