不负人民的重托

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“人民的眼睛是雪亮的，人民是无所不在的监督力量。只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。

2013年3月19日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议上强调，人大的监督，其实质是代表国家和人民进行的监督，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，在我国的监督体系中具有最高法律效力。全国人大常委会要全面贯彻实施监督法，认真行使监督职权。

监督权是宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常委会的一项重要职权，是全国人民的重托。自全国人民代表大会成立以来特别是改革开放以来，在党中央的领导下，全国人大及其常委会依法加强对“一府两院”的法律监督和工作监督，监督力度不断加大，监督机制不断健全，监督实效不断增强。笔者重点阅读了第六届全国人大以来，全国人大及其常委会开展监督工作的相关资料，并做了摘记。

（一）

六届全国人大常委会：

从监督宪法实施开始

人大监督工作重新起步

党的十一届三中全会之后，人民代表大会制度得到新的发展。其中，加强人大监督工作重新摆上了各级人大及其常委会的议事日程。

监督宪法的实施

彭真就任六届全国人大常委会委员长后，首先对保障和监督宪法的实施作出部署。他在六届全国人大一次会议上提出，要动员一切力量，从各方面保障宪法的实施。他说，宪法的许多规定，主要依靠国家机关来贯彻执行。一切国家机关，包括权力机关、行政机关、审判机关和检察机关，以及一切企业、事业组织，首先要自己模范自觉地遵守宪法，同时要按照各自的职责，同各种违反宪法、危害社会主义制度和侵犯公民权利的行为，进行坚决的斗争。一切国家机关工作人员，特别是各级领导干部，必须认真学习宪法，熟悉宪法的原则和规定，牢固树立起社会主义法制观念，在各项工作中严格遵守宪法和有关法律的规定，养成依法办事的习惯。凡是藐视宪法和法律，违反宪法和法律的，不管是什么机关，不管是什么干部，都要严肃批评并责其纠正，直至给予必要的法律制裁。全国人大及其常委会要认真地依法履行宪法赋予的监督宪法实施的职责，纠正和追究重大的违宪行为。地方各级人民代表大会应当按照宪法的规定，切实保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行。

彭真提出，要加强宪法监督，全国人大常委会自己要严格按照宪法办事。1984年2月26日至27日，彭真主持委员长扩大会议时说，要健全社会主义法制，要按宪法办事。全国人大是最高国家权力机关，人大工作也有个要不要法制、要不要依法办事的问题，不要自己不依法办事。彭真经常讲，在人大工作中最重要的是按宪法办事，决不允许出现不符合宪法规定的做法。我这个委员长如果违反宪法，我就辞职；你们要是违反宪法，也要辞职。同时，全国人大常委会对出现的不符合宪法和法律的事情，从开始“提醒注意”、“进行批评”，到抓住典型，采取措施，加以纠正。

着力加强对“一府两院”的工作监督

彭真在强调对宪法和法律实施情况进行监督的同时，重视对行政、审判、检察机关的工作监督。他把开好人民代表大会和人大常委会会议，认真审议政府、法院和检察院的工作报告，作为监督的基本形式。在审议工作报告和各项议案时，注意发扬民主，提倡畅所欲言、各抒己见，在坚持四项基本原则的前提下，允许提出不同意见。然后，按照少数服从多数的原则决定问题。

在1985年3月27日至4月10日举行的六届全国人大三次会议上，对国务院经济工作的监督十分认真。当时正值党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，以城市为重点的经济体制改革开始起步，广大群众对于按照中央的决定有领导有步骤地进行经济体制改革充满信心，同时对经济工作出现的一些问题表示担心。彭真在大会预备会议上说：为了开好这次大会，就要充分发扬民主，畅所欲言，实事求是。在这个基础上，集思广益，按照民主集中制的原则，把正确的意见集中起来，做出决定。一个坚持实事求是，一个坚持民主集中，我们就能够把事情办得比较妥当，比较好。3月27日，大会举行开幕会，听取《当前的经济形势和经济体制改革》的政府工作报告；第二天，听取计划和预算报告。会议安排五天时间审议这三个报告。代表们总体上给予肯定，同时提出了许多意见。4月2日，大会主席团常务主席听取各代表团审议三个报告的情况汇报，副委员长陈丕显说：总的说，会议开得是好的，思想敞开了。大家最大的意见是财政赤字增加，要求国务院作出说明。4月4日，大会常务主席召集主席团成员和各代表团负责人会议，时任国务院副总理田纪云到会，王丙乾、陈慕华分别对去年的财政赤字、银行贷款和货币发行过多问题作了说明。会后，各代表团分头传达到全体代表。代表们对此表示满意，认为这样做反映了对代表意见的重视，发扬了民主，体现了全国人大的监督作用。

