管制改革与西方国家文化行政体制的转型

管制改革与西方国家文化行政体制的转型⁽¹⁾

上海大学文学院　陈　鸣

内容提要：20世纪80年代以后，西方国家文化行政体制进入了一个由放松管制向管制改革的演变进程。主要表现为，文化部和国家艺术理事会、国家广播电视委员会等国家文化行政组织通过管制成本评估、管制组织治理和管制组合框架等途径，进行管制体制的现代化调整和重组，与此同时，以国家艺术理事会、国家广播电视委员会为代表的国家文化行政机构成了一种“非政府的国家文化行政机构”系统，并与文化部系统之间形成了一种结构性的分化重组。本文将以加拿大、英国和美国为例，从文化部系统与“非政府的国家文化行政机构”系统的管制改革的政策措施与制度调整，以及由此带来国家文化行政制度的结构性分化和重组方面，具体探讨当代西方国家文化行政体制在管制改革中的转型路径。

关键词：西方国家；国家文化行政；管制改革；非政府；组合管理

20世纪80年代起，西方国家在国家行政管理领域内形成的放松管制（deregulation）思潮，开始萌发出一种管制改革（regulatory reform）的政策指向。越来越多的西方国家采取了“一臂之距”的组织建制方式和组织运作模式，在国家行政系统内建立起独立管制机构，从而形成了管制国家（the regulatory state），产生了管制治理的观念（the idea of regulatory governance）。⁽²⁾于是，管制改革便为西方国家文化行政体制的演变提供了十分重要的时代语境和政策导向。

从整体上看，西方国家文化行政领域内的管制改革主要是在文化部系统与文化独立管制机构（the culture of independent regulatory agencies）⁽³⁾两大系统展开的。如果说，二战结束以后，西方国家文化行政体制的建构主要表现为文化部与文化独立管制机构的创建的话，那么，20世纪90年代以后，特别是新世纪以来，这两大系统内所形成的管制改革则推进着西方国家文化行政体制的历史转型。因此，我们将以加拿大、英国和美国的相关个案的介绍与分析，从文化部系统与“非政府的国家文化行政机构”系统的管制改革的政策措施与制度调整，以及由此带来国家文化行政制度的结构性分化和重组的角度，具体探讨当代西方国家文化行政体制在管制改革中的转型路径。

一、文化部系统的管制成本评估

管制评估是当代西方国家在推行管制改革进程中的一项基础性政策措施。早在20世纪70年代，美国的联邦政府就推行了管制成本效益评估的政策措施。20世纪90年代以后，这种成本与效益的量化测评方法便逐渐成为西方国家在文化部系统的管制改革中广泛使用的政策性措施。⁽⁴⁾进入新世纪以来，绝大多数的西方国家相继都制定了各国文化部的管制评估的政策和制度，我们将以英国的文化媒体和体育部为例，具体地探究西方国家在文化部系统管制改革方面的政策措施和最新动向。

英国的管制改革是从管制成本分析开始的。1985年，英国中央政府的白皮书《解除负担》（Lif ting the Burden）指出，政府部门在商业领域的过度管制，带来了各种负面影响，因而建议，所有的政府部门都应提供管制措施的成本评估承诺（Compliance Cost Assessments）。1986年，英国中央政府设立放松管制小组（Deregulation Units），并组建了一个独立的政府咨询机构——放松管制工作组（the Deregulation Task Force）。1997年，放松管制小组改名为更好管制小组（the Better Regulation Unit），放松管制工作组也改名为更好管制工作组（the Better Regulation Task Force）。虽然，英国的管制改革起始于20世纪80年代，但是，英国的文化部系统却是在90年代以后才开始推行管制改革政策，而管制改革的评估措施则是在2005年以后。

2005年3月，英国的政府咨询机构——更好管制工作组（the Better Regulation Task Force）发布《管制：少就是好》（Regulation：Less is More）的报告，建议英国中央政府仿效荷兰政府的标准成本模型（the Standard Cost Model），测评英国政府部门因管制而产生的行政成本，并设置行政减负的目标。英国中央政府采纳了该建议，随后启动了两个相关的项目：一是由英国税务及海关总署牵头，对英国财政系统的行政成本进行测评；二是由内阁政府办公室的更好管制执行（the Better Regulation Executive）部门负责，对16个中央政府部门及其机构进行行政负担测评。2005年5月，英国中央政府委托以普华永道会计师事务所为主的测评专家小组，对文化媒体和体育部进行行政负担测评。2006年6月，该测评小组发表了《文化媒体和体育部行政负担测评工作的最后报告》（以下简称“测评报告”）。该测评报告主要从以下三个方面对文化媒体和体育部的行政负担进行评估分析：

