研究的初步成果

1.系统分析京津冀教育协同发展的基本因素和政策环境

本书第一章从京津冀人口、经济和教育发展现状入手，分析三地教育系统内外部基本关系，研判三地教育发展水平的基本面及其在全国的位置，概括全国和三地2010—2020年中长期教育改革和发展规划纲要的若干要点，重点梳理中央和三地党委政府关于“十三五”时期京津冀协同发展战略及其教育政策举措的要点，加深对京津冀教育协同发展的基本因素和政策环境的理解。

总体上看，京津两地教育普及程度和发展水平居于全国高位，河北虽高于全国平均水平，但与京津两地相比还有明显差距，与历史上形成的人口、产业结构、经济实力、公共财政状况等背景因素直接相关。京津财政教育支出基数大，处于稳定增长阶段，河北明显受到近年经济结构调整期下行压力影响，公共财政教育支出增幅低于京津。观察2005—2014年十年间京津冀生均公共财政预算教育事业费在全国的排位，北京处于全国冠军位置，天津在上海之后基本处于季军位置，河北各项指标多排在全国第20位上下，这一基本格局短期内不易改变。

从京津冀三地的2010—2020年中长期教育规划纲要到国民经济和社会发展“十三五”规划纲要，北京、天津均明确提出率先在全国实现教育现代化的目标，2020年预期教育发展目标任务具有很多相似性；河北从本地实际出发，提出明显带有追赶性质的教育发展目标。然而，三地深化教育领域综合改革呈现较明显的同步推进态势，在人才培养体制改革、考试招生制度改革、现代学校制度建设、办学体制改革、管理体制改革、扩大教育开放等方面，均深入贯彻落实党和国家的总体部署要求，既把宏观层面的规定动作做实，又确定针对本地实际的自选动作进行攻坚。

特别在“十三五”时期全面建成小康社会决胜阶段，京津冀三地党委政府在以习近平同志为核心的党中央确定的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的统领下，在京津冀协同发展战略的牵引下，所制定和开始实施的有关教育改革发展的政策举措，都在寻求三地共性需求的“最大公约数”，积极探索跨区域开发更大合作空间，许多教育政策措施既呼应了京津冀协同发展的重点，也与创新驱动发展、深度开发人才和人力资源等跨领域任务密切相连。其中，对未来五年京津冀教育协同发展的思路和举措，北京市政府规划文本内容相对更为丰富，许多举措明显具有前瞻性、引领性的特点；天津市、河北省政府规划文本对中央部署有积极回应，拟定一些跟进配套阐释，但尚未观察到三地规划中展现更多有关教育协同发展的联手行动。这在某种程度上，还是各省市在行政职责范围内确认各自政策基点，而有关跨省市教育政策合作，还要靠政府间专项协议来商定和实施。

2.探讨京津冀教育协同发展的不同管理模式

本书第二章对京津冀教育协同发展进程中的不同管理模式进行了初步探讨，若以各地政府行为方式及发挥作用为坐标系，管理模式大致可分为集中、契约、自主三种类型，三类模式可以形成相互补充、相互促进的良好态势。

（1）集中模式，是由政府主导、搭建共建共享平台，以促进跨区域跨部门协同发展的模式。主要特点：一是由政府主导目标定位、整体发展规划、布局和资金投入策略，考虑的是全局性、整体性问题和可行性问题。二是充分利用和开发各方优质资源搭建共建共享平台，既把不同地区作为一个整体统筹资源配置，又能照顾各方需求。三是具有强制性，由各方政府协商作出统一规定后，各方相关机构必须遵照执行。集中模式可从教育管理体制、结构布局和支持系统三方面发挥作用。其中，教育管理体制关注决策有效性和可行性，结构布局重在优化各级各类教育体系，支持系统须加强制度建设和打造共建共享平台。