代表大会闭会期间，听取和审议政府、法院、检察院的专项工作报告，也是全国人大常委会进行工作监督的基本形式。1985年，围绕经济工作和经济体制改革的重大问题，全国人大常委会先后听取和审议了时任国务院副总理李鹏关于经济形势的报告、国家经委关于当前产品质量状况和改进措施的报告、国家物价局关于物价改革情况的报告、国家审计署关于审计工作情况的报告等。委员们对这些报告和国务院为推动经济发展和经济体制改革所采取的措施表示满意；同时认为，近年来出现的新的不正之风严重妨碍改革开放的顺利进行，必须坚决加以制止和纠正。在抓好社会主义物质文明建设的同时，一定要重视和加强社会主义精神文明建设；在搞活经济的同时，要加强对经济活动的宏观控制和管理监督。

监督法律实施从探索“执法检查”入手

在1985年3月的六届全国人大常委会第十次会议上，委员们讨论全国人大常委会工作报告稿时，提出了许多关于加强人大监督工作的意见，主要有两个方面：一是这几年立法工作取得较大进展，制定了一批法律，但监督法律的实施做得不够，有法不依的现象不少，有的还很严重，常委会应把对法律实施的监督放在重要位置。二是常委会对政府工作的监督还应加强，近一时期出现的问题，例如物价、工资、教育、不正之风等问题，不能不管。彭真听后认为很重要，他感到大家的意见言犹未尽，便召开委员长会议研究，决定延长常委会会期，举行联组会，继续听取大家意见。

3月20日举行联组会议，陈丕显主持，彭真参加，听取委员的发言。苏步青、熊复、王甫、张珍、周占鳌、袁雪芬等委员相继发言。联组会从下午三点一直开到六点多。彭真边听边记，并与委员们深入讨论。当晚，彭真又仔细阅读了登载委员们发言的材料，并连夜拟写提纲。他在第二天常委会闭幕会上的讲话中说：“国家权力机关的监督有两个方面：一个是工作监督，一个是法律监督。工作监督，怎么监督？第一个是审议政府工作报告，这是全面的、原则性的、重要的监督。第二个是审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准国家预算、决算。对最高人民法院和最高人民检察院的监督，主要是审议他们的工作报告。”“法律监督主要的、根本的是监督宪法的实施。任何机关做出的同宪法相抵触的决议、决定，全国人大及其常委会都有权予以撤销。只要宪法的实施得到切实保证，国家就比较稳定，其他地方出点儿这样那样的毛病，是容易纠正的。”这是彭真关于全国人大监督工作的第一次系统阐述。5天后，在六届全国人大三次会议预备会上，彭真再次就人大监督问题发表讲话。一年后的六届全国人大四次会议上，全国人大常委会工作报告正式提出，要加强对宪法和法律实施的监督。这一年，根据委员长会议的决定，全国人大教科文卫委、财经委会同国务院有关部门，就实施义务教育法，分赴江苏、湖南、四川等省着重了解九年义务教育规划实施中存在的主要问题和采取的措施。六届期间，全国人大常委会和专门委员会还有选择地对一些法律如药品管理法、食品卫生法、环境保护法（试行）等的实施情况进行调查、视察或检查。六届全国人大常委会逐步探索运用的这些监督形式成为后来全国人大常委会开展执法检查的雏形。

（二）

七届全国人大常委会：

把执法监督检查放在与制定法律同等重要的地位

人大监督工作逐步制度化法律化

1988年4月13日，万里在七届全国人大常委会第一次会议上就做好人大监督工作讲话说：对国家行政、审判和检察机关进行监督，是宪法赋予人大常委会的一项重要职责。根据政治体制改革的长远目标和近期目标，人大开展监督工作，需要掌握几点：第一，要明确人大及其常委会与其他国家机关的根本目标是一致的，人大常委会依法进行监督，目的是为了保证政府、法院、检察院有效地执行宪法和法律，是对这些机关工作的支持和促进。第二，人大常委会行使监督权，必须依照宪法和法律办事，必须避免干预或代替政府、法院、检察院职权范围内的工作，以保证政府统一高效运转，保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权。第三，要研究和制定进行监督的具体办法和程序，明确监督的内容和方式，使监督工作逐步走向制度化、法律化。

7月1日，七届全国人大常委会第二次会议通过的《七届全国人大常委会工作要点》明确指出：要在上届的基础上，继续改进和加强监督宪法和法律的实施工作。此前召开的七届全国人大一次会议决定增设内务司法委员会，加强了全国人大对司法工作的监督。

