改革开放新时期社会保障体制的改革和探索

二、改革开放新时期社会保障体制的改革和探索

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革。我国的社会保障逐步由国家统管向国家、单位、个人三方面负担转变，由企业自保向社会互济转变，由全部包揽向基本保障转变，由资金现收现付向部分积累转变，由政策调整向法律规范转变，初步建立了适应社会主义市场经济要求的社会保障体系框架。

（一）社会保障事业改革和发展的重大决策

十一届三中全会以后，党和国家的工作重点实现了向以经济建设为中心的现代化建设的战略转变，改革开放开始启动，传统的计划经济体制逐渐被打破。以往单纯注重经济增长而轻视社会建设的思路，已不能适应现代化建设全面发展的要求；传统的社会保障体制也不能适应经济社会发展的需要。为了全面推进社会主义现代化建设，党中央、国务院高度重视社会建设的发展和社会保障制度的改革，先后做出一系列重大决策。

1980年到1982年，在党中央着力纠正经济领域里“左”的错误的背景下，国务院按照十一届三中全会确定的改革方针对发展国民经济的第六个五年计划进行了重新编制。与以往历次五年计划相比，“六五”计划突出了社会的发展，专门用一编“社会发展计划”的篇幅，对社会发展的各个方面进行安排，其中特别强调了人民生活改善、劳动就业等内容。从这次制定计划开始，我国五年计划的题目也改为“国民经济和社会发展计划”。

1984年党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，以城市为重点的整个经济体制改革全面展开，适应发展社会主义商品经济要求的新的经济体制开始建立，社会保障制度的改革也逐渐提上日程。在这一形势下，1985年9月，中共中央在关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议中提出：“适应对内搞活经济、对外实行开放的新情况，认真研究和建立形式多样、项目不同、标准有别的新的社会保障制度。要逐步建立机关事业单位、全民企业、集体企业、中外合资企业与外资企业职工的各种保险制度，特别是职工待业保险制度。城乡个体劳动者的社会保险制度，也要抓紧研究，进行试点，逐步实施。这是保证经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件，也是社会安定和国家长治久安的根本大计。”^[145]

1992年党的十四大报告第一次明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，也第一次明确把社会保障制度改革作为经济体制改革的四个环节之一。社会保障制度改革步伐开始加快。

1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了社会保障制度改革的目标和原则。《决定》提出：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要同一，管理要法制化。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险业，作为社会保险的补充。”^[146] 这些要求，初步形成了社会保障体制改革的总体思路和总体框架。

此后，随着建立社会主义市场经济体制改革进程的推进，党对社会保障制度改革的重要性认识逐步深化，改革的方案也逐步明确和具体。

1997年党的十五大报告指出，完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，要建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，提供最基本的社会保障。从1998年起，为适应国有企业改革深化和国有经济结构战略性调整带来的新情况，中央决定采取“两个确保”措施，即确保国有企业下岗职工的基本生活、确保离退休人员的基本生活。

2000年10月，党的十五届五中全会提出了建立独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系的目标。同年，国务院发布了完善城镇社会保障体系的试点方案，并决定在辽宁省进行试点，取得了良好效果。

2002年11月，党的十六大报告把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，作为构建社会主义和谐社会的重要目标。我国社会保障体系建设进入全面完善、加快发展的阶段。

2007年10月，党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标，即到2020年，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。并第一次在党的重要文献中提出了三个基础、三个重点和两个补充的关于社会保障体系建设的新思路，即：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”^[147]

上述重大决策，促进了适应社会主义市场经济的社会保障制度的改革和发展。

（二）社会保障事业改革和发展的重大成就

改革开放30年来，在党中央、国务院科学决策和有力推动下，我国的社会保障事业的改革和发展取得了重大成就。

一是社会保障制度体系框架基本形成。以1984年开始的企业职工退休费用社会统筹试点为起点，我国陆续启动了养老保险、失业保险、生育保险、工伤保险和医疗保险制度改革。经过一系列改革和制度建设，我国基本形成了与市场经济体制相适应的覆盖城乡的社会保障制度框架。在城镇，包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内的社会保障制度基本建立。在农村，最低生活保障制度全面建立，新型合作医疗试点正在全面推进，养老保险制度也在逐步完善。

二是社会保障的覆盖面不断扩大，水平稳步提高。各项社会保障覆盖范围不断扩大。其中基本养老保险参保人数由1991年底的6740万人增加到2007年底的20137万人；基本医疗保险参保人数由1998年末的1879万人增加到2007年底的22311万人。截至2007年底，全国参加农村养老保险人数为5100万人，有1000多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度，8亿多农民参加了新型农村合作医疗。国家多方筹集资金，不断加大财政投入，千方百计确保各项社会保险资金按时足额发放。特别是2004年以来，国家采取有力措施，实现了企业离退休人员基本养老金的当期无拖欠。各项社会保障待遇水平稳步提高。为缓解企业退休人员基本养老金水平偏低问题，连续多年进行调整，企业退休人员养老金平均水平由1998年的不到400元提高到2007年底的925元。各地还根据物价变动和基金结余情况，较大幅度提高了失业保险金和工伤保险待遇标准，不断提高城市低保水平，较好地保障了广大群众特别是低收入群众的基本生活。

三是积极稳妥地解决体制转轨带来的社会保障问题，有力地保证了现代企业制度的建立。在国有企业改革脱困和国有经济结构的调整中实现了“两个确保”，即确保国有企业下岗职工基本生活，确保国有企业退休人员养老金按时足额发放。经过实施两个确保，全国有近2500万国有企业的下岗职工享受了基本生活保障待遇，其中近2000万人实现了再就业。^[148] 同时，企业离退休人员基本养老金发放的情况逐年好转，并逐年偿还历史拖欠的养老金，为顺利推进国有企业改革和经济结构调整、维护改革发展稳定大局提供了有效保障。各项社会保障待遇实现了社会化发放。1998年以来，通过改“差额缴拨”为全额征缴支付、将基本养老金由企业发放改由银行、邮局等社会服务机构发放。医疗、失业、工伤、生育等保险待遇的结算和发放事务也相继从企业中分离出来，改由专门的社会保障经办机构进行支付与发放。对参保人员逐步实现了社会化管理和服务。依托社会保障经办服务机构和街道社区劳动保障工作平台，积极推动企业退休人员实行社会化管理服务，逐步推进和拓展医疗保险和工伤保险社会化管理服务。

四是社会保障管理服务体系基本建立，为应对人口老龄化趋势和实现可持续发展奠定了重要基础。国家普遍建立了社会保障经办、管理和服务体系。地方各级政府相继将社会保障行政管理和事务经办职能分开，建立了综合或单项的社会保障经办服务机构，为广大职工群众和用人单位提供了多种形式的社会保障服务。伴随参保人数的迅速增加和职工收入水平的提高，各项社会保障基金收入大幅度增加。社会保障法制建设取得积极进展。全国人大在上世纪90年代颁布实施《劳动法》的基础上，又先后颁布了《劳动合同法》、《就业促进法》，国务院先后颁布实施《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》等法规，为社会保障体系建设提供了法律保障。

中国特色社会保障体系的逐步建立和完善，为保障我国人民的基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和改善国民福利发挥了重要作用。