1．组织性质的界定

该测评报告认为，文化媒体和体育部制定并实施英国中央政府的文化政策，范围涉及艺术、体育、彩票、旅游、图书馆、博物馆和美术馆、广播、电影、音乐业、出版的自由和管制、政府文化行政许可、赌博业、历史环境，以及历史建筑的名录、历史遗迹的编序、文化产品的出口许可、政府艺术品收藏和皇家公园局。因此，文化媒体和体育部是英国的文化部制组织。

2．组织结构的分析

该测评报告认为，文化媒体和体育部的组织结构符合首相制模型（the Prime Minister’s Model），即在一个战略中心的周围，根据具体的问题而分别设置其传递机构（Delivery Agents）。这些传递机构是“非政府部门的公共组织”（the NonDepartmental Public Bodies，简称NDPBs），并与政府部门之间有着“一臂之距”的关系。其中，有些传递机构以政府的名义直接提供公共服务，如国家博物馆和美术馆；另一些则向文化组织提供资助，使后者能够获得所需的配套基础设施，以确保文化体育领域的发展，如英格兰艺术理事会和英格兰体育（Sport England）。

由文化媒体和体育部负责的“非政府部门的公共组织”（NDPBs）和相关机构（Related Agencies）主要有三类：一是英格兰艺术理事会、大英博物馆、大英图书馆等47个非政府部门的公共文化行政机构和公共文化服务组织；二是英国广播公司、通信办公室等6个公共企业（Public Corporations）；三是公共借阅权咨询委员会（Public Lending Right Advisory Committee）等9个非政府部门公共咨询机构（Advisory NonDepartmental Public Bodies）。⁽⁵⁾

因此，作为中央政府文化行政主管部门，文化媒体和体育部与英国的“非政府部门的公共组织”之间保持着“一臂之距”的组织关系，后者包括非政府部门的公共组织、公共企业和非政府部门的公共咨询机构三类机构，并且文化媒体和体育部负责这三类“非政府部门的公共组织”。也就是说，这些“非政府部门的公共组织”虽然维持着“一臂之距”的组织关系，却已被纳入英国文化部管辖的范围之内。

3．管制成本测评

在文化媒体和体育部的管制成本支出结构上，该测评报告将文化媒体和体育部的管制范围分为7个领域：旅游与行政许可；博彩业；广播业；博物馆和文化财产；建筑、历史环境和文化财产；录像和电影；体育。⁽⁶⁾根据管制成本评估分析，2005—2006年度，文化媒体和体育部的行政支出总额为3．747亿英镑，占英国中央政府总行政支出的2．5%。其中，83%用于4个政策领域：旅游和行政许可；博物馆和文化资产；博彩业；其他杂项部门，⁽⁷⁾而旅游和行政许可的成本开支一项就占总支出的53%，为1．98亿英镑。⁽⁸⁾由此可见，文化媒体和体育部的管制成本支出结构上并不平衡，一半以上的行政开支用于旅游和行政许可的管理领域。根据上述评估，该专家小组提出了三个管制成本减负的建议：减少履行管制义务中所花费的时间；减少根据需要而购买产品和服务的外部成本；减少管制活动的数量和复杂性，并简化管制程序。⁽⁹⁾因此，该测评报告根据管制成本的分析和评估，对文化媒体和体育部提出了针对性的管制改革措施。

总之，《文化媒体和体育部行政负担测评工作的最后报告》是英国中央政府对文化媒体和体育部的一次管制成本评估实践，既揭示了英国的文化部组织在管制成本支出方面的基本情况及其行政负担的比例关系，又针对性地提出了管制成本减负的建设性意见，从而在组织制度修正的层面上推进了英国文化部的体制改革。⁽¹⁰⁾从这个意义上说，英国的文化媒体和体育部的行政负担测评实践是西方国家文化部系统内管制成本评估的一个成功范例。

二、“非政府的国家文化行政机构”系统的管制治理取向

20世纪90年代以后，西方国家的“非政府的国家文化行政机构”（NonGovernmental National Cultural Administration Bodies）系统出现了两种国家文化行政管制的治理模式。一方面，对于绝大多数建立了文化部制的西方国家而言，其管制治理的问题是如何确保“非政府的国家文化行政机构”在组织制度上的独立性和自主性；另一方面，对于美国这样没有建立文化部制度的西方国家来讲，“非政府的国家文化行政机构”系统是长期独立于联邦政府的行政系统，其管制治理的主要问题是绩效问题。因此，当代西方国家的“非政府的国家文化行政机构”系统便产生了企业化治理与现代化绩效治理两种治理模式。我们将以加拿大艺术理事会和美国联邦通信委员会为例，具体地分析当代西方国家中“非政府的国家文化行政机构”系统是如何探索上述两种独立管制的文化行政治理模式的。

