纪委体制改革设计

第二节　纪委体制改革设计

《决定》指出：“加强反腐败体制机制创新和制度保障。加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。”实行纪委体制改革，理顺纪委机构党的领导的条或块的关系，在人财物等方面实现真正摆脱地方政府党委的领导或制约，赋予其应当具有独立性质或拥有检查权和监督权的“准检察机构”，或者是具有准司法性质的专职反腐败办事机构，是党内体制反腐的当务之急。

一、纪委体制改革的困境

1979年，中央恢复中纪委并重建地方各级纪律检查机关后，对纪检部门采取“双重领导”。即体制上由上级纪委和同级党委共同领导。上级纪委主要负责工作业务的“事权”，而同级党委领导“人、财、物”。这导致纪委事实上归到了同级党委名下，纪检干部都从本单位提拔产生，而受制于所在单位，几乎无法做到同级监督。但纪检体制如改成“垂直管理”，又会与《党章》发生冲突。因为《党章》第四十三条规定“党的地方各级纪律检查委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并由同级党的委员会通过，报上级党的委员会批准。”如果要改革，就必须修改党章。作为惩治和预防腐败的主导力量，我国的纪律监察体制一直遭遇同级监督难、但一改革又违反《党章》的双重困境。从总体上说，目前从中央到各地、各级、各系统、各部门、各单位党委普遍下设的纪委，作为同级党委领导下的常设反腐败设置，在反腐败工作中成效显著，功不可没，但是不能不看到，同现行的政府与法院的人财物体制模式一样，由于同级党委决定纪委领导和工作人员的任免升降和工作经费的提供，因此决定了纪委工作必须向其同级党委负责，往往只能在同级党委规定的工作范围或设定幅度内行事。大量事实证明，如果同级党委存在一、二把手腐败或集体腐败问题，纪委通常难以在清查和处理方面有所作为，往往成为“不管部长”或“和稀泥”角色，习惯于将大事化小、小事化了，甚至可能成为知情不报者或“群蛀分子”之一。而秉公办案者则可能很容易地招致打击报复或撤职调离等。而现行党委领导体制规定党委副书记理所当然地兼任纪委书记职务，或者纪委书记必定同时担任同级党委副书记，于是党委势必产生“自己监督自己”的“合法不合理”现象，以及纪委势必产生普遍存在的“虚监”、“弱监”、“畏监”等不正常现象。

二、纪委体制改革构想

鉴于1982年党的十二大确立的现行纪委双重领导体制在实践中暴露出的许多问题，亟待建立健全具有独立性的纪委领导体制。党的十六大报告曾提出“要加强对权力的制约和监督”，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”的总体改革思路，该思路是党对历史经验教训的深刻反思和政治文明的理性回归，也是纪委体制改革的良好历史契机。

（一）理顺并健全具有独立性的纪委领导体制

《决定》指出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”

从党建理论上分析，纪委虽由党的地方各级代表大会选举产生，但这并不妨碍上级纪委对其实行垂直领导，纪委作为上级纪委的常设派驻机构，应赋予直接独立行使对同级党委的监督权力，其人事关系和工作经费统一由上级纪委直至中纪委管理和提供，即实现各级纪委之间只存在纵向关系，下级纪委只对上级纪委负责，与地方政府或单位不存在业务、人事、经济等方面的横向关系。纪委干部应实行定期或不定期轮换制，上级纪委拥有对下级纪委的人事监督、撤换、推荐、罢免等权力，这样可以保证纪委不受同级党委“人身依附关系”的影响，有效地避免地方或单位保护主义的干扰和内耗，减少物质成本和时间成本，以“准司法派出机构”身份集中精力秉公大胆办案。在党内监督政策法规实施过程中，各级纪律检查委员应扮演着重要角色。

在加强纪委独立性方面，从中央到地方已有一定探索和创新。如中纪委已经逐步实现了对派驻机关的统一管理，从而增强了纪委派驻机关的相对独立性，增强其权威性，强化其监督职能。中央和各级纪委还初步建立起巡视制度，在不改变目前双重领导体制的基础上，强化了上级对下级的监督，打破同级监督中的利害关系顾虑，消除上级对下级进行监督的信息梗塞，从而在一定程度上提高了纪委监督的独立性。^[1]《决定》指出：“派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”建议将纪检干部的人事任免权等收归上级纪委掌握，以削弱同级党委对纪委独立性的影响；纪检干部经选举产生之后，必须严格实行任期制。任期未满者，除非违法违纪或职务升迁，一般不得调整。在两次党代会之间的个别人事变动由上一级纪委决定。

改革纪委双重领导体制必须充分考虑可能出现的问题，并做好应对方案。比如既要保证民主集中制的贯彻落实，又要充分保障同级党委的权威性；在确立纪委监督的独立性和权威性的同时，又能有效保证党委能够稳定高效地协调各方关系等，“一方面要建立健全内部监督机制，促进党内监督的透明化、制度化与规范化；另一方面要加强横向监督，应当通过人大机关对纪委进行相应监督”。^[2]又如许多涉嫌违法的案件，其侦破和查处本来应该交由司法机关和行政执法机关负责，但在实际过程中，却往往先由纪委先行调查处置，然后才移交司法机关，这暴露出纪检机关领导体制没有理顺，职权范围没有理清，各预防和惩治腐败子系统互相协调不足等问题。因此必须进一步明晰纪检机关领导职权范围，将一些职能交叉、可交给其他部门或机关的工作剥离，切实承担起反腐倡廉体系中领导者、组织者和协调者等角色，做到有所为和有所不为。^[3]

