“三农”失血拷问农村金融改革

（2005年5月）

从局部看来，时下的农村金融改革基本是成功的。比如：邮政储蓄突破万亿元，农村信用社改革顺利进行，农行稳步转型，农发行运行平稳，等等。但换一把尺子来衡量农村金融改革：回到改革的根本上，看看农民贷款是否更容易、资金是流入还是流出农村、金融对农业投入实力增加了还是削弱了，这样来考察农村金融改革，可能得出的结论并不乐观，起码改革没有达到预期。统计数据显示，对“三农”的投入在逐年递减，“三农”从正规渠道得到信贷资金越来越难。有人形象地把资金比作经济发展的血液，然而这几年“三农”严重地失血，贫血严重。深化农村金融改革，解决农村金融制度缺陷，建立向“三农”输血的机制，已经刻不容缓、迫在眉睫了。

现象：农村资金大量外流

据《金融时报》今年3月报道，吉林省农村资金外流严重：全省农村存款余额429.3亿元，贷款余额264.1亿元，有165.2亿元没有用于“三农”，占存款的28.5%。如果不考虑农村信用社使用支农再贷款和域外拆借资金共37.8亿元的因素，外流资金高达203亿元，占农村金融市场存款的47.3%，有将近一半的农村资金外流。专家分析，吉林的情况很有代表性，其他省市区同样存在农村资金外流现象，被誉为“农村金融主体”的国有金融机构难辞其咎。

● 邮政储蓄架起“抽血机”

到去年底，全国邮政储蓄存款余额已达1.07万亿元人民币，占全国储蓄余额的近10%，并且每年以大约1000亿元的速度递增。邮政储蓄已成为仅次于四大国有商业银行的第五吸储大户。据专家估计，目前邮政储蓄的存款中有65%来自农村。邮政储蓄却把来自农村的资金，很大一部分抽向了工业领域和城市，按专家的推算，邮政储蓄已经从农村抽走了至少6500亿元。金融资源配置因此出现严重扭曲。对此，金融专家徐滇庆感慨万千：“穷乡僻壤的农民做豆腐、卖鸡蛋攒下的钱反倒流进城市，被国有企业占用了。邮政储蓄变成了从农民身上吸血的工具。”

● 农行拔掉“输血管”

20世纪90年代，农行开始向商业银行转轨。农行设在乡镇的营业所原本是向农村输入资金的“输血管”，但在商业化转轨的过程中，农行的第一刀就是大刀阔斧地砍掉乡镇营业所、分理处，拔掉了对“三农”的“输血管”。《中国统计年鉴》显示，1995年农行有6.71万个机构，而到了2002年底仅为3.93万个，撤并机构2.78万个，被撤并的机构主要是乡镇营业所和分理处。

如今，部分地区的农行在乡镇仍有少数网点，但他们只存不贷，也就是只抽血不输血。

● 农发行血液“体内循环”

有人戏称农业发展银行是“粮棉油银行”，虽偏激但也是事实。农发行官方公布的数据显示：2003年末，农发行贷款总额为6901亿元，其中：粮油贷款5709亿元，占83%；棉花贷款1100亿元，占16%；其他贷款92亿元，仅仅占1%。并且贷款余额有逐年下降的趋势，2003年农发行各项贷款余额6901亿元，比上年下降464亿元。农发行对农业开发、农田水利基本建设、农村产业结构调整、扶贫开发等政策性贷款的投放显然力度不够，这也是造成农业发展后劲不足、农村经济难以较快发展的主要原因之一。

● 农村信用社“供血不足”