1．加拿大艺术理事会的企业治理框架

加拿大艺术理事会是加拿大“非政府的国家文化行政机构”（NonGovernmental National Cultural Administration Bodies）。目前，加拿大艺术理事会改制为加拿大联邦的国营企业（Crown Corporation）。自20世纪50年代创建以来，加拿大艺术理事会一直遵循两大行政管制原则：一是与联邦政府保持“一臂之距”的原则，加拿大艺术理事会能一定程度上远离各种政治力量的影响，独立地作出国家艺术文化资助项目的决策，以及推进国家艺术文化的资助政策和方案；二是同行评估的原则，加拿大艺术理事会通过750多人组成的120个申请评估委员会，对艺术家、艺术项目和艺术组织的资助作出决定。2009年12月，加拿大艺术理事会颁布《加拿大艺术理事会的治理政策》，从而标志着加拿大艺术理事会的管制改革进入了一个企业化治理的新时期。

加拿大艺术理事会的治理政策旨在建立一种企业治理（corporate governance）的框架。在组织结构上，加拿大艺术理事会建立了一个由1名主席和副主席、9名来自加拿大各地的成员组成的董事会（Board）。该董事会成员由加拿大遗产部部长推荐，总督任命，董事会每年至少召开3次会议，负责该组织的政策、计划、预算和基金分配的决定，并通过加拿大遗产部部长向国会做年度工作报告。作为加拿大艺术理事会的组织领导者，该董事会成员的责任是积极地监督加拿大艺术理事会的业务，努力确保所有影响加拿大艺术理事会的主要决策都被给予适当的考虑。《加拿大艺术理事会的治理政策》指出，一个全面的企业治理政策是一种效率、效益和问责制的关键工具。⁽¹¹⁾而加拿大艺术理事会的企业治理框架的目标是：界定董事会和管理层的角色和责任；为整个组织结构提供一个一致的、连贯的和全面的问责框架；促进董事会和管理层的战略决策；提高董事会、工作人员和外部利益相关者（external stakeholder）对董事会管理团队、管理的专业化和组织的活动和程序的有机统一的信心。⁽¹²⁾加拿大艺术理事会的企业治理内容是：艺术理事会的董事会责任；董事会的诚信与道德；企业治理中的企业管理；财政监管；董事会与管理、治理和其他利益的关系；董事会成员的重建与有效性；董事长和行政总裁的地位。同时，该治理政策详细地规定了组织结构、核心的责任和运作原则，以及治理政策的修正等方面，并要求董事会履行诚信与道德方面的义务，承担文化企业的社会责任。⁽¹³⁾

加拿大艺术理事会企业治理的特点是，在“一臂之距”的原则中引入企业问责制的原则。“一臂之距”的原则是指，在国会的授权下，加拿大艺术理事有权确定其优先事项、政策和资助项目，并作出国家艺术文化基金的资助决定。而企业问责制的原则意味着，作为一个分配公共基金的国营企业，加拿大艺术理事会通过将其分配公共基金的运作流程和资助决定向公众开放的方式，获得社会民众的信任。因此，加拿大艺术理事会的企业问责制原则涉及两个方面。首先，加拿大艺术理事会通过文化部部长向国会负责，在国会制定的法律法规指导下运行各种原则，每年必须根据《加拿大艺术理事会法》的法律程序，通过加拿大遗产部部长向国会递交各项报告，并时常出席国会的特别委员会（尤其是下议院的加拿大遗产常设委员会）的会议，接受加拿大审计的审计长的年度审计。2008年起，加拿大审计的审计长每10年进行专项检查，包括绩效审计、有关经济、效率和效益的财务方面的严格审计。其次，加拿大艺术理事会的组织成员必须向该理事会的董事会负责，包括董事长兼行政总裁，以及行政管理小组（the Executive Management Group）的其他成员，均有责任向董事会负责，确保在法律的框架下实施监管，并使相关的文件、记录得到妥善的准备、确认和维护。⁽¹⁴⁾

由此可见，加拿大艺术理事会的企业治理框架实际上是以企业问责制为核心的“非政府的国家文化行政机构”的管制改革政策。从国家文化行政体制上看，加拿大艺术理事会的企业问责制原则是在两个向度上运作的：一方面体制内的问责制治理，加拿大艺术理事会的问责制面向拥有影响该理事会的组织权力方，表现为加拿大艺术理事会的所有成员向董事会负责，而加拿大艺术理事会的董事会则接受加拿大国会、加拿大遗产部部长、加拿大审计长的监督和年度审查；另一方面是体制外的问责制治理，加拿大艺术理事会的问责制面向接受该理事会组织权力的影响方，表现为加拿大艺术理事会向项目申请者与加拿大民众负责。体制外的问责制又可细分为两个方面：一方面，加拿大艺术理事会所承担的企业责任，诚实、正直和公正地从事其业务活动，接受并处理基金项目申请者的投诉和申诉；另一方面，加拿大艺术理事会所承担的社会责任，在基金分配的决策和业务运作的流程中综合考虑社会、环境和伦理方面的社会使命。