（2）契约模式，是由政府引导，不同组织之间根据各自需求，在一定约束条件下签约协作的模式。主要特点：一是政府引导。政府的作用不是主导，也非不管不问，政府对于合作组织之间不能完全解决的问题，给予帮助和支持，例如在签约合作过程中牵线搭桥。二是签约合作主体可以是地方政府、高校、科研院所、企事业单位、中小学、社会组织等，各方考虑需求、资源、利益分享问题。三是不同组织之间有正式协议约束，确定具体领域、负责人员、任务分工、活动安排，例如共同开展学科建设、学分的互认互通、学生交换听课等。依据签约合作主体，可分为学校与政府合作、校际合作、校企合作、政府间合作、民办教育合作等类型。

（3）自主模式，是在一定法规制度内，政府不直接参与，不同组织之间采用相当于市场机制相互合作的模式。主要特点：一是自主。各方完全靠自发自愿来决定合作方式。二是松散。各方也许签订协议，可以提供粗略框架，不一定像契约模式那样规定权责义务，约束规范较少。三是协商。各方重点通过协商决定合作，寻求互利结合点，不一定有长期规划。进而可分为人际合作自主模式、校际合作自主模式和校企合作自主模式。

集中模式着重于京津冀教育协同发展全局的、宏观的、关键问题的解决；契约模式着重于长期的、强约束的合作，是局部形成的比较紧密的联合力量，这种联合力量不可能遍布所有方面；自主模式则着重于相对微观的、弱约束的合作，可以发生在教育协同发展过程中的某一环节。集中模式适合于设计、统筹层面，契约模式和自主模式主要适合于执行层面。自主模式虽然不如契约模式那样正式，但特点是灵活自由，能够照顾到合作各方需求。契约模式可以建立在自主模式经验基础之上，随着自主模式的延展和彼此获益增多，各方就有可能促使协作由自主模式走向契约模式，以增强协作的确定性、稳定性和长期性。

3.研究推进京津冀教育协同发展的创新路径

京津冀教育协同发展，既要考虑教育系统外部的多样化需求，也要重视不同领域教育发展规律特点。本书第三章重点围绕基础教育帮扶发展、职业教育产教融合和高等教育产学研相结合三个维度的创新路径进行归纳阐释。

（1）基础教育帮扶发展的创新路径。京津冀区域功能调整和产业迁移必然带来一定规模的人口跨区域迁移，公共服务布局应随之调整。基础教育作为公共服务重要组成部分，关系到能否为迁转人口子女提供基本优质教育资源，直接影响人才流动。目前，三地基础教育发展水平存在明显差异，在此基础上的帮扶发展创新路径，主要有财政帮扶、引入市场机制帮扶、人口流动下的接续教育帮扶、师资帮扶和校际帮扶等五种路径。

财政帮扶路径的基本特征是加强横向转移支付，加强京津冀公共教育服务的社会化，合并小县以增强县域财政投入。引入市场机制帮扶路径的基本特征是松绑民办教育市场准入和政府购买服务。师资帮扶路径的基本特征是成立教师培训联盟，促进优秀师资有序轮岗和流动，引入体制外力量。人口流动下的接续教育帮扶路径的基本特征是协同课程改革和推行教育券制度。校际帮扶路径的基本特征是“一校助一县”“名校办分校”和学校松散联盟。

（2）职业教育产教融合的创新路径。京津冀可以在职业教育财政、产教融合生态系统和职业教育人才培养上探索创新路径。职业教育财政创新路径必须由政府主导；产教融合生态系统创新路径更多涉及的是行业协会、学校、企业等不同的社会组织，学校起着重要作用，需要打破行政区域限制，及时了解市场需求，互通有无，协同发展；职业教育人才培养创新路径则需要在政策的框架下，由政府、学校、行业、企业合作。