（二）创新纪委全委会制度

1.完善《纪委全委会工作规则》

全委会是党代会闭会期间一个重要的决策和监督层级，纪委与党委都由党代会选举产生，纪委组织形式与党委具有对等性，健全纪委全委会制度，能够充分保障发挥纪委委员作用，发展党内民主、加强党内监督。应完善《纪委全委会工作规则》，如规定纪委全委会由一年召开一次改为一季召开一次；当纪委常委会认为有必要，或者有一定比例的委员提议，可以随时召开；明确全委会职责，扩大全委会议事决策范围，把重大问题决定、重要制度制定、重大案件裁定的权力交给全委会来行使，使其回归领导机关的地位；完善议事决策程序，在更多事项上引入票决形式。

2.确立全委会在党代会闭会期间纪律检查最高决策机构和最高监督机构地位

目前党章和党内法规都没有明确规定纪委全委会的性质、地位、职责权限及其与常委会的关系，中央纪委应尽快制定全委会工作规范，就其性质、地位、职责权限等作出明确界定。在未出台此规定前，对于地方纪委突破现有法规所做的民主制度创新，上级应有几条基本评估标准：一是党章标准，看是否明显违背党章和党内法规；二是实践标准，看是否真正有利于发展党内民主，是否得到广大党员群众的欢迎和支持；三是利益标准，看是否处于全局利益。符合这几条标准，就应当予以鼓励、支持和推广。

3.完善全委会组织构成及提高组织效能

完善全委会组织构成及提高组织效能，一是要实现委员实行差额选举，由委员参与提名选举纪委常委和书记，应明确自下而上的提名程序，统一规定委员和常委的差额比例；改善委员构成，适当增加专家学者和普通党员代表的比例，以进一步提高决策科学化民主化水平，同时也使委员相对超脱地进行监督。二是改变委员构成领导干部多，普通党员少；纪检系统内干部多，系统外干部少的不正常现状。三是增强委员履职动力，建立起对委员的有效激励约束机制，进一步明确委员的职责、权利和义务；构建委员发挥作用的激励和约束机制，加强对委员履职情况的考评，扩大委员在闭会期间的活动空间，落实委员的知情权、议案提出权和表达权，尤其是保障委员在会上发表不同意见的权利，作出关于保留、复议及一定范围内公开少数人不同意见的制度安排，营造全委会上不同意见平等讨论的环境。^[4]

（三）理顺纪委与党内外有关机构的工作关系

1.理顺纪委全委会制度与现行纪委领导体制的关系

目前党代会未实行常任制、无常设机构，党内权力配置过分集中于党委，党委权力又过分集中于党委常委会，纪委全委会决定的事项仍要经党委常委会批准。这种关系亟需理顺，否则纪委全委会的地位就不可能得到实现。需要明确规定：一是要以党代会为核心配置党内权力，使党代会成为党内唯一的授权机构。只有认定了党代会权力的唯一性和不可替代性，才能为厘清纪委与党委的关系提供依据。二是要加快推进党代会制度改革，至少包括党代表常任制、党的代表大会年会制、设立党的代表大会常设机构等方面的内容。通过这方面的改革，党代会就党内监督和反腐败重大方针政策及时作出决议；审议批准纪委全委会作出的决策；常任制党代表和党代会常设机构负责对纪委全委会成员进行日常监督。由此不仅实现了党代会对党的纪律检查工作的最高决策权和监督权，而且也使纪委全委会在党代会闭会期间的领导和监督职能得到真正落实。

2.理顺纪委和检察机关之间的关系

根据宪法规定，人民检察院是国家法定的法律监督机关。而纪委不是国家法定法律监督机构，其职责也不仅限于反腐败，因此其调查权限会受到一定限制，由于没有搜查权，“双规”则成为其常用的调查和审理案件手段，加之其掌握大多数案件的首办权，以及因腐败而受到党纪政纪处分党政干部之后受到刑事处罚的比例较低等现象，引起了外界的较多非议和怀疑。这些都要求纪委在国家廉政体系中的角色进行重新定位，以理顺纪委和检察机关之间关系。

3.理顺纪委和党委之间的关系

《决定》指出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。”根据《党章》现行规定，纪委需要向同级党的代表大会负责，这是改革纪委体制的一大制度障碍。为保持纪委工作的独立性，就必须加强纪委的垂直领导，目前在党的总体制度框架没有变化的情况下，中纪委应加强对省纪委的领导，以增加省纪委工作的独立性。通过修改党章，将纪委改为由上级纪委直接领导。^[5]要进一步明确规定：党委对纪委的领导是路线、方针、政策的领导，包括确立监督的指导思想和指导原则、指明监督方向、提出监督目标和任务。纪委全委会作出的决议决定报党委备案，但党委不能否决，确实有分歧或难以接受的，可召集党委委员、纪委委员联席会议解决，亦可由上级党委或纪委裁定；必要时可由上级党委或纪委共同裁定。

【注释】

[1]张世和：《理顺体制完善监督：纪检监察制度的历史与发展——北京大学李成言教授访谈》，《廉政文化研究》2010年第2期。

[2]张世和：《理顺体制完善监督：纪检监察制度的历史与发展——北京大学李成言教授访谈》，《廉政文化研究》2010年第2期。

[3]陈宝剑：《论反腐倡廉体系建设》，《当代法学》2012年第4期。

[4]参见剑英：《纪委全委会制度创新的探讨》，《检察日报》2012年7月17日。

[5]过勇：《中纪委的改革历程》，中国政府创新网，2012年11月30日。