全球治理的非中性与金砖国家的利益诉求

在全球治理领域，《联合国宪章》、布雷顿森林体系的经济金融规则等当前国际社会主要国际规则均是在发达国家主导下制定的，它们牢牢掌握一些主要国际机构的控制权。由于制度的非中性特征，这些规则与机构成为发达国家实现自身利益的重要途径和工具。而金砖国家的机制化进程及在国际社会中地位与作用的提升，势必会改变当今世界这种不公平、不合理的利益分配格局，减少全球治理非中性带来的不利影响，并使得传统上依靠一个霸权国或少数大国组成的霸权国集团难以支撑日益变幻的世界政治经济体系，从而推动世界格局从传统的统治与服从的强权型特征向符合时代要求的平等参与和互利共赢的民主型特征转化。

（一）从制度的非中性到全球治理的非中性

关于制度，道格拉斯·诺斯（Douglass C.　North）将其定义为“博弈规则”，它是“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。^[15]它既包括正式规则，如宪法和法律、产权制度和合同，也包括非正式规则，如规范、行为准则和习俗等。从最基本的意义上讲，制度指的是一套规则体系。所谓制度非中性，是指“同一制度对不同人意味着不同的事情，在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，而那些已经从既定制度中，或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之”。^[16]换言之，制度背后反映的是权利和利益的不平衡分配。对此，我们可以从以下两个方面加以理解：一方面，对于整个社会而言，某种制度对于不同的人或人群带来的潜在收益或损失不同，有的群体和个人从这种制度中受益，有的却可能遭受损失；另一方面，对于受益或受损群体和个人而言，即使同为受益或受损者，但所获得的利益或所遭受的损失却不相同。并且，在人类社会，制度非中性是普遍存在的，不仅对于社会群体和国家内部，对于国际社会亦是如此。尽管多数国际制度的建立都得到了参与国的认可，并且形式上各参与国在制度面前都拥有平等的地位，但从制度的内容来看，每项规则以及据此所做的决策和所采取的行动对不同的参与国通常意味着不同的收益和损失。

在经济全球化时代，国际结构有别于民族国家之间依存度相对较低的时期，它不是国家之间绝对实力的简单相加和相对实力的机械分布，而是以一种极其复杂的国际社会网络反映出来，而这种网络的载体就是各种不同形式和功能的国际制度。关于国际制度，斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D.　Krasner）曾给它下了一个比较全面的定义，他认为国际制度是指在一个特定的国际关系领域中由围绕行为体预期形成的或隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序体系。^[17]其中，原则是指对事实因果关系和诚实的信仰，规范是指以权利和义务的方式确立的行为标准，规则是指对行动的专门规定和禁止指令，决策程序是指做出决定和执行集体选择政策的实践。这些原则、规范、规则和决策程序体系，都可能引起国家主权的让渡、国家自主权的侵害以及国家行为的限制等情势的发生，并因此给民族国家的利益带来不同的挑战。

随着全球化的深入发展，人类社会面临越来越多的全球问题。这些问题打破了国家之间的界限，并且单凭任何一国的力量都无法妥善解决，需要世界各国携手共同面对。在此背景下，全球治理应运而生。所谓全球治理，是指各国政府、国际组织以及各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，核心内容应为健全与发展维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的国际政治经济新秩序，它包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。^[18]因此，国际制度与全球治理拥有不可割裂的联系。尽管国际制度存在诸多合法性缺陷，但在全球化发展过程中，国际制度已成为全球治理的重要载体。^[19]全球治理正是以共同认可的国际制度框架为基础而进行的协调与合作，其主要依托的是一些正式和非正式规则构成的制度网络。因而全球治理是在由已有各种国际准则、规范和机制组成的国际关系架构下的集体行动。但由于制度具有非中性的性质，全球治理行动所遵行的各种机制给不同国家或国家集团带来的实际利益或损失的情况是不相同的，这也就给全球治理打上了非中性的烙印。

（二）全球治理中的既得利益国家集团

在国内社会中，利益集团是指“由一群拥有共同利益的、在社会中占少数的人组成的团体”。^[20]利益集团所追求的目标是通过影响国家立法或政府决策形成于己有利的条件，并且还可能通过组织政府或垄断立法机构来实现自身的利益。既得利益集团则是凭借不合法的手段或不合理的制度设计而形成的特殊利益团体，是既得利益者为了维护其既得利益而形成的集团。既得利益集团只代表社会中一部分人的权利和利益，通常与公共利益背道而驰。