执法检查方式逐步完善

七届全国人大常委会监督工作的思路有了拓展，执法检查成为人大开展法律监督的重要形式。1992年2月，七届全国人大常委会第二十四次会议听取了矿产资源法实施情况的报告。时任地质矿产部部长朱训在作报告时说，1986年矿产资源法实施后，实施工作取得了实质性进展，全国矿产勘查开发秩序有了明显好转。但法律实施中仍存在一些问题。万里在闭幕会上讲话指出：矿产资源法的执行有成绩，但问题不少，必须认真解决。希望继续对矿产资源法执行情况进行检查，各地可以补充一些有关的法规、条例，坚决制止乱开矿的现象。当前群众反映最强烈的是，有法不依、执法不严、违法不究，甚至以言代法、以权压法的问题在一些地方和部门还相当严重。监督法律的实施是各级人大的重要职责。检查法律实施情况就是履行监督职责的一种重要形式。关于执法检查，万里强调，一定要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位。对所有法律的实施情况，都要进行检查监督。各级人大要理直气壮地把法律监督抓起来。全国人大常委会会议，每次都要有一个到两个法律执行情况的检查汇报。这要作为一项制度坚持下去。他提出，各报纸应该经常登一些法律的执行情况。对执法检查要大张旗鼓地进行宣传，通过宣传增强各级党政部门和各个方面的执法观念。一切国家机关都要带头学法、执法，保证法律的贯彻执行。人大在这方面更是责无旁贷，要采取检查法律实施等有效措施，加强法律监督。如果各级人民代表、各级人民代表大会及其常委会都带头遵守法律和监督各项法律的执行，一定会把我国的民主和法制建设推进一大步。

在七届全国人大任期的最后一年，常委会重点检查了全民所有制工业企业法、矿产资源法、行政诉讼法、关于加强社会治安综合治理决定等的执行情况。检查组深入工厂、车间、街道、农村，与企业负责人、工人、农民、群众、人大代表广泛交流，详细了解法律实施情况，分析法律实施中存在的问题，提出解决对策。

加强计划预算监督

一直以来，全国人大及其常委会按照宪法和法律的规定开展计划和预算监督。然而，在有限的会期内要对计划和预算进行全面有效的审查监督，难度确实很大。如何使人大的计划和预算监督真正到位而不流于形式，严肃地摆在各级人大及其常委会的面前。

1989年3月28日，彭冲副委员长向七届全国人大二次会议作的常委会工作报告，就加强计划、预算监督工作提出两条新措施：一是，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查国家预算和预算执行情况的报告是人民代表大会对政府工作监督的重要内容。过去往往是临会发给代表，今后应提前送交代表。计划和预算一经人民代表大会批准，政府必须遵照执行。二是，每年第三季度，由国务院向人大常委会分别作计划、预算执行情况的报告。这是全国人大首次在重要文件中明确计划、预算监督的性质、地位和有关程序。

4月4日，大会通过的全国人民代表大会议事规则对审查国家计划和国家预算作了程序上的规定：全国人大会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报，由财经委员会进行初步审查；全国人大每年举行会议的时候，国务院在向会议提供计划、预算及其执行情况报告的同时，还要将国民经济和社会发展计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）一并印发会议，由各代表团审查，并由财经委员会和有关委员会审查。议事规则还规定：财经委员会要根据代表团和有关专门委员会的审议意见向主席团提出审议结果的报告，主席团审议通过后印发会议；有关专门委员会的审议意见也应及时印发会议。这对如何充分发挥专门委员会作用，会前介入审查和细化审查内容等作出了规范。

围绕热点问题加强常委会工作监督

为了更好地回应人民群众和人大代表的期待，七届全国人大常委会规定每次常委会会议都要围绕经济建设和人民群众关心的热点问题，听取审议“一府两院”有关部门的工作报告。据统计，七届期间，全国人大常委会共听取审议了农业、教育、科技、林业、对外贸易、社会治安、反腐败、抗洪救灾、发展第三产业、经济体制改革等方面的工作报告39个。许多委员对粮食生产连续4年徘徊的问题提出批评，提醒国务院和有关部委“严重注意”；要求把振兴教育、发展科技放在现代化建设的突出地位上，从认识上、体制上、资金上认真解决存在的问题和困难；高度重视当前社会治安和社会风气方面出现的严重问题，采取坚决措施进行综合治理；认真研究森林资源危机、林业经营体制落后的严重问题，尽快改变我国林业落后的状况。在审议国家工商行政管理局关于清理整顿公司情况的汇报时，委员们提出许多尖锐的批评和意见；随即国务院召开常务会议制定措施，首先从国务院做起，下决心清理整顿国务院及其部门所属的公司，还主动邀请53位全国人大代表参与，清理整顿公司工作取得明显成效。

（三）

八届全国人大常委会：

制定执法检查规定

进一步加强工作监督

1993年3月28日，乔石委员长在接受新华社记者采访时说，目前一些地方和部门出现了有法不依、执法不严，甚至以言代法、以权压法的情况。八届全国人大及其常委会将进一步加强执法检查，把法律制定后监督检查其实施放在与制定法律同等重要的地位。这是加强社会主义民主建设，促进依法治国的一项重要措施。4天后，在八届全国人大常委会第一次会议上乔石说，本届常委会在抓紧立法的同时，还必须健全监督机制，做好监督工作。人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分，是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督。加强这种监督，有利于正确决策，减少失误；有利于国家机构的合理、高效运转；有利于防止和消除腐败现象。在加快改革开放、实现由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中，更需要发挥国家权力机关的监督作用。常委会要重点抓好法律监督，保证宪法和法律的有效实施。首先要把监督宪法实施的责任承担起来。进一步制定和完善监督宪法实施的具体制度和程序，健全监督宪法实施的机构。对某些同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规以及行政规章等，要分别交由有关的专门委员会审查，提出纠正意见，报常委会决定。为了加强对宪法和法律的宣传，促使对法律实施情况的检查监督取得更大成效，要充分发挥报刊、广播、电视等舆论手段的作用。对违宪违法的典型案件，可以组织调查，有的可以通过舆论工具公之于众。还要继续做好普法教育工作，进一步增强广大干部和群众依法办事的观念和能力，坚决同各种违法现象作斗争。督促国家审判机关、检察机关和行政监察部门严肃执法，不徇私情，不受任何干扰，认真查处大案要案，坚决惩治腐败，抓出成效，取信于民。