20世纪90年代以后，西方国家的“第三部门”非政府组织的问责制发生了变革。传统的问责方法认为，组织只需要对少部分的利益相关者负责。而“新的问责的方法指出，组织应该对更为广泛的利益相关者群体问责。其中，不仅包括那些拥有影响组织权力的利益相关者享有组织问责，而且那些被组织行动影响的利益相关者也应该享有组织问责”⁽¹⁵⁾。加拿大艺术理事会的企业治理框架实际上也在“非政府的国家文化机构”系统中引入了这样一种新的问责制方法。因此，对更为广泛的利益相关者群体问责，不仅是当代西方国家的“第三部门”非政府组织的问责制取向，并且也正在成为西方国家独立管制文化机构在企业化治理改革进程中的核心原则。

2．美国联邦通信委员会的现代化绩效治理

联邦通信委员会是美国广播电视电信领域内的“非政府的国家文化行政机构”。根据1993年的《政府绩效和成果法》（the Government Per formance and Results Act），联邦通信委员会在《美国联邦通信委员会2009—2014战略计划》中提出了五年计划中的六大战略目标（宽带、竞争、频谱、媒体、公共安全与国土安全、联邦通信委员会的现代化）。其中，现代化战略目标则为联邦通信委员会的行政管制确立了五年计划中的现代化绩效治理模式。

为了实施联邦通信委员会的六大战略目标，该战略计划设置了20个绩效目标（performance goals）。其中，现代化战略目标涉及三个绩效目标：一是通过制度、流程和界面方面的有机整合，使联邦通信委员会成为一个更易于运作的组织；二是创建和维持一种组织文化，鼓励创新、问责和可持续发展；三是确保与消费者、国会、通信行业、联邦、州、部落和地方机构的有效沟通。⁽¹⁶⁾联邦通信委员会在《联邦通信委员会2010财政年度绩效年报》中，对现代化战略计划的三大绩效目标总结如下：

第一，在变为一个更易于运作的组织方面。根据管理和预算办公室（the Office of Management and Budget）发布的《2010年雇员满意度调查》（the 2010 OPM Viewpoint Employee Satisf action Survey）资料显示，联邦通信委员会被认定为联邦政府机构中的“最佳”机构，这反映了委员会卓越的管理业绩，包括为雇员创造新的机会，通过技术和新媒体改善雇员的沟通，并注重领导力的开发和为雇员提供机会。本财政年度的主要措施是：

●2010年6月，联邦通信委员会推出了数据创新倡议（the Data Innovation Initiative），使数据的收集、使用和传输技术更加现代化和简化。为此，委员会主席建立了一个新的跨部门数据团队，并有史以来首次设置首席数据官（Chief Data Officer）。

●2010年5月，联邦通信委员会公布的机对机的数据传输的API设计，使消费者无须进入电子意见备案系统（ECFS），便可在联邦通信委员会的博客上提交有关委员会的评论，从而使之构成委员会的社会化媒体环境。

●委员会正根据《信息自由法》的需求控制系统（the FOIA Request Control System），整合其扩展管理跟踪系统（Expanded Management Tracking System），支持开放政府的创议（the Open Government Initiative）。该系统的整合将允许自动采集统计数据，提高基于网络功能的跟踪技术，改善透明度。委员会通过审查有关消费者的查询和非正式投诉的数据收集，对当前数据收集系统的效率和有效性进行评估。委员会的工作人员创建了一个综合执法局的数据库，称为执法局活动跟踪系统（the Enforcement Bureau Activity Tracking System），并将提供关键案件的管理功能。2009年10月，委员会的电子意见备案系统进行重大升级。

第二，在创建和维持组织文化方面。联邦通信委员会提出修改有关案件管理和复议程序方面的规则，目的在于提高效率，减少案件的积压，使有兴趣的人士更易于参与和跟踪案件的进程，减少公众对某些案件最后限期的误解。委员会还建议改变决策者和工作人员单方面披露信息的规则。在委员会主办的高级职员和外部专家参与的工作坊（workshop）中，探讨是否采用单方面的规则来处理委员会与公众的当下需求，旨在使委员会的决策更加公开、透明、公平和有效。本财政年度的主要措施是：

●2010年7月，根据1973年《康复法》（the Rehabilitation Act）第504条款，委员会组建了一个审查政策措施的专门委员会，对联邦通信委员会的活动和方案的无障碍访问工作进行评估。