职业教育财政支持创新路径的基本特征是中央财政加大投入比例、制定引导性基金政策和减免企业税收。产教融合生态系统创新路径的基本特征是发展行业协会、成立职业教育集团或联盟、区域—行业—学校联动规划、根据功能定位发展优势学科专业。职业教育人才培养创新路径基本特征是统一标准、学分互认促进异地升学、创新招生举措并协同课程改革、协同开展国际合作、校企联合提升师资水平和实现“校企双制互动一体”。

（3）高等教育产学研深度合作的创新路径。京津冀三地产业梯度差异较大，北京早已进入后工业化阶段，形成由知识和技术要素驱动的发展模式，而河北依靠资源和劳动力驱动，天津处于两者之间。高等教育产学研结合中不同主体的地位不同。在高等院校、科研院所、企业、政府研究型产学研合作中，高等院校构成主导推动层，企业构成辅助参与层；在科技开发型产学研合作和生产经营型产学研合作中，企业处于主导推动层地位，高等院校、科研院所则发挥着辅助参与层的作用。

京津冀高等教育产学研深度合作的创新路径主要包括：产学研空间结构创新路径，区际、校际合作创新路径，产学研转化创新路径和共建国际科技合作基地创新路径。空间结构创新路径着重打造京津冀三地教育—产业发展轴、创建“大滨海地区”高等教育研发带、合理迁移北京高校和优化京津冀高校空间布局。区际、校际合作创新路径强调项目管理创新路径、高校与地方合作促进科研成果产业化的创新路径和国际联合成立创新联盟促进产学研深度合作的创新路径。产学研转化创新路径主要是高校成立产学研管理委员会促进校企文化融合、高校成立专门的技术许可机构以有效实现知识的商业化和搭建区域技术与产权交易平台。共建国际科技合作基地创新路径主要是以目前的国际科技合作基地为基础，构建京津冀国际科技合作基地联盟，通过联盟成员间的合作交流和资源共享，提升三地国际科技合作的条件和能力，推进三地科技创新与产业升级。京津冀高等教育协同发展还要以长远目标为导向，围绕打造世界级城市群合理推进。

4.参考长三角、泛珠三角等国内地区经验

本书第四章借鉴长江三角洲、泛珠三角等国内区域教育协同（协作）发展经验，试图从其他地区政策做法开阔视角、获得启发。

（1）长三角地区推进教育协同发展的经验。长三角地区抓住了国家编制实施中长期教育规划纲要、国家支持推进区域一体化发展规划两次历史机遇，长三角教育协作上升为国家政策，同时教育行政部门之间的交流与合作加强，签订了多项协议。在长三角地区推进教育协同发展中，政府主导、搭建共建共享平台的集中模式作用明显。同时，政府引导、不同组织之间签约协作的契约模式也发挥了重要作用。

在基础教育方面，建立优质教学资源共享平台，开发长三角地区优质教学资源库；共同探索建立素质教育试验区；相互开放并共同建设长三角地区中小学生校外活动基地，开展中小学对口校际交流；推进区域性师资队伍建设合作。在职业教育方面，促进资源共享，包括信息共享、实训基地共享；探索职业院校异地办学模式；开展长三角地区中职校长和专业负责人交流挂职活动，联合三省市优质学校，组团向中西部地区招生。在高等教育方面，探索建立长三角地区高水平大学、应用技术型高校、师范院校的发展联盟，共建共享三地高等教育专家资源库、共建三地高校教师队伍、共享三地高校教学资源；深化长三角地区高校学生教育管理合作，建立不同层次高校学生交流项目；推进中外合作办学，拓展国际交流，引进优质教育资源。

（2）泛珠三角地区推进教育协同发展的经验。泛珠三角地区尝试建立了区域教育发展合作基本制度。2004年首届泛珠三角会议以来，各省区制定并签署了系列教育合作交流协议，包括区域教育交流、教师交流、教育信息平台、基础教育课程改革与教学研究、大学生就业信息资源共享、粤港澳三地学校缔结姐妹学校等，由省区政府领导人签署的《泛珠三角区域合作框架协议》把“科教文化”作为区域合作的十大领域之一。