制定执法检查若干规定

在总结多年经验的基础上，八届全国人大常委会第三次会议于1993年9月2日通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，内容涉及执法检查题目的选择、检查的内容、检查的计划、检查组的组建、检查的形式、检查报告的撰写、检查报告的审议以及相关部门的整改等十一个方面。根据这一规定，八届全国人大常委会在每年年初安排立法计划的同时，也制定一个年度的执法检查计划。每次执法检查由一名副委员长负责，有关的专门委员会为主，组织若干个检查组，进行检查。检查结束后，由副委员长向常委会会议作汇报，并将检查报告和常委会的审议意见交有关部门，有关部门将改进执法的情况向常委会写出报告。

八届全国人大常委会把农业、教育、环境资源保护、惩治伪劣商品犯罪、消费者权益保障等方面法律规定的实施情况作为重点，先后对21部法律进行了执法检查，有的连续检查两次、三次；对发现的突出问题抓住不放，要求有关部门切实解决。在执法检查实践中，还注重吸收人大代表参加，同地方人大常委会密切配合，并采取切合实际的多种方式，如对国务院有关部门的检查与对地方的检查相结合，自上而下的检查与地方自查相结合，听取汇报与重点深入检查相结合，事先安排的检查与临时抽查相结合；还注重发挥舆论监督和群众监督的作用，使执法检查形成声势与合力。其目的就是为使执法检查工作进一步规范化、程序化、制度化，更富有成效。

农业法执法检查引人瞩目

自1994年起，八届全国人大常委会连续四年检查了农业法的实施情况：1994年，围绕农业投入、农业生产资料价格、主要农产品购销政策、农民负担等问题进行专题检查；1995年，对国务院及有关部门改进执法、解决上述问题的情况跟踪检查；1996年，除继续检查前两年执法方面存在的问题外，又重点检查了保护基本农田、改革粮食流通体制和科技兴农等方面的执法情况；1997年，围绕农业投入、农产品流通、农民负担和制定农业法配套法规等方面情况开展检查，并跟踪前几年检查中提出的突出问题的解决情况和改进执法情况。

接着，第一次将执法检查报告列入全国人民代表大会议事日程。1997年3月，常委会将农业法执法检查报告提请八届人大五次会议审议，副委员长布赫作了全国人大常委会关于检查农业法实施情况的报告。这是人大历史上第一次由全国人民代表大会听取和审议执法检查报告。代表们反响强烈，普遍认为：这标志着我国已把法律实施的检查监督放在了与立法同等重要的位置，同时把多年来地方人大先行创造的、行之有效的法律监督形式——执法检查，提高到了应有的法律地位，使执法检查走上规范化、程序化、制度化轨道。正是这种锲而不舍的跟踪监督，全国人大的农业法执法检查取得了实效：国务院和地方各级政府增加了对农业的投入；农业生产资料价格上涨过猛的势头有所遏制；主要农产品购销活动的宏观调控得到加强；取消了部分不合理的涉农收费项目，农民负担有所减轻；加强了对农业生产经营者和农民合法权益的司法保护等。

为配合执法检查，1993年开始，全国人大环资委还牵头组织每年一次的“中华环保世纪行”活动，很快在全国29个省、自治区、直辖市形成联动效应。

积极探索完善工作监督制度

八届全国人大常委会不断探索完善对“一府两院”的工作监督制度，为促进健康有序的经济社会发展保驾护航。上世纪90年代初，我国经济形势很好，但防止过热的任务十分艰巨。1993年8月，八届全国人大常委会第三次会议听取并审议了时任国务院副总理兼中国人民银行行长朱镕基作的当前金融形势和政策措施的报告。委员们认为，整顿金融秩序、加强宏观调控已初见成效，国民经济继续快速增长，人民生活继续改善，国民经济和社会发展计划执行情况总体上是好的。但不少委员认为，经济形势依然严峻，前进中存在的矛盾和问题还比较突出，解决问题的任务还很艰巨。委员们一致认为，要彻底解决经济发展中的问题，除加强经济立法外，还要解决有令不行、有禁不止的问题，要保持和加强中央宏观调控的权威。会后，将委员们的意见建议送交国务院研究处理。

