执行力研究的缘起与内涵

公共政策的研究者通常将政策过程划分为政策制定、政策执行与政策评估等环节。政策执行尽管是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，但在相当长的历史时期内，并没有引起西方公共政策学者的应有重视。

直到20世纪60年代末，美国政府推出一系列诸如“向贫穷开展”、建设“伟大社会”等社会公共政策。这些庞大的政府改革项目听起来令人热血沸腾、非常振奋，但最终的执行效果与预期目标存在巨大落差，这种反差开始引起人们对政策执行过程的广泛讨论。由此，西方学者们逐渐将目光转向公共政策执行过程研究，并很快掀起了一场声势浩大的“执行运动”。其兴起的标志是美国著名政策科学家普雷斯曼和韦达夫斯基1973年推出的报告《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》一书。他们的研究表明，奥克兰计划并未按照政策制定者所设想的那样被执行；之所以没有取得预期的目标，问题就在于执行方式尤其是采取“联合行动”的困难上。此后，西方学者以前所未有的热情，充分采用各种方法和不同视角来探讨政策执行过程，提出了行动理论、组织理论、因果理论、交易理论、管理理论、系统理论、演进理论等，使政策执行成为公共政策研究的一个重要领域。

中国学界对政策执行的关注相对较晚。长期以来，我国一直沿用高度集权的行政体制，公共政策以自上而下的行政命令方式来执行，在一定的历史条件下也收得了较好成效。但伴随着计划经济体制向市场经济体制转轨，政策实践中的问题越来越集中于政策执行环节，或者越来越与政策执行密切相关。根据中国知网全文数据库检索，文章篇名中最早出现“执行力”一词的时间是1995年，而频繁出现则主要集中于2004—2016年间。2006年3月5日，时任国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所做的《政府工作报告》提出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。这是“执行力”概念第一次被写入《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴，反映出党和国家对提升政府执行力的高度重视与坚定决心。

从领导学的视角看，要理解执行力，必先理解执行。组织行为学认为，执行有三种形态：一是个人完成任务的行为。这是简单化的理解。二是团队达成目标的过程。行动过程比行为更复杂一些。三是组织决策、运营、操作的系统集成。这就把执行看作一个组织行为的集合。进而言之，执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式。同样的任务，由不同组织、不同个人来执行，但有好坏之分、水平高低之别，原因就在于领导力不同。拉里·博西迪、拉姆·查兰指出：“人们通常都喜欢从战术角度去考虑执行问题，这本身就是一个大错误。战术是执行的核心，但执行不等于战术。执行是战略的基础，所以它必须成为战略的决定因素。”可见，执行还是战略的重要组成部分。

如果说执行是战略决策制定之后的行为，那么执行力就是衡量执行水平高低、执行者能力大小、执行效果好坏的一个概念。换句话说，执行力是指执行者贯彻战略意图、完成预期目标的操作能力，把组织战略决策和规划转化为效益、成果的具体行为。对于一般个人来说，执行力就是办事能力；对于领导者来说，执行力就是领导力；对于团队来说，执行力就是竞争力和战斗力；对于政府来说，执行力就是行动力和公信力。组织一般分为高层、中层和基层，分别有不同的执行力要求。对于高层和决策层来说，执行力就是具有前瞻性并正确制定战略的能力，主要强调战略性和方向性；对于中层或管理层来说，执行力就是把战略和规划落实到日常工作中的能力，主要强调有效性和策略性；对于基层或执行层，执行力就是贯彻落实的能力，主要强调技术性和操作性。执行力的衡量标准，包含了完成任务的意愿强弱、技能高低、效果大小和程度深浅，此外还进一步表现在执行者执行的力度、速度和强度上。