公众利用档案政策分析与建议

“从一定程度上说，公民权早已成为政策制定者和政策分析家们所关注的一个焦点问题，同时，他们一直强调的是公民应该享受的那些权利以及政策应该怎样使得公民们能够十分充分地享受并行使他们的这些权利。”^〔1〕

“各国档案工作者已经注意到，利用档案和提供档案不是单纯的业务行为，它们与公民的权利和义务紧密相关。因此对档案的定义、公民利用档案的权利、保护国家利益和个人隐私等问题都必须作出明确的法律规范；与此相适应，对档案开放范围、利用档案的方式、手续等，也需要制定合理政策。”^〔2〕

世界范围内公民权意识的高涨和政府职能的转变，促使公共政策学对公民权利问题越来越关注。这种价值取向的变化也反映到档案政策领域。正如冯惠玲教授所言，业界对档案利用与公民权利密切关系的认识客观上提出了完善相关政策的要求。如果说以档案馆的开放工作为客体的政策设计应该重视“公共部门”的公共责任，那么以社会公众的利用活动为客体的政策设计则需要关注“公民个体”的利用权利。

本章对于档案利用活动的政策分析和内容建议是站在档案服务接受者——社会公众的视角定位之上的。诚然，开放在理论上意味着可以自由利用。档案开放和利用在政策领域常常是交叉重合的。笔者之所以从两个视角、分两个章节来阐述“开放”和“利用”政策，一方面是为了弥补政策体系中“利用者缺位”的不足，借鉴国外档案政策的经验，改变政策制定视角的单一化。另一方面是为了强调政策调控应根据目标群体的不同确立不同的分析主线和设计理念，即确立责任观促进档案馆的开放工作，确立权利观赋予利用者更多的“自由”活动空间。此外，为了避免内容分析上的重复和混乱，笔者将本章研究限定为已开放和应开放档案的利用方式、手续和收费规定，档案开放利用时间和范围规定在第四章已经涉及，控制使用档案的利用方式和手续暂不讨论。

本章分为三个部分：首先通过公众质疑引出对档案利用现实问题——利用障碍过多的反思，并分析问题形成的实质原因——公民利用权认识的虚化和制度保障的空缺。其次，从“自由权”的哲学意蕴出发，提出对档案利用“自由权”的理论认识，据此剖析现有档案利用规定的“权利”缺憾，相应的提出政策修改建议，并重点探讨公民利用档案信息指南的编制。最后，从理论认识、政策缺憾和完善之策三个方面对自由利用的另一重要政策保障——公益主导的档案利用收费政策进行专题研究。