八届全国人大常委会听取审议“一府两院”及有关部门工作报告已形成制度，共听取审议金融、外贸、教育、廉政、农业、林业、民航、大中型国企改革、减轻农民负担等方面的工作报告35个，涉及国家重大改革措施和人民群众关心的热点问题，对于常委会督促改革和发展措施的落实起了重要作用。比如，针对医疗卫生改革和人民群众反映强烈的医德医风问题，1994年10月八届全国人大常委会第十次会议听取审议关于卫生工作情况的报告，对深化卫生事业改革提出了意见建议。针对国企改革问题，1995年12月八届全国人大常委会第十七次会议听取审议关于国有大型企业改革的报告。委员们要求，已经确定的政策和措施要坚决落到实处，已被实践证明效果比较好的经验要结合实际积极加以推广，并继续大胆探索、实践，力求有新的创造，从而切实解决问题，取得明显成效。继续坚持每年第三季度听取国务院关于计划执行情况的报告的制度，并在每年第二季度听取审议国务院关于上年中央决算报告的同时，于1995年首次听取审议关于中央预算执行情况的审计工作报告。这是完善人大工作监督制度的一项重要措施。

人大推动进一步加强审计监督

根据1982年宪法，审计署于1983年9月15日正式成立。1985年8月，六届全国人大常委会第十二次会议听取了审计署关于审计机关成立两年来工作情况的报告。这是审计署首次向全国人大常委会作工作报告。1993年12月，八届全国人大常委会第五次会议修改的会计法规定：“各单位必须依照法律和国家有关规定接受财政、审计、税务机关的监督，如实提供会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报。”1994年3月，八届全国人大二次会议通过的预算法对人大预算监督进行了细化，明确县级以上各级人大及其常委会具有对政府预决算进行管理、审批和监督的职权。1994年8月，八届全国人大常委会第九次会议通过的审计法规定：国务院和县级以上地方政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

审计法自1995年1月1日施行。自1996年起，全国人大常委会开始听取和审议国务院的审计工作报告。1996年7月，八届全国人大常委会第二十次会议上，审计署作了关于1995年中央预算执行情况审计工作的报告。对审计工作的监督力度明显加强。

（四）

九届全国人大常委会：

监督与支持相结合

坚持不懈加强人大监督工作

1998年3月，李鹏委员长对人大代表和老百姓十分关心的人大监督问题高度重视，他坦言：与立法工作相比，人大监督工作还是一个薄弱环节，与人民群众和代表们的要求相比还有距离。这一年4月8日，李鹏在全国人大机关干部大会说：要进一步加强对宪法和法律实施的监督，有计划、有重点地搞好执法检查；把法律监督与工作监督结合起来，就某些法律的执行和实施情况，专门听取有关国家机关的报告，这既是工作监督，也是法律监督，是两者的结合。4月29日，李鹏在九届全国人大常委会第二次会议上再次就加强人大监督工作讲话。他说：这些年来，广大人民群众和人大代表要求人大加强监督的呼声越来越高。如何改进人大监督工作，是一项摆在我们面前的十分重要的课题。今后全国人大常委会要把监督工作放在重要的位置，加大监督力度，完善监督方式，特别是要增强监督的实效。要围绕改革和建设中的重大问题、人民群众普遍关心的、社会反映强烈的问题，开展工作监督。人大监督的目的是督促和支持“一府两院”依法行政、公正司法。全国人大常委会、国务院和最高人民法院、最高人民检察院，都是党领导下的国家机关，虽然分工不同、职能不同，但工作的基本出发点和目标都是一致的。人大常委会对“一府两院”的监督，根本不同于西方国家议会对政府和司法机关的权力制衡。因此，人大监督工作要把监督和支持结合起来，通过监督，支持政府、法院、检察院把工作做得更好。由此，九届全国人大常委会迈出了改进和加强人大监督工作的新步伐。

执法检查要抓住重点讲求实效

九届全国人大常委会在以往经验和规定的基础上，提出要进一步做好执法检查工作。1998年4月，李鹏在九届全国人大常委会第二次会议上指出：执法检查是人大常委会开展法律监督的重要形式。执法检查要成为一项经常性的工作，力戒形式主义。执法检查组要轻车简从，真正深入基层、深入实际、深入群众，了解法律实施的真实情况。要把执法检查的过程，变成体察民情、反映民意的过程。要认真执行执法检查的反馈制度，要求有关国家机关在一定时限内，把改进执法的效果反馈给常委会。有的执法检查的结果和改进的效果，还可以公布于众，以接受人大代表和广大人民群众的监督。1998年，九届全国人大常委会先后组织5个执法检查组，由6位副委员长分别带队，对海洋环境保护法、税收征收管理法、农业法、水土保持法和加强社会治安综合治理决定的实施情况进行检查，并向常委会作了报告。尤其是，海洋环境保护法和水土保持法执法检查组在报告时，还专门制作了专题片，运用电视镜头向常委会组成人员展示了我国海洋环境严重污染和水土严重流失的情况，以及这两部法律执行中出现的问题。