这样，农村信贷市场基本形成了由农村信用社一家支撑的局面，被称为“一农支三农”现象。然而，由于历史的原因，农村信用社不良贷款很多，历年亏损严重，聚资手段落后，可用于支农的资金匮乏，不得不依靠人民银行支农再贷款发放贷款。据了解，全国农村信用社不良贷款的占比远远高于国有商业银行，2004年底达到23.1%。随着农业结构调整深入，高效特色农业已经突破传统季节限制，资金需求时间不固定，资金回收期长。而农村信用社对农户小额贷款额度虽有较大提高，但期限一般控制在一年以内，这远远满足不了现实需求。同时，近几年，农村信用社实行贷款责任终身追究制，造成信贷人员普遍存在惜贷、惧贷心理，极大地降低了支农的深度和广度。

● 民间借贷“高价卖血”

由于“三农”在国家安排的农村金融体系内很难获得所需“血液”——信贷资金，于是民间借贷便迅猛发展起来了。这很符合经济金融发展的规律，也符合资本运行原则。马克思说过：“一旦有适当的利润，资本就大胆起来，有50%的利润，它就铤而走险，为了百分之百的利润，它就敢践踏一切人间法律……”

民间借贷手续便捷，多数无须抵押登记。全国政协委员、安徽省工商联合会会长王鹤龄在今年“两会”上的一份提案中指出：“目前全国地下融资规模已达到1万亿元之巨。”他说，中央财经大学对全国20个省市地下金融状况进行了实地调查，结果显示，全国地下信贷的规模目前已达7400亿元至8300亿元，占正规金融机构贷款业务增加额的比重将近30%。而花旗银行一份研究报告也显示，中国非正规资本市场大约为9000亿元，将近银行总存款的4%。这些资金主要用于企业自己投资或民间融资。

然而民间借贷的利率普遍较高。据调查，民间借贷月息一般在9‰~18‰之间，是国家法定利率的两到三倍，有的地方更高。这样，民间借贷在给“三农”输血的同时，也加重了借款人的利息负担。

根源：制度的缺陷

造成“三农”失血的最根本的原因是制度安排的缺陷。农村金融改革的最大问题是，设计者多从自身利益着想，缺乏整体战略构想，即便达到农村金融改革各自的“目标”，但却不能保证“三农”的资金需求得到满足。

——农村金融改革条块性强、整体性差，战术性强、战略性差，短期性强、长远性差，对金融机构自身有利、实际对“三农”发展不利。我们的农村金融，在改革之初缺乏长远的整体的思维，更像是对各个金融部门改革的简单“粘贴”，即便是各个金融机构改革取得各自预期的目标，也很难确保对“三农”的长期有效的支持。为什么会造成这种局面呢？原因是多方面的，各个金融部门基本都是“垂直领导”，在提出金融改革的目标和措施的时候，部门利益不自觉地成为各自优先考虑的因素。

——农村信用社“孤军”支农，这为其发展提供了机遇。但规律告诉我们，垄断必定造成官僚作风和养成惰性。然而，农村信用社“一农支三农”局面的形成，就是不合理制度安排的结果；农行按要求进行商业化改造从农村撤军是追求利润的必然结果；邮政储蓄“只存不贷”只不过是“照章办事”自身无错，客观说邮政储蓄在对农民汇兑、确保存款安全上做出突出的贡献；农发行资金体内循环一样是制度的安排。

由于农村信用社正处改革关键时期，各地情况千差万别，如果农村信用社这根唯一向“三农”输血的管道发生一点点闪失，“三农”就会贫血，在农村民间借贷的盛行就不足为怪了。

——向“三农”高价卖血的合法性。根据中国人民银行规定，农村信用社贷款利率最高可上浮130%，而农村信用社的服务对象主要是“三农”。最高人民法院1991年发布的《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中规定：民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的4倍（包含利率本数）。这就在制度和法律上为“三农”通过民间借贷“高价”输血提供了有效的保障。

出路：造血与输血结合

仅仅依靠农村信用社这根细小的管道来满足“三农”的资金需求是不现实的，这就要求提高“三农”自身的造血功能。同时，农村金融改革要通盘考虑统筹兼顾，彻底打破狭隘的部门观念，树立全局意识，把是否能满足“三农”资金需求，是否有利于农民增收，是否有利于农业生产，是否有利于农村经济的稳健发展，作为检验农村金融改革的主要标准，而不是本部门的一时的利益得失。