在国际社会中也存在既得利益国家集团，它们通过制定于己有利的国际规则和规范，建立或垄断国际机构来维护和实现集团成员的利益。既得利益国家集团之所以存在，主要源于以下三个方面的原因：首先，国际社会是一个缺乏中央权威的无政府社会。长期以来，国家之间的竞争所遵循的是弱肉强食的丛林法则（jungle rule），超级大国可以凭借自身强大的综合实力建立符合自己意愿的国际政治经济秩序。其次，国际社会缺少有效的监督和约束机制。在国际社会中，国际制度参与者之间的权利分配实质性的严重失衡限制了制度的有效性。一方面，弱小无权者被强迫接受和服从制度安排，而另一方面，有权有势者却可以无视制度的运行。^[21]由于对强权缺少有效的监督和约束，国际体系的后来者很难挑战既得利益国家集团的权威并纠正业已形成的不公正、不合理的利益分配格局。最后，国际社会公共资源的分配不合理。由于历史原因，既得利益国家集团控制了国际社会中绝大多数的公共资源，包括物质资源的定价权以及国际规则的制定权。

作为一个不合理或不合法的客观存在，既得利益国家集团具有如下三个特征：一是代表性不足。既得利益国家集团只代表小部分国家团体和少数发达国家的利益，不能代表世界各国的共同利益，更不能代表人类社会的公共利益。二是合法性缺失。在获取利益的手段上，既得利益国家集团不是通过平等、公正、合理的途径获取利益，而是依靠绝对的实力优势和垄断地位谋取财富与权力。三是缺乏有效性。在利益分配上，既得利益国家集团对自身权利与利益的维护和追逐加剧了国际社会福利的不平等分配，造成社会资源的不合理配置和浪费，从而造成社会福利的净损失。因此，既得利益国家集团是建立国际政治经济新秩序的最大障碍，这主要表现在：一方面，为了实现自身利益最大化，既得利益国家集团往往为了集团利益或集团成员利益而不顾或者放弃全球和其他国家的利益；另一方面，既得利益国家集团实质上攫取了国际社会的主宰权，拥有占绝对优势的话语权，从而成为国际社会不公平、不稳定的根源。

现行最主要的、影响力最大的全球治理机制都是在发达国家的主导下建立的，并且在事实上，发达经济体是现行全球治理的既得利益者，分享全球治理最大份额的收益。在货币金融领域，各国外汇储备除了美元之外，主要就是欧元、日元、英镑等发达国家的货币，发展中国家仍然是现行货币体系下的弱势群体，并且在金融监管上，国际社会对新兴和发展中国家往往附加严厉条件，而对发达国家金融体系往往疏于监管。在贸易领域，由于发达国家均已经过较长时期的工业化进程，建立了完善的工业体系，多数商品在对外贸易中占有绝对的竞争优势；而更多的发展中国家由于工业化进程刚刚起步，外国产品的大量涌入无疑会对一些仍处于发展阶段的产业带来巨大冲击，并且在纺织品配额和农产品补贴等具体规则上，也体现了对发达国家利益的维护。在气候变化领域，一些发达国家凭借自身的资金和技术等方面的优势，将气候变化与贸易政策、知识产权联系起来，制定发展中国家难以达到的各种新的国际规则以巩固和发展自身的既得利益。

国际金融危机后，全球治理机制改革的呼声日益高涨，并且一些改革与调整朝着有利于新兴市场与发展中经济体的方向发展。但总体来看，二战后形成的国际货币金融和政治安全架构仍未发生根本性变化。由少数西方发达国家组成的既得利益集团，凭借其强大的综合实力，主导并利用现行各种国际规则，保护和扩大其既得利益；美国是这个既得利益国家集团中影响力最大、也最咄咄逼人的力量；在确立和实施国际规则的方式上，明显带有地域性和多样性的特点；广大发展中国家大都是现行不公平国际规则和由发达国家设定的生产方式和生活方式的接受者。^[22]

总之，在建立全球治理机制和执行各种治理规则的过程中，必定使国际社会分化出不同的利益群体。而目前来看，发达国家是现行机制的主要受益者，并且形成垄断国际权利与利益分配的既得利益国家集团。尽管制度的非中性，并不一定不适宜，但如果非中性的制度不能协调和解决利益分配中体现出的不平等、不公平，就会动摇制度的合法性基础，从而引起制度的变迁。

（三）金砖国家在全球治理中的利益诉求

20世纪90年代初，由于冷战的结束，世界逐渐融合成一个统一的大市场。在此后的十年中，金砖国家参与全球治理的主观诉求并不强烈，因此关于金砖国家在全球治理领域的共同利益，一些学者和分析家认为，作为一个跨区域的新兴经济体群体，很难协调形成共同利益，甚至更多的是矛盾和分歧大于彼此之间的共识。从一定意义上说，尽管这种观点夸大了金砖国家的利益分歧，但也不是毫无道理。