1999年4月23日，九届全国人大常委会第十四次委员长会议通过的《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》提出：检查的法律不宜安排太多；突出检查重点，注重检查实效；要从法律实施的角度写好执法检查报告；执法检查组的组成人员要精干，到地方时不要层层陪同，切实做到轻车简从。4月29日，九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上李鹏指出：实践经验告诉我们，改进和加强监督工作，需要强调两点，一是要抓住重点，二是要讲求实效。监督要有结果，没有结果，不了了之，等于没有监督。对执法检查中发现的问题，要由“一府两院”的法律实施主管机关将改进工作的情况及时向全国人大常委会反馈。审议报告时委员们提出的意见和建议也要送有关部门，要求他们按期反馈改进工作的结果，以切实增强监督实效。

根据上述两点要求，全国人大常委会1999年的执法监督工作更具针对性，执法检查项目由6个减为4个，重点对大气污染防治法、产品质量法、森林法、义务教育法的实施情况进行检查。要求对每部法律执行情况的检查不必面面俱到，要抓住实施中的主要问题进行重点检查。比如，大气污染防治法执法检查组重点检查了5个中心城市燃煤和汽车尾气对大气污染的情况，以及法律实施主管机关采取的防治措施。自2000年9月，全国人大常委会刑事诉讼法执法检查组分六个小组，赴天津、内蒙古、黑龙江、浙江、湖北、陕西6省区市，对1996年修改后的刑诉法的贯彻实施情况进行了检查。同时委托河北、吉林、山东、广西、云南、青海6省区人大常委会检查本地区刑诉法实施情况。检查组发现超期羁押、刑讯逼供等带有普遍性的问题，转交国务院有关部门、最高法院、最高检察院严肃处理，并将处理结果报全国人大常委会。随后，有关部门将整改措施和查处情况及时向常委会作了反馈，整改效果良好。

九届全国人大常委会将执法检查与法律的修改完善结合起来。比如，1999年进行的产品质量法执法检查紧紧围绕法律实施主管机关对生产销售食品、家用电器、建材和农用生产资料等与国民经济发展和人民生命财产安全密切相关的产品的质量监督管理情况。同时针对产品质量法自身需要完善的问题，把检查法律实施情况和征求对法律的修改意见结合起来，促进产品质量法的修订工作。同年10月，九届全国人大常委会第十二次会议审议了产品质量法检查组的执法检查报告，同时初审了国务院提出的产品质量法修正草案。执法检查的开展对提高常委会对这部法律修正草案的审议质量和水平，完善产品质量法，增强法律的针对性、可操作性，发挥了重要作用。

探索开展专题监督

在1998年4月九届全国人大常委会第二次会议上，李鹏指出：为了增强监督工作的针对性和实效性，今后可以考虑开展一些专题监督，就某一方面的工作、某一热点问题、某一重大事件，听取和审议“一府两院”的工作报告。

1998年，受东南亚金融危机的影响，我国的经济形势出现困难，需要从宏观上进行调整。国务院提出了增发国债、调整部分预算的方案。按法定程序，国务院向九届全国人大常委会第四次会议作了关于增发国债和调整中央财政预算方案的说明。全国人大常委会组成人员在审议中认为，国务院根据客观形势，提出增发国债、调整预算的方案是正确的、积极的；同时对国务院和地方各级政府建立严格的项目投资融资责任制，努力提高资金的经济效益和社会效益；为了防止出现盲目扩大建设规模和重复建设，还决定加强对一些新上重大建设项目的监督。同一年，百年不遇的洪水袭击了我国很多地区，抗洪成为全国人民关心的热点，也引起全国人大常委会的关注。8月26日，时任国务院副总理温家宝向全国人大常委会作了关于抗洪情况的报告。审议中，常委会组成人员对抗洪军民的伟大精神、对各级政府及时有效的组织工作表示了高度赞扬和充分肯定。同时严肃地指出了加强水土保持、加强环境和生态保护的重要性，希望全社会进一步增强水患意识，从可持续发展的高度，认真贯彻防洪和环境保护方面的法律，把防洪治水纳入法治轨道。

九届全国人大常委会还改变了以往随机听取“一府两院”工作报告的做法，《全国人大常委会1999年工作要点》对1999年全年所要听取的工作报告作出了安排，便于常委会组成人员和各专门委员会有针对性地开展调研，有关工作部门也可及早作好准备，以提高审议工作报告的质量。工作要点要求从6月开始，每次常委会会议都至少听取一个执法检查报告和一个工作报告。在6月22日举行的九届全国人大常委会第十次会议上听取审议了关于检查大气污染防治法实施情况的报告和关于北京市大气污染防治情况的报告。针对同一个问题，把人大常委会的执法检查报告和其他机关的工作报告结合起来同时进行审议，这在全国人大的历史上还是第一次。这种监督方式，有利于常委会组成人员全面掌握情况，提出切实可行的意见建议，促进有关机关改进执法工作。