泛珠三角地区还加强各地高校和科研院所科技与教育资源的合作共享，加强文化和人才交流；加快基础性科技教育资源的联网共享；加强协调，建立区域科技创新体系；以高新技术及产业化开发为主，逐步建立区域科技项目合作机制和成果转化平台，推进区域产业协作和战略合作联盟。泛珠三角地区各省区建立了区域教育发展合作的基本组织系统，以粤港澳教育合作为牵引逐步辐射泛珠三角整个区域，推动区域基础教育均衡发展协调互助，探索职业教育合作发展，促使跨区域高等教育合作有了良好开端。

5.对京津冀教育协同发展的若干对策建议

随着我国政府实施权力清单和市场准入负面清单制度，京津冀教育协同发展应充分考虑教育服务属性分化后供需关系显著变化的格局。在基本公共教育服务领域，主要是在义务教育高位均衡发展的框架下，随着师资、信息、管理等资源质量逐渐提升，三地应抓紧形成促进分享的长效机制，拓展三地平等交流与多方合作的空间。在非基本公共教育服务领域，关键是找到各方利益汇合点，可以通过政府创设有利政策条件、学校分类寻求协作伙伴、吸引行业企业各方力量参与等多种方式，从易到难，渐进式推展。在非公共教育服务领域，主体应是部分非营利性机构（如民办学校和教育机构）和多数营利性机构，要摸清三地教育培训态势的底数，整治理顺非学历教育培训市场，注意用好现代信息技术手段，整合学习者个性化和碎片化的学习行为。具体对策建议分为以下三个方面。

（1）京津冀教育协同发展的管理协调机制。根据中央的总体部署，京津冀协同发展将在根治“大城市病”、优化生态环境、缩小公共服务差距、提高资源配置效益等方面迈开新的步伐，在经济持续健康发展、社会建设和治理水平不断提升的进程中，需要更加注重三地优势互补、协调共进，善用政府和市场不同机制，特别用好用足政府宏观调控的各种政策工具，使京津冀地区在全国范围内促进教育治理体系和治理能力现代化方面发挥示范作用，以三地教育协同发展为基础，逐渐进入三地教育协同发展的新阶段。建议三地政府通力合作统筹教育发展规划，重点是更好发挥三地政府运用多种政策手段统筹协调的作用。三地教育系统不断创新发展一体化体制机制，重点是更好发挥三地学校和教育机构寻求双边多边合作的作用，调动一切积极性。

（2）京津冀教育适应人口流动和产业调整新需求的重点。《京津冀协同发展规划纲要》的核心之一是有序疏解北京非首都功能，首先是人口疏解，其次是产业结构调整及企业搬迁。这些都会涉及劳动力人口变动，加上新产业基地的形成，必然引致劳动力显著流动。输入地原有教育规划目标远不能满足随迁子女就学问题，需要人口疏解地（或流动人口输出地）和输入地的政府和学校共同努力，解决好新的刚性需求。同时，建议把工作重点放在与行业就业直接相关的职业教育、高等教育、继续教育、民办教育等领域，科学谋划和战略调整各方资源布局。建议基础教育的服务供给，从最基本的教育服务供给做起，应对京津冀人口流动压力与挑战。职业教育的结构调整，从教育与谋生就业最紧密的环节入手，破解京津冀人力资源开发瓶颈。高等教育的布局优化，从服务地方经济社会发展着眼，提高高等教育可持续发展能力。其他教育资源配置，从地区发展实际出发，努力用多样化服务满足社会多样化需求。