长期以来，由于下列因素的存在，金砖国家能否形成一个利益共同体广受质疑。首先，金砖国家之间的贸易联系还较为松散，相互投资目前仍维持在较低水平，金融合作尚处于起步阶段，投资合作还有待提升。其次，金砖国家之间的政治和价值观念存在较大差异。在金砖国家中，存在不同的社会制度和政权组织形式以及不同的宗教信仰和价值观念，并且民族特性和意识也相差较大。最后，外部环境的制约。在很多领域，金砖国家还要受发达国家的直接或间接影响。西方发达国家长期主导国际经济秩序，对于金砖国家的崛起，难免担心其在全球经济中的领导地位受到挑战，因而不希望看到金砖国家形成一个行动一致的利益共同体。

尽管受到以上因素的影响和干扰，但随着自身因素和客观环境的不断改变，在全球经济治理领域，金砖国家已经具备参与全球治理的基本条件，越来越积极地发出自己的声音，彼此之间拥有的共识也远远多于分歧，并逐步形成一些共同的利益诉求，以求改变长期以来所处的不利地位。金砖国家在全球治理中所处的弱势地位日益凸显其利益的敏感性和脆弱性，从而制约了金砖国家经济的进一步发展。在稳定大宗商品价格、阻止金融监管失效、建立合理汇率机制、打破投资贸易壁垒、促进贸易平衡等诸多方面，金砖国家往往处于弱势地位，甚至常常以“被治理”的角色出现。除此之外，更重要的是，由于全球治理的非中性以及既得利益国家集团对全球治理话语权的控制，金砖国家在国际社会中的地位和作用与自身实力很不匹配。但近年来，随着自身实力的提高、全球利益的不断拓展，金砖国家利用全球治理的平台提出各种全球治理的方案和主张，表达自身利益和维护共同利益，成为金砖国家经济发展和实力提升的必然趋势。

首先，金砖国家拥有继续提升经济实力的现实要求。近年来，金砖国家经济发展取得了巨大成就，整体上在世界经济中所占比重不断增加，并且部分金砖国家实现了快速赶超式发展，迅速在世界经济中占据举足轻重的地位。但在人均收入水平方面，仍与发达国家存在较大差距，处于相对落后的位置。2012年世界银行数据库数据显示，2011年七国集团（G7）各国人均名义GDP都在3.6万美元以上，其中加拿大和美国分别达到5.03万美元和4.81万美元；而金砖国家中，俄罗斯的人均名义GDP最高，为1.30万美元；印度最低，仅为1509美元。^[23]此外，在经济社会总体发展水平方面，金砖国家与发达国家之间的差距仍然较大。2008年国际金融危机后，金砖国家普遍面临外部经济环境恶化、出口贸易萎缩、经济增长速度放缓等问题，因而在稳定外部环境、促进全球经济复苏、维持经济快速增长等方面具有共同的利益。

其次，金砖国家在应对经济全球化挑战方面拥有利益交汇点。经济全球化的深入发展加速了货物、服务、资本、技术和信息等要素的跨国流动和配置，将世界各国的经济活动紧密地联系在一起。但与此同时，经济全球化也给世界各国带来各种风险和挑战，引发了一系列的全球性问题。例如，一国范围内的经济问题很可能会导致全球性的金融和经济危机，从而让他国经济遭受巨大损失。这对于处于成长阶段的金砖国家而言，由于其国内经济体系还很脆弱，经济政策和制度还不完善，因此更容易受到外部经济的影响和冲击。特别是在当前一些发达国家经济存在严重隐患和危机的情况下，为了缓解其国内经济压力和实现其国内经济目标，这些国家往往会将其国内问题与危机转嫁给应对风险经验还很欠缺的新兴经济体。为了应对这些挑战，金砖国家走到一起可以有效突破单个国家力量的局限性，形成应对全球问题的合力，从而更好地维护自身利益。

最后，金砖国家拥有继续提升国际地位、推动全球治理朝着更加公平与合理的方向发展的共同诉求。在现行的国际政治经济体系中，以美国为首的既得利益国家集团是最主要的受益者，而广大新兴和发展中国家却难以享受公平待遇，无法发挥与自身实力相符的影响力。这主要表现在以下两个方面：一是以金砖国家为代表的新兴和发展中国家在国际货币金融和贸易体系中处于受支配地位；二是以金砖国家为代表的新兴和发展中国家在全球治理机制中的权利与义务不对等。金砖国家在解决各国共同面临的问题上承担了过多责任，却无法享受应有的权利，如发言权。在2008年国际金融危机中，金砖国家一方面承担了危机带来的巨大经济灾难，另一方面为全球经济复苏做出了巨大贡献，然而仍然无法通过相应的国际机构对以美国为代表的发达国家的经济运行和金融货币政策进行监督和制约。基于此，金砖国家在全球治理改革方面具有许多相近立场并形成诸多共识。