九届全国人大常委会探索开展的专题监督，是加强人大监督的积极尝试，还需要在实践中不断完善，并逐步加以规范。

设立预算工委强化预算监督

自六届全国人大以来，预算审查监督工作一直由全国人大财经委协助全国人大及其常委会进行。但由于预算审查专业性强、工作量大，财经委承担的工作范围较宽，难以集中主要力量进行，一定程度上影响了预算审查监督的深度和力度。为此，根据全国人大代表提出的议案、建议和社会各界的意见，依照全国人大组织法的规定，委员长会议提请全国人大常委会审议，决定设立全国人大常委会预算工委。其主要职责就是承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。1998年12月，全国人大常委会通过了设立预算工委的决定。李鹏在这次会议闭幕会上指出：成立全国人大常委会预算工委，对于进一步提高预算审查工作质量和增强预算监督力度，具有重要的作用。这实质上是把预算监督由程序性监督变为了实质性监督，预算监督的效果自然不言而喻。

1999年12月，九届全国人大常委会第十三次会议通过的加强中央预算审查监督决定，对国务院提交全国人大审查、批准的预算草案内容，决算的编报和审查，审计工作以及备案制度等方面，提出了具体要求。为了解决过去预算监督存在的漏洞问题，决定强调要加强对预算超收收入使用的监督，规定中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向全国人大财经委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人大常委会作预算超收收入安排使用情况的报告。决定还规定，要严格控制不同预算科目之间的资金调剂，中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，须经全国人大常委会审查和批准。决定大大推动了预算制度改革，增强了预算审查和监督的可操作性。在之后召开的九届全国人大三次会议上，中央预算编制不仅比往年提前了两个月，而且比往年细化了。160多个中央一级预算单位全部编制了部门预算。

（五）

十届、十一届全国人大常委会：

认真履行人大监督职权

突出增强实效这个关键

吴邦国委员长在2008年3月十一届全国人大常委会第一次会议的讲话中说：“人大监督工作容易搞虚，不容易做实。增强实效是做好人大监督工作的关键。”“事实证明，监督工作针对性越强、越集中，监督工作效果就越明显、越好。”这不仅是对十届全国人大常委会监督工作的经验总结，也是对十一届全国人大常委会全面加强监督工作的深入思考。

把增强监督实效摆在更加突出的位置

十届全国人大之初，就把增强监督实效作为改进人大监督工作的关键，随后形成了“围绕中心、突出重点、讲求实效”的监督工作思路。正如吴邦国在十届全国人大三次会议作常委会工作报告时所言：紧紧围绕党和国家工作的大局、紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题、紧紧围绕关系人民群众切身利益的问题，集中力量，突出重点，抓住关键，取得党和人民满意的效果。

按照这一工作思路，十届全国人大期间，由副委员长带队，就22部法律的实施情况组织了25次执法检查；听取审议了“一府两院”41个专项工作报告，15个决算、审计和计划执行情况报告；受理群众来信47万多件次，接待来访21万批次。综合运用多种监督方式给人大代表和社会公众留下了深刻印象。

一是专项监督与综合监督相结合。既可在分别进行专项监督的基础上，把互有内在联系的若干问题集中起来，再进行全面的综合监督；也可在综合监督的基础上，抓住几个突出问题，深入进行专项监督。比如，对“三农”问题，先后组织4次执法检查，听取4个专项工作报告，抓住突出问题紧紧不放。2003年以监督土地承包经营权的落实和被征地农民的补偿安置为重点；2004年以监督解决粮食安全问题为重点；2005年以监督保障务工农民和被征地农民的合法权益，建立农村义务教育经费保障机制为重点。2006年以后，把前几年的专项监督整合起来，监督重点放在全面推进社会主义新农村建设上，关注农村道路、沼气、饮水等迫切需要解决的问题和农民看病、子女上学、社会保障等方面的实际困难。国务院高度重视全国人大常委会的意见建议。在各方共同努力下，我国粮食产量连续3年稳定增长，农民人均纯收入增幅连续3年超过6%，农村基础设施和生产生活条件不断改善，社会主义新农村建设扎实推进。

二是初次监督与跟踪监督相结合。年度计划中安排的初次监督事项，在监督检查、提出整改建议以后，为促使整改措施得到落实，必要时再进行跟踪监督，务求见到实效。比如，2003年对固体废物污染环境防治法进行执法检查；2004年听取审议水资源节约保护和合理利用情况专项工作报告；2005年对水污染防治法和水法进行执法检查；2006年结合听取审议水环境形势和水污染防治专项工作报告，再次检查水污染防治法的实施情况；2007年结合听取审议节约能源保护环境情况的专项工作报告，又对淮河、辽河流域水污染防治情况进行跟踪检查。十届全国人大常委会对环境治理的持续跟踪监督，对地方人大常委会形成示范效应，环境恶化的势头得到基本遏制。