（3）京津冀教育协同发展的若干关键性环节。京津冀协同发展的重要出发点是，抓紧破解北京地区“大城市病”，缩小三地公共服务发展差距，实现优势互补和合作共赢，因此必须从战略全局找准关键性环节。本课题组认为，推进基础教育帮扶发展、职业教育产教融合、高等教育产学研深度合作，将是“十三五”时期及未来相当一段时间推进京津冀协同发展和教育协同发展的关键性环节。建议做实基础教育的帮扶发展，旨在巩固区域内基本公共教育服务均等化的基础上，注重缩小公共教育服务区域之间的差距。强化职业教育的产教融合，旨在调动政府、学校、企业行业等各方积极性，共同完善职业教育与高等教育、继续教育有机链接的体系。促进高等教育的产学研深度合作，旨在发挥高等教育在人才培养、科研开发、社会服务、文化传承创新等方面的作用，融入创新驱动发展战略全过程。

6.关于跨区域教育协同发展的理论思考

（1）从公共政策所界定的服务分类出发看跨区域教育协同发展总体思路。教育和人力资源开发的最大外部影响因素，是社会不同阶层需求多样化，从而势必导致服务供给模式的进一步分化。沿着现代社会中的服务属性分化态势，在我国的宏观政策层面，已明确分为基本公共服务、非基本公共服务、非公共服务。政府、学校、社会诸方面在不同类型服务中呈现差异定位的特征。综观京津冀三地教育与人力资源开发的宏观状况，河北基础条件显得较弱，但也有长项；京津两地基本上呈现各有所长、适度错位竞争的态势。在教育领域中，政府财力和居民支付能力关系远比其他社会事业领域复杂，有时服务界限并不十分清晰。京津冀教育协同发展，应该充分考虑教育服务属性分化后供需关系显著变化的格局。因此，在推进跨区域特别是京津冀教育协同发展的进程中，有必要坚持“两个分推进原则”：一是分阶段推进，就是根据跨区域教育协同发展的总体要求，设置短期、中期、长期的目标任务；二是分类型推进，就是寻求并锁定各方共同利益点，共同设计重点环节，先行推展容易实施的部分，然后再逐步拓展。

（2）着力梳理京津冀教育协同发展需要注意的重点方略。京津冀教育协同发展必然是一系列教育政策不断出台和得到落实的过程，在这个过程中往往会出现政策的延续、废止和调整。而一定时期内教育政策的废止和调整不可过于频繁，所以需要强调政策制定的科学化和政策执行的因地制宜，政策的颁布和落实渐次推进。同时，京津冀教育协同发展过程又是不同主体各自发挥独特作用的过程，在这个过程中，不同的主体需要有明确的功能定位，权力和职责清晰，同时又相互协调，优势互补。因此，京津冀教育协同发展政策的研制、实施、监测，均需要因地制宜和渐次推进，厘清不同主体的权责，并确保分阶段目标的落实。

（3）对跨区域教育协同发展政策执行的综合模式作出分析。京津冀教育协同发展在政策角度看体现三个特点：一是涉及多个区域，有别于仅在某一省域或市域执行的教育政策，是一种跨区域的教育政策；二是体现教育为经济社会发展服务的功能，是一种多方位配套的教育政策；三是需要不同地区之间不断协商，是一种协同发展政策。京津冀教育协同发展政策过程，是一项极其复杂的系统工程，远比在一个区域、仅考虑教育本身的教育政策执行要复杂得多，其执行根本无法用单一的教育政策的特点来分析和描述。因此，无论从执行组织的不同层面分析，还是从推进方式、利益相关者、主要推动者和推进特征等维度分析，不同类型和特征的教育政策有不同的执行模式。从政府行政组织层面分析，有整体推进模式、阶段转换模式；从政府与学校、企业等组织间的关系层面分析，有自主模式和竞争模式；从某个单个的京津冀跨区域教育协同组织层面分析，有集体协作模式和个体绩效模式。而所有这些执行模式，都贯穿在京津冀教育协同发展政策执行过程之中，可以称为教育政策执行的综合模式。