——逐步建立“三农”自我造血机制，促进农村金融机构多元化。建议改“封堵”为“疏导”，进一步降低门槛，让民间金融、地下金融合法化，接受金融监管；积极引导农民组成真正意义上的农村信用合作社（现在的农村信用社都不是真正的信用社）；或者鼓励民间金融参股当地合作金融机构；建议允许不吸收存款只发放贷款的公司存在，允许这样的公司在农村开办小额农贷，并接受银行业监管当局监管。

——建议将邮政储蓄与农村信用社合并或合作。邮政储蓄上万亿的存款，既是国家的包袱（央行为此付出利差），也是邮政储蓄的风险，对没有发放过一分钱贷款的邮政储蓄来说，这的确是巨大的安全隐患。如果将邮政储蓄并入农村信用社，对双方和国家都是有利的，最得益的是“三农”：农村信用社增加了实力，邮政储蓄化解了隐含的风险，央行卸下了包袱，输入“三农”的血液会猛增。从道理上来说，邮政储蓄资金取之于农用之于农——合理，把邮政储蓄的积累折合成现金入股农村信用社当作国家投资——合法，邮政储蓄的存款并入农村信用社后投向农村——技术上可行，依托邮政储蓄的电子结算网络可以根治农村信用社结算渠道不畅的痼疾——互惠多赢。可见，邮政储蓄和农村信用社合并，在理论上和技术上都没问题，最大的问题可能不在邮政储蓄本身而在于主管部门。

也可以考虑邮储银行跟农村信用社合作。

农村信用社的最大优势是，历史悠久，成立了50多年。历经改革的折腾，依然曲折发展，现如今更是得到政策、资金以及税收的支持。同时，农村信用社在农村经营有一套成熟的制度、经验。目前，农村信用社最大劣势是科技落后，结算手段相当落后，尚未实现全国联网。

与农村信用社相比，邮政储蓄银行的“杀手锏”是其规模优势，全国邮政储蓄银行只有一家，全国只有一个法人。而农村信用社都是单个法人，在全国呈现的是几级法人状态，最高法人级别是省联社。从目前情况看，全国的农村信用社不可能整合成一个法人一致对外。

此外，邮储行没有历史包袱（如不良贷款），也不像农村信用社主要局限于农村。邮储行的另一优势是，1995年就建立了全国邮政计算机网络，2004年底，邮政储蓄联网覆盖了全国31个省、市、自治区，且能实现城乡联网。

邮政储蓄银行的劣势是从事其他金融业务的时间不长，由于过去长期只从事存款和汇兑业务，在其他金融业务方面缺乏经验和人才。

如果邮储行要在农村放贷，他们可以与农村信用社展开合作，这样，二者可以做到取长补短，实现双赢。

比如，农村信用社有对农户的评级体系，有熟悉农户的信贷人员，而邮储行缺少信贷人员，对农户没有建立资信评定档案等。

农村信用社与邮储行目前可能开展的合作是：邮储行可以委托农村信用社向“三农”发放贷款；农村信用社可以依托邮政储蓄银行完备的清算体系进行结算等。

——农发行机构和业务要延伸，开办真正的政策性业务。除搞好粮棉油收购、储备贷款外，要大力开办农业开发贷款、扶贫贷款，允许开办助学贷款等业务。

当然，构建和谐的农村金融体系，需要各方的大力支持和配合，特别是在财政、税收、司法等领域。

（来源《经济日报》县域经济内参、《财经时报》，作者注：第一部分建议，很多已经实现，比如创新型的农村金融机构；农村信用社和邮储合作、合并的建议，今天看来的确有些幼稚。农发行的业务和机构的确有改善。）