●根据《信息自由法》的第7条（c）的豁免范围，联邦通信委员会协助检察长办公室（the Office of the Solicitor General），成功地寻求最高法院驳回第三巡回法院裁定的司法解释，并协助司法部支持委员会在两个有关《信息自由法》的案件上的辩护。

●联邦通信委员会连续5年被财务审计师的报告评为没有重大问题的机构。为了继续提供可靠的财务报告，委员会努力改善其内部控制和财务管理。委员会致力于本财政年度工作的风险评估，以减轻上一年度风险评估中的风险预期。

●委员会改革议程之一是改进委员会的发牌系统，以便于委员会的工作人员和公众更易于使用。一个长期的举措是将现行的发牌系统组合成一个综合发牌系统。委员会为新系统的软件设计提供了重要的资源。

第三，在确保有效沟通方面。2010财政年度，联邦通信委员会推出了Reboot．FCC．gov网站，有史以来第一次以专门网站的方式征求公众的意见，提高公众与委员会之间的互动，利用新媒体技术来增加公开性、透明度、有效性和公众的监督。委员会的工作人员计划通过社会网络、论坛和调查等方式，使消费者能参与委员会工作流程和诉讼程序的讨论。例如，2010年5月，在委员会组织的一次有关联邦通信委员会与各州和地方政府之间政策实施问题的研讨会上，约140名代表参与了互动探讨，使参与者有机会提问国家宽带计划（the National Broadband Plan），并建议修改E速率方案（the Erate program）等。又如，2010年12月，委员会宣布对政府间咨询委员会的重新授权，并积极投入该咨询委员会成员的选拔活动，包括动议的启动和选拔服务的流程。⁽¹⁷⁾

总之，在当代西方国家文化行政体制演变的进程中，绝大多数的西方国家开始探索“非政府的国家文化行政机构”系统的管制治理模式。虽然，在独立管制机构的制度设计方面，当代西方国家没有单一或统一的制度框架，然而却都在考虑如何使管制机构从中央行政机关（部委）那里获得独立，这就会涉及一些相关的问题：独立管制机构的问责制（可能向国会或中央部委负责，或兼向两者负责）、拥有权力的性质和范围（制定法规、执行法规、个案决定、实施处罚等），以及组织制度的经济特征，或者是高度的独立性（或许通过立法途径，将管制机构设置为独立的法人实体），或者是拥有单独的预算，并从中央行政机关的预算中分离出来。⁽¹⁸⁾从加拿大艺术理事会的企业治理框架和美国联邦通信委员会的现代化绩效治理的两个案例中，我们可以看到，当代西方国家是根据本国的国情来设计和实施“非政府的国家文化行政机构”系统的管制治理模式。而从总体上看，当代西方国家主要有两种“非政府的国家文化行政机构”系统的管制治理模式：一是建立文化部制的西方国家都将企业问责制引入“非政府的国家文化机构”系统的管制改革，在推进国家艺术理事会和国家广播电视委员会的独立管制组织制度的过程中，积极地借鉴企业化的经营管理方法和机制；二是，没有设置文化部制的西方国家则更关注“非政府的国家文化行政机构”系统的现代化发展战略等管制绩效治理目标。应该看到，即使在建立文化部制的西方国家中，“非政府的国家文化行政机构”系统的企业化治理模式也往往表现出国别性的特点，加拿大艺术理事会的企业化治理模式侧重于国家艺术文化基金分配中的体制内与体制外的双向企业问责制，而美国的通信办公室则关注国家广播电视独立管制中的企业化经营管制原则，并以独立企业法人的身份，代表国家依法拥有并行使对国家广播电视行业的自主经营和问责管理的职权。

三、国家文化行政体制的组合管制框架

进入21世纪以来，管制改革带来的西方国家文化行政体制的转型，不仅表现在文化部系统的管制成本评估与“非政府的国家文化行政机构”系统的企业化治理和现代化绩效治理，而且也表现为上述两大国家文化行政系统的结构性重组，一些西方国家开始重构国家文化行政体制的管制框架。我们将以加拿大遗产部2010年制定的组合管制框架为例，具体介绍当代西方国家文化行政体制的重构取向。

2010年1月，加拿大遗产部设立组合行政事务办公室（the Portfolio Affairs Office Department of Canadian Heritage），在加拿大的国家文化行政体系内开始了以组合行政命名的文化部管制改革。2011年3月，加拿大遗产部组合行政事务办公室发布的《加拿大遗产组合行政：委任委员会和理事会的手册》（Canadian Heritage Port folio：A Handbook for Appointees to Boards and Commissions，以下简称“手册”），全面地阐释了加拿大遗产部的组合管制的基本内容。

