地方“深改组”观察

2014年1月22日，领衔新一轮改革的超级机构——中央全面深化改革领导小组终于揭开神秘面纱，党的十八届三中全会设定的60项、336条改革由此拉开序幕。紧随其后，所有省市县党委相继成立“深改组”，组长均由党委书记担任，政府主要领导、专职副书记担任副组长，规格和阵容与中央基本一致。同时，还公布了下一步改革的任务书、时间表和路线图。

两年时光倏忽而过。作为改革攻坚的前哨指挥部，地方“深改组”是怎样运转的？两年间取得了哪些进展？又遭遇到何种现实困扰？

对于“深改组”，公众印象最深的当属不定期举行的领导小组会议。短短两年时间，中央“深改组”会议已召开了20次，差不多每月都有若干新方案出台，可谓紧锣密鼓、马不停蹄。而地方上也是动作频频，比如2016年春节过后首个工作日，安徽省委“深改组”立即召开会议，安排部署“十三五”开局之年的改革任务和具体举措。

这并不让人意外。实际上，自上而下的制度化开会仪式，一直是中国特有的政治运作模式。当代中国几乎所有的重大变化，往往都经由开会的形式发生。尤其是处于“众声喧哗”时代，“深改组”会议通过释放明确的改革信号，借助媒体全方位、强有力的传播，可以有效引导社会行为、思想和情感的制度化。

所有省级“深改组”会议，均由省委书记主持召开。据不完全统计，截至2016年1月，会议总次数达到10次的省（市、自治区）至少有20个。其中，山东19次，贵州、吉林各18次，陕西、山西各17次，云南16次，广东、湖南、天津各15次，甘肃、江苏、福建、青海各14次，上海、辽宁、河北、黑龙江各12次，内蒙古、宁夏各11次，河南10次。

“深改组”会议频次的高低，能在某种程度上折射出地方党委改革紧迫感的强弱。山东省委书记姜异康的“敲核桃”理论，就曾引起广泛共鸣：“显性问题容易发现，隐性问题往往包裹着一层硬壳。我们要敲开核桃，既看到挑战中的机遇、差距中的潜力，又找出先进中的落后、成功中的隐患。”在“深改组”的精准拿捏下，山东简政放权、金融、财税等改革都迈出较快步伐。贵州省委书记陈敏尔则多次提出：“要有改革的使命感、紧迫感，要积极行动起来，要成为改革的行家里手。不能慢慢腾腾地、晃晃悠悠地做到哪里算哪里。”在多重压力的倒逼下，贵州大数据、生态治理等改革一度轰动全国。

需要指出的是，“深改组”会议次数少，并不必然意味着改革含金量低、改革力度与成效小。只召开过8次会议的浙江，是毫无争议的改革样板省。2014年以来，仅在经济改革领域，就接连打出“五水共治”、“浙商回归”、创新驱动等“组合拳”，直击制约浙江转型发展的要害。只召开过6次会议的重庆，则主攻内陆开放和投融资、城镇化、国资国企等改革。2015年，在经济下行压力影响下，全市GDP增速仍然达到11%，较全国高出4.1个百分点，获得中央高层领导“点赞”。

从更深层面来看，“深改组”会议体现了主政者对改革大势的研判能力、对改革议程的把控能力。2015年，一位新上任的省委书记，在会议上特别谈道：“把有利于稳增长、调结构、惠民生、保稳定、防风险的改革举措往前排；突出抓好具有地方特色的先行先试重点改革；集中推出一批力度大、措施实、接地气的改革方案。”由此释放的信号是，通过差异化改革领跑，展现更多锐意和创新，为全国改革树立样板、提供经验。

与“深改组”的高调相比，作为其智囊和执行机构的改革办，则显得颇为低调而神秘。

这与改革办的职能定位密切相关。根据设计，“深改组”主要履行改革任务的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实的职责；各专项小组承担所负责领域改革推进的责任。而改革办作为常设性工作机构，则承担协调服务工作，负责日常运转、协调督促、上下沟通。

从组织架构看，各地改革办大多沿袭了中央的做法，即与党委政策研究室合署办公，同时新设立了秘书处、协调处。湖南省委改革办下设的两个处室，则分别被冠名为改革调研处、改革推进处，其职能和事务与其他省份并无二致。2014年，中央改革办新增加了督察局，但地方改革办并未简单效仿，而是与省委督查室联合开展改革督查。

省级改革办主任的人选，主要分为两种任职模式：安徽、江苏、河南、北京等地，均由省委常委、秘书长兼任；陕西、湖北等地，则由省委政策研究室主任兼任。相对而言，甘肃、广东两省的配置较为独特，改革办主任分别由省委副书记欧阳坚、省委办公厅主任刘可为兼任。

作为改革办承上启下的协调者，专职副主任的角色相当吃重，必须兼备很高的政策理论水平和很强的实际操作能力。河北省委改革办专职副主任王晓桦，此前历任邯郸地委党校教师、成安县委书记、大名县委书记，一度是轰动全国的“改革派”官员。湖南省委改革办则配备了2名专职副主任。其中，秦国文曾任省社科院副院长、吉首市委书记，2015年年初被明确为正厅级；罗云寿则一直供职于省委政策研究室，长于组织协调和文稿撰写。

