基层群众自治制度的逐步形成

四、基层群众自治制度的逐步形成

基层群众自治制度是人民依法直接行使民主权利的制度保障，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。在中国特色社会主义民主政治建设的进程中，基层群众自治制度逐渐成为我国政治制度的重要组成部分和一项基本政治制度。

基层群众自治是在中国民主政治建设实践中逐步形成和发展起来的。新中国成立初期，一些城市成立了居民委员会等群众自治性组织。1954年12月，一届全国人大四次会议总结了各地城市建立居民组织和开展居民工作的经验，根据宪法的精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律的形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。此后，居民委员会建设在全国展开。

在企业，新中国成立初期，中国共产党在公有制企业实行职工代表会议制度。1951年11月，中共中央发出《关于清理厂矿、交通等企业中的反革命分子和在这些企业中开展民主改革的指示》，要求把一批在群众中有威信的工人和职员提拔到行政和生产管理的领导岗位，建立工厂管理委员会和职工代表会议，吸收工人参加工厂管理，实现企业管理民主化，使工人真正成为企业的名副其实的主人。1957年后，职工代表会议制度在全国普遍推行。

上述基层民主自治的实践，有力地支持了社会主义改造和社会主义建设，积累了开展社会主义民主政治建设的宝贵经验。

（一）明确基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。改革开放以后，随着中国特色社会主义事业的不断推进，基层民主政治建设也得到了快速发展。十一届三中全会以来，党的多次重要会议对基层民主政治建设进行了阐述。党的十五大把基层民主政治建设作为中国推进政治体制改革和加强民主法制建设、实施依法治国方略的重要内容，明确指出：扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调指出，扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。党的十六大强调，扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。十六大还对基层民主政治建设的内容、目标和方式作出了科学界定，为我国的基层民主建设的发展进一步指明了方向。党的十七大把基层群众自治制度同人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，作为我国的基本政治制度，要求把发展基层群众自治作为一项基础性工程重点推进，充分体现了基层民主在社会主义民主政治建设中的地位和作用。

（二）加强了基层群众自治的法制化建设。1982年的《宪法》总结了各地基层民主自治实践的经验，首次确认了城乡群众性自治组织的法律地位。新《宪法》明确规定：“国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”；“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”从而使农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会等基层自治组织有了明确的法律依据。此后，我国的有关基层群众自治的法规不断完善。

（三）不断创新和丰富基层民主的实践形式。根据基层民主政治建设实践的发展，中国共产党积极引导和支持群众进行基层民主实现形式的创新，并使之形成体系。目前，我国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。

村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法管理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，已成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。80年代初，适应农村经济体制改革普遍展开、原有的人民公社体制逐渐解体，农村政权建设亟待加强的新形势，新的群众性基层自治组织应运而生。一些地方为了治安防盗和自我管理，出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会。党和政府对此非常重视。在大量调查研究的基础上，1982年五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，在总结各地进行村民自治实践的基础上，规定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。之后，1998年11月，全国人大常委会又制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》，对村民委员会的性质、职能、产生程序和任期等相关问题作了明确规定，使农村基层民主自治走上健康发展的轨道。

推进社区建设和发展居民自治是城市基层民主的实践形式。十一届三中全会后，城市居民委员会建设适应改革开放后社会出现的新变化，进入了迅速发展的阶段。1980年，国家重新颁布了有关城市居民委员会的法规。1982年，《中华人民共和国宪法》第111条规定了城市居民委员会作为基层群众性自治组织的性质。1989年，七届全国人大常委会第十一次会议通过了《城市居民委员会组织法》，对城市居民委员会的性质、地位及其主要职权作了规定，明确指出城市居民委员会是城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，为城市居民委员会发展提供了法律基础和制度保障。1999年，国家在全国26个城区开展社区建设的试点工作。此后，全国普遍开展了社区建设示范活动。城市居民通过各种社区组织，参与社区公共事务管理，行使自治权利，有力地保障了社会稳定与和谐社会建设。

在经济体制改革中不断推进企事业单位的民主管理，是基层民主建设的又一项重要内容。1981年7月，中共中央、国务院批准颁布了我国第一个关于职工代表大会的专门法规——《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。1982年制定的新《宪法》第十六条规定：“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”^[59] 此后，职工代表大会制度在全国迅速发展。1986年9月，中共中央、国务院正式颁布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，规定了职代会的性质、地位、职权、组成、组织制度及其与工会的关系，有力地增强了职工的民主管理权利和工会在企业管理民主化进程中的作用。1988年4月，七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，以法律的形式肯定了职代会的性质和职权；规定职工代表须具有广泛的群众基础，代表中不仅有工人，而且有科技人员、管理人员和其他工作人员，能够代表全体职工民主管理；职工代表大会闭幕后，由企业工会委员会作为职代会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作。2001年10月，九届全国人大常委会第二十四次会议通过了新的《中华人民共和国工会法》。修订后的《工会法》不但增加了维护职工合法权益是工会的基本职责等内容，而且明确了职工代表大会制度和集体合同制度是工会维权的两个基本手段，规定了企业民主管理的形式、工作机构，从而有力地推动了以职工代表大会为载体的企业民主管理制度的完善。

经过长期的发展，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，在社会主义民主政治建设中正发挥着越来越大的作用。截至2007年底，85%的农村建立了村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。^[60] 80%以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约，建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度。^[61] 村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。特别是村务公开，得到了广大农民的普遍欢迎。^[62] 在城市，到2007年底，已经建立了8万多个社区居民委员会，全国绝大多数城市已进行了6次以上的居民委员会换届选举。89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会。^[63] 在企业民主自治方面，截至2004年底，中国已建立工会的企事业单位有173.2万个；全国基层工会所在企事业单位建立职工代表大会的有36.9万个，覆盖职工7836.4万人；实行厂务公开的有31.6万个，覆盖职工7061.2万人。^[64] 职工代表大会和其他形式的企事业单位的民主管理制度，在实行民主管理、协调劳动关系、保障和维护职工合法权益、推进企事业单位的改革发展稳定等方面发挥了不可替代的作用。

实践证明，基层群众自治是人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，全面推进社会主义民主政治建设的一条不可缺少的有效途径。