1．组合行政（Portfolio）与组合管理（Portfolio Management）

所谓组合行政，是指由多个部门和机构向部长报告，或通过部长向国会报告的行政组合。加拿大遗产部是加拿大联邦最大的组合行政组织，包括10个国营企业和10个其他组织。加拿大遗产部部长负责确保组织内部和所有组合行政成员之间的政策协调和定期沟通，并经常受到负责特定部门（如妇女和体育状况）的部长或国务大臣的支持。而组合管理则是组合行政的管制方式，其主要目的是，通过相似任务的部门与组织之间的更好合作，确保组合行政作为一个整体来响应政府的战略方向，进而使特定活动领域内的政府作用具有更强的连贯性。政府也希望组合行政框架中的国营企业和其他组织都能共同努力，致力于采取更具战略性的措施，并最大限度地利用资源。

在组合管理中，加拿大遗产部部长的作用是制定战略性的政策框架、优先事项和管制目标，使加拿大遗产部组合行政的成员组织都能够在相关的政策框架、优先事项和管制目标下，开展各自的活动。加拿大遗产部副部长则可向遗产部部长提供独立的建议，而部长和副部长都受到组合行政办公室（the Portfolio Affairs Office）的支持，并作为“单一的窗口”，能为组合管理提供更具有战略性和凝聚力的政策、规划、问责、财政资源的分配，以及协调与中央机构的任命、治理和沟通的关系。但是，组合管理并不改变加拿大遗产部部长与各个组织之间的关系性质。其主要目的是，尽可能努力地实现政府的目标，同时尊重组合行政成员的自主权。⁽¹⁹⁾因此，2010年以来，加拿大遗产部便以组合行政与组合管理的理念，设计其组合管制框架。

2．政府治理的类型（Types of Government Organizations）

加拿大的国家文化行政组织须经加拿大国会的授权才能得以组建并行使职能。该手册指出，加拿大国会通过立法的途径向三个方面授权：部长个人，总督，“一臂之距”组织的长官和董事会。这种委托性授权界定了一个实体可以行使的权力范围，及其向国会和加拿大人所承担的义务和责任，而加拿大遗产部的组合行政框架包括了所有这些问责制的模型。在组合管制框架下，加拿大遗产部大体上可以分为三类组织：

●各部门（Departments），在《财务管理法》的财政框架内，经加拿大遗产部部长的控制和指导而运作。国库委员会是这些部门中的公务员的雇主，负责设置工作类别、工资标准和其他雇佣条款。

●部门机构和其他组织（Departmental Agencies and Other Organizations），如行政法庭、董事会和特殊的运作机构，在部门相同的财政和人力资源的框架内运作，但在决策方面却拥有更多的自主权。无论是因为工作中所涉及的专业技能，还是其履行的管制职能，此类组织必须保持其自由的政治影响力。一般情况下，这类组织由立法规定其任务、权力和组织结构。有些“单独的雇主”（separate employers）可设置自身的工作类别和工资标准，而一些机构也可根据企业模型（corporate model）组织运作，其决策权归属于该组织的董事会或委员会。

●国营企业（Crown Corporations）是政府全资拥有的公司，绝大多数在产业、商业或金融环境内运作，因而在财务和管理方面需要更大的灵活性。因为决策的敏感性和任务的特殊性，也有一些政府活动被分配到国营企业。国营企业的地位，使这类机构在政府内拥有最大的决策自主权。一些国营企业在《财务管理法》的特别条款（Part X）下运作，通常是“单独的雇主”，如国家博物馆。其他的国营企业则不受《财务管理法》的特别条款（Part X）制约，如加拿大广播公司、国家艺术中心（the National Arts Centre）、加拿大艺术理事会和加拿大影视（Telefilm Canada）。国营企业董事局（The Boards of Directors of Crown）负责监督这些国营公司的业务活动，并在法律规定的框架内控制和使用公共财政。加拿大遗产部部长并不干预国营企业的日常运作。⁽²⁰⁾

由此可见，加拿大联邦政府在组合管制的框架下，不仅将艺术家艺术理事会、国家艺术中心等“非政府的国家文化行政机构”改组成国营企业，而且也使之纳入文化部的组合管制范围内，实行组合管制框架下的政府治理模式。

3．计划、预算和问责制

在组合管制框架中，计划、预算和问责制是加拿大遗产部的组织建制和组织运行的核心制度。目前，政府和加拿大民众越来越关注管制组织在使用公共资金过程中所获得的具体成果，并展示这些成果如何有助于实现其任务中的公共政策目标，以及政府的优先事项和目标。这就使加拿大遗产部的计划、预算和问责制度更趋结果导向（resultsoriented）。在组织管制的框架下，加拿大遗产部部长每年须向加拿大国会递交计划预算报告，涉及政府的开支计划（The Government Expenditure Plan）、主要预算（The Main Estimates）和部门的开支计划（Departmental Expenditure Plans）三个部分。虽然，对于加拿大遗产部内部的各类组织的要求不同，但是所有这些组合行政组织都必须遵循计划、预算和问责制度。⁽²¹⁾