从运作过程看，改革办大部分精力用于筹备会议、起草文稿、交流信息、督促检查、树立典型。“深改组”会议具有协商、决定、动员、象征等多重功能，领导层、各部门和社会各界都极为关注。对改革办来说，必须提前一两个月筹备，反复征求各方意见，起草讲稿、形成方案。而往往一次会议结束，又要与各专项小组沟通，共同筹划下一次会议。其中任何一个细节，都有可能推倒重来、多次打磨，直到领导层和各部门达成共识。

分责、督察与考核，是改革办的核心职责。2015年年底，安徽省委“深改组”首次对承担年度改革任务的省直牵头单位和16个省辖市进行督察考核，内容主要包括改革方案是否科学、改革举措是否有效、改革推进机制是否有力、改革效果是否符合预期。在考核指标设置上，“组织领导”“贯彻落实”“改革成效”分别占比10%、50%、40%，力促改革落地生根的导向十分鲜明，使得条与块的改革必须围绕“考核指挥棒”运转。由于需要多人全程参与督察考核，改革办有限的人手也就略显捉襟见肘。

笔者在实地调研中发现，这种超负荷作业的状态，在各级改革办中普遍存在。一方面，“活多、人少”。广东、湖南省委改革办分别只有16人、12人，而相当数量的省委改革办仅有6—10人；市县改革办专职人员更是少之又少，有的仅有1—2个编制，甚至尚未明确编制。另一方面，“体制内运行”。省市县改革办与党政机关联系频密，但对“外脑”的开发尚不够充分。广东、安徽遴选若干项重点改革，委托第三方开展绩效评估，无疑是一个很好的开端。

针对改革中的博弈状态，社会上流传着一个比喻：“上层踩油门，中层挂空挡，下层踩刹车。”此言尽管相当刺耳，但折射出一种普遍的担忧，即如何确保改革部署顺畅地推进到“最后一公里”。

县域是承上启下的“接点”。可以毫不夸张地说，全面深化改革，“成也在县，败也在县”。作为县委“深改组”组长，一位县委书记坦言：“每天一睁眼，就是一堆具体而微的改革难题要往前拱。”如何在刀尖上跳出一支华美的舞蹈，无疑需要一批扮演“催化剂”角色的优秀操盘手。而如果县委书记不想动真格，改革试点成效必然难以彰显。

让人欣慰的是，在县委书记群体中，涌现出不少锐意改革者。2014年，浙江在德清县开展城乡体制改革试点。时任县委书记张晓强围绕破除城乡二元结构，主导推进“三权到人（户）、权跟人（户）走”农村产权制度改革，推动了农村新土改、新金改、新户改，有效实现了“死产变活权、活权生活钱”。湖北嘉鱼县委书记熊征宇，针对干部正常“下”的难题，实施“任期+实绩考核”改革，对县直76名副职干部集体卸职，经过任期考核、连任竞岗等流程，7名干部就地免职，搬掉了干部“铁交椅”，激发了干部队伍内生活力。

也有部分县委书记反映，在改革中仍有诸多困惑，仅靠基层力量无法解决。一是对改革风险把握不准，担心对改革者产生影响，甚至危及政治生涯；二是感到改革压力较大，担心改革的实效与群众期盼还有较大落差；三是不清楚改革的边界在哪里，哪些领域直接执行，哪些领域尚需探索；四是有些改革虽有动力却没权力。有人担忧，长此以往，当基层发现问题时，不是考虑如何破除制度障碍，使生产活力得到及时解放，而是更寄希望于顶层设计。

对此，习近平特别强调，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。基层改革创新，要尽可能多听一听基层和一线的声音，要最大限度调动地方、基层以及各方面的积极性、主动性、创造性。

实现中央和地方财力与事权相匹配，也是当务之急。从财政支出看，中央只花了15%，省级也花了15%，市县则花了70%。下一步，应当把部分事权的执行上移到中央，中央的事情中央干，地方的事情地方管。只有这样，才能调动地方的积极性，真正形成改革合力。

此外，还要扩大改革的社会参与度。改革的本质是利益格局的调整。当前，个别改革方案制定过程仍由部门主导，变成部门内部操作、闭门谢客的盛宴。作为利益相关方的公众却“被缺位”，作为超脱利益之外的学界也“被缺席”，无疑是改革方法论上的重大缺陷。而要突破这一困局，就必须扩大公众和学界的参与度，让改革红利真正抵达每个人的身边。

^[1]　习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日。

^[2]　习近平：《提倡“经济大合唱”》，《摆脱贫困》，福建人民出版社1992年版，第10—12页。

^[3]　习近平：《把握改革大局自觉服从服务改革大局　共同把全面深化改革这篇大文章做好》，《人民日报》2015年5月6日。

^[4]　唐昊：《政治新逻辑下的用人之变》，载《南风窗》2015年第12期。

^[5]　傅高义：《邓小平时代》，冯克利译，生活·读书·新知三联书店2013年版，第348—349页。

^[6]　罗科：《朱镕基12年》，载《凤凰周刊》2009年第25期。

^[7]　潘丽莉、谭峰：《争当“改革促进派”，干部有哪些顾虑》，载《人民论坛》2015年第18期。

^[8]　根据公开资料整理，原载《决策》2016年第2—3期合刊。