总之，加拿大遗产部提出并实施的组合管制框架，将国家文化管制改革的重心由文化部系统提升到国家文化行政的横向组合的治理水平，并试图在管制改革的进程中重构国家文化行政体制的组织治理框架。表现为：一方面是组合行政，在文化部部长的负责或监督下，将国家文化行政体制中的政府文化行政部门、国家公共文化服务机构和国营文化企业等各类文化行政组织纳入统一的国家文化行政组合管制框架，并建立起由文化部部长向国会报告的制度性程序；另一方面是分类治理下的组合管理，在组织性质和运作方式等方面，将独立管制文化机构、国营文化企业与政府文化行政部门区分开来，同时又在各类部门与机构之间的协作关系中实行国家文化行政的组合管制目标。因此，加拿大的组合管制框架的特点在于，在组合行政与分类组合管理的基础上突出了文化部部长在国家文化行政体制中的组合行政的地位和组合管理的作用。值得注意的是，加拿大的组合管制框架一定程度上反映了当代西方国家文化行政体制的演变方向。

Regulatory Reform and Western Countries Cultural Administrative System Transformation

Chen Ming

Abstract：After the 1980s，the Western countries to enter the cultural administrative system by deregulation to the evolution of the regulatory reform process．Mainly for cultural and administrative organization of the Ministry of Culture and the National Arts Council，the National Radio and Television Commission and other countries through regulatory cost assessment，control organizational governance and control of the composite frame ways，modern control system adjustment and restructuring，at the same time，National Arts Council，the National Radio and Television Committee as the representative of the national cultural administrative agencies became a“NonGovernmental National Cultural Administrative Agencies”systems，and systems with the Ministry of Culture formed the differentiation of a structural reorganization．This article will be in Canada，the United Kingdom and the United States，for example，from the system of the Ministry of Culture and the regulatory reform of the system of“NonGovernmental National Cultural Administrative Agencies”policy measures and institutional adjustments and the resulting structural differentiation of the administrative system of the national cluture andrestructuring，specifically to explore contemporary Western countries cultural transformation of the administrative system in the regulatory reform path．

Key words：western countries；national cultural administration；regulatory reform；nongovernmental；portfolio management

【注释】

(1)经济合作与发展组织：《管制政策和可持续增长》（Regulatory Policy and the Road to Sustainable Growth），2010年，第12—13页，http://www.oecd.org.dataoecd/5/41/46270065.pdf，2011年9月。

(2)本论文系2009年度国家社会科学基金艺术学项目“国家文化行政体制在当代西方国家的建构与演变”（09BG087）的分课题报告。

(3)我们将“文化独立管制机构”命名为“非政府的国家文化行政机构”（NonGovernmental National Cultural Administration Bodies）。

(4)加拿大国库委员会秘书处曾比较了英国、欧盟、美国和加拿大四种管制评估模式：第一，欧盟的一般评估框架（the Common Assessment Framework）模式，2000年由欧洲公共行政网组织（the European Public Administration Network）提出，侧重于组织能力与组织结果之间的因果逻辑关系的分析评估。第二，布什政府2001年发起的美国的总统管理议程（The President’s Management Agenda）模式，评估内容涉及五个方面：人力资本的战略管理；竞争性采购；改善财务绩效；推广电子政府；预算与绩效平衡。采用“双计分”方法来测评联邦政府部门和行政机构的现状与改善进展，并给予绩效评估等级。第三，2003年加拿大国库委员会秘书处负责的管理问责制框架（Management Accountability Framework），主要围绕着10个管理要素进行评估：治理和战略的方向、价值观和道德观、民众（的信任）、政策方案、以公民为重点的服务、风险管理、组织管理、问责制、成果和业绩、管理的创新和变革，并将评估的重点由绩效评估转入结果导向的治理评估。第四，2005年英国内阁政府办公室（The Cabinet Office）实施的能力审查（Capability Review）模式，主要评估领导能力、战略能力和交付（delivery）能力，并要求每一个被评估的组织必须制定一个行动计划，以纠正评估中发现的问题。因此，上述四国的管制评估模式的特点是：欧盟模式注重管制组织的能力与结果之间逻辑关系的分析评估；美国模式立足于在绩效评估的进程中动态地分析评估管制组织的等级；加拿大模式将量化的绩效评估引向结果导向的治理评估；英国模式侧重于管制组织的能力分析评估，并根据评估结果制定管制行动的修正计划。参阅加拿大国库委员会秘书处：《加拿大五年管理问责制框架的评估》（FiveYear Evaluation of the Management Accountability Framework），2008年，http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/imple-mentation-implementation/fye-eq/fye-eq00-eng.asp，2011年10月。

(5)普华永道会计师事务所负责的行政负担测评实践专家小组：《文化、媒体和体育部行政负担测评工作的最后报告》（Department for Culture，Media and Sport Administrative Burdens Measurement Exercise Final Report），2006年6月，第15—17页，http://www.culture.gov.uk/images/pub-lications/Final_ABME．pdf，2011年10月。

(6)同上，第17页。

(7)同上，第47页。

(8)同上，第32页。

(9)普华永道会计师事务所负责的行政负担测评实践专家小组：《文化、媒体和体育部行政负担测评工作的最后报告》（Department for Culture，Media and Sport Administrative Burdens Measurement Exercise Final Report），2006年6月，第48—49页。

(10)文化、媒体和体育部2010—2011年报告指出，在以前的4年里，文化、媒体和体育部已削减15%的管制成本，未来将实现管制成本降低50%的目标，并要求所有受资助的大型机构作出类似的成本降低。文化、媒体和体育部计划在55个公共机构中改革或取消19个机构，从根本上提高公共服务的效率、透明度和问责性。参阅文化、媒体和体育部：《2010—2011年度账目报告》（Annual Report and Accounts 2010—2011），2011年7月，第6页，http://www.culture.gov.uk/images/publications/An-nual_Report_and Accounts_2010＿11．pdf，2011年10月。

(11)加拿大艺术理事会：《加拿大艺术理事会的治理政策》（the Canada Council for the Arts Governance Policy），2009年12月，第1页，http://www.canadacouncil.ca/NR/rdonlyres/CDC1A066-9490-4322-8583-897C5EC10F/0/gove．pdf，2011年10月。

(12)同上，第1—2页。

(13)加拿大艺术理事会：《加拿大艺术理事会的治理政策》（the Canada Council for the Arts Governance Policy），2009年12月，第5页，http://www.canadacouncil.ca/NR/rdonlyres/CDC1A066-9490-4322-8583-897C5EC10F/0/gove．pdf，2011年10月。

(14)同上，第2页。

(15)Ketty Kovach：《在全球层面解决问责：国际NGOs面临的挑战》，新的问责方法指出，组织应该对更为广泛的利益相关者群体问责。其中，不仅包括那些拥有影响组织权力的利益相关者享有组织问责，而且那些被组织行动影响的利益相关者也应该享有组织问责。尽管这些利益相关者在组织内部并非拥有对组织的正式权力，但是他们受到组织决策的影响。例如，对INGOs来说，后者指的是他们的受益者，即受到组织地方层面的项目或倡导性工作直接影响的特定社区和团体。丽莎·乔丹、彼得·范·图埃尔主编：《非政府组织问责：政治、原则与创新》，康晓光等译，中国人民大学出版社2008年版，第196页。

(16)同上，第21页。

(17)联邦通信委员会：《联邦通信委员会2010财政年度绩效年报》（FEDERAL COMMUNICATIONS COMMISSION Fiscal Year 2010 Annual Per formance Report），第43—47页，http://transi-tion.fcc.gov/Reports/ar2010.pdf，2012年1月。

(18)经济合作与发展组织：《管制政策和可持续增长》（Regulatory Policy and the Road to Sustainable Growth），2010年，第58页，http://www.oecd.org.dataoecd/5/41/46270065．pdf，2011年9月。

(19)加拿大遗产部组合行政事务办公室（the Portfolio Affairs Office Department of Canadian Heritage）：《加拿大遗产组合行政：委任委员会和理事会的手册》（Canadian Heritage Portfolio：A Handbook for Appointees to Boards and Commissions），第5页，http://www.pch.gc.ca/pc-ch/publctn/gp-pg/ppc/chp/ppc-chp/ppc-chp-eng.pdf，2011年10月。

(20)加拿大遗产部组合行政事务办公室（the Portfolio Affairs Office Department of Canadian Heritage）：《加拿大遗产组合行政：委任委员会和理事会的手册》（Canadian Heritage Port folio：A Handbook for Appointees to Boards and Commissions），第7—8页，http://www.pch.gc.ca/pc-ch/publctn/gp-pg/ppc-chp/ppc-chp/ppc-chp-eng．pdf，2011年10月。

(21)加拿大遗产部组合行政事务办公室（the Portfolio Affairs Office Department of Canadian Heritage）：《加拿大遗产组合行政：委任委员会和理事会的手册》（Canadian Heritage Portfolio：A Handbook for Appointees to Boards and Commissions），第9—10页，http://www.pch.gc.ca/pc-ch/publctn/gp-pg/ppc-chp/ppc-chp/ppc-chp-eng．pdf，2011年10月。