三是听取审议专项工作报告与执法检查相结合。面对关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性、倾向性问题，十届全国人大常委会综合运用听取审议专项工作报告、组织执法检查等手段，使人大监督工作在广度和深度上取得良好效果。比如，面对2003年“非典”疫情和2004年高致病性禽流感，全国人大常委会及时调整监督计划，专门安排听取审议国务院专项工作报告，同时检查传染病防治法、动物防疫法和固体废物污染环境防治法的实施情况，推动有关方面建立和实施突发公共卫生事件应急机制。

四是执法检查与修改完善法律相结合。对“一府两院”贯彻实施法律的情况进行监督，既要促进依法行政、公正司法，推动有关方面切实解决突出问题，又要对相关法律提出修改完善的建议。比如，针对群众反映强烈的上学难、上学贵等问题，2004年对义务教育法进行执法检查，全国人大常委会明确提出建立义务教育经费保障机制等建议。据此，国务院及时研究起草了义务教育法修订草案。2006年结合审议义务教育法修订草案，常委会听取审议了普及义务教育和实施素质教育的专项工作报告。2007年又对新修订的义务教育法开展执法检查，重点检查义务教育经费保障机制落实情况，有力促进了义务教育法的贯彻实施和义务教育的均衡发展。

正是由于十届全国人大善于综合运用多种监督方式，监督工作取得了实实在在的效果。2003年全国人大常委会根据建筑法执法检查和人民群众来信来访反映的问题，要求各级政府采取切实措施解决拖欠农民工工资问题；通过工会法、劳动法执法检查，明确提出在2007年年底前基本解决职工工资和社保资金历史拖欠问题的建议。到2006年年底，2003年以前累计拖欠的农民工工资337亿元已全部偿付；到2007年年底，全国多数省份基本解决职工工资历史拖欠问题，少数清欠任务较重的省份也在2008年上半年偿付完毕。再如，针对拖欠出口退税问题，2003年全国人大常委会在调研基础上，向国务院提出三条建议：一是把当年中央财政超收收入重点用于增加出口退税；二是对解决历年拖欠做出安排；三是改革出口退税机制，防止新的拖欠。据此，国务院在2003年的超收收入中安排838亿元用于增加当年出口退税，安排90亿元用于出口退税欠账贴息，并及时作出了改革出口退税机制的决定。2004年又从超收收入中安排1275亿元，用于解决出口退税历史欠账。经过持续努力，老大难问题基本得到解决，调动了企业扩大出口的积极性，促进了对外贸易的发展。再如，对超期羁押问题，十届全国人大常委会督促和支持最高法、最高检、公安部，集中开展全面清理超期羁押专项工作，并制定了预防和纠正超期羁押问题的具体规定，实行羁押期限告知、期限届满提示、超期投诉和责任追究等制度。经过各方面共同努力，历史遗留的超期羁押案件基本得到纠正。

十届全国人大备案审查监督工作也有加强。注意把推动自行整改与依法纠正结合起来，对监督中发现的问题，特别是备案审查中发现的与法律相抵触的问题，依照程序，先由有关专门委员会或者常委会有关工作机构同制定机关沟通，督促其自行修改或废止；不予修改或废止的，再提请全国人大常委会依照法定程序予以处理。督促地方落实对不符合立法法或其他法律规定的地方性法规的修订、废止工作。

十届全国人大常委会依照监督法的规定，通过刊登公报、召开新闻发布会、组织记者采访、网络发布等多种形式，将监督工作年度计划、执法检查报告及审议意见、专项工作报告及审议意见，有关部门对审议意见研究处理情况等，向人大代表通报、向社会公开，让全国人大常委会的监督工作接受人大代表和人民群众的监督。

推动形成解决问题的长效机制

吴邦国在十一届全国人大一次会议上所作的常委会工作报告中指出：人大监督应该“着力推动有关方面解决带有普遍性、倾向性的问题，着力促进有关方面建立解决问题的长效机制”。人大监督不能满足于个别问题的解决，更重要的是追求长远的制度安排；不仅要有让人尽快看得见的实效，更重要的是要有制度上的辐射和延续效应。

2008年4月，十一届全国人大常委会第二次会议审议国务院关于抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作情况的报告。委员们提出：“我们取得抗灾救灾的决定性胜利是宝贵的，而通过灾害发现问题并加以总结反思，同样是宝贵的”；“从体制上、机制上深入研究，科学决策”，“着眼于进一步完善应急体系和机制”。两个月之后，全国人大常委会第三次会议听取审议了国务院关于四川汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况的报告，许多委员要求“及时总结经验，研究制定和修改有关法律、法规，为抗震救灾和应对突发事件提供更加有力的法律保障”。上述两次报告对抗冰、抗震的制度性反思，对有关部门尽快完善制度安排的批评和建议，还有《汶川地震灾后恢复重建条例》中关于灾后恢复重建工作纳入法治轨道，做到重建与经济社会长远发展相结合；同时全国人大常委会及时批准国务院提出的《2008年中央预算调整方案》，中央财政安排700亿元专项用于四川及周边省份受灾地区恢复重建。这些清晰地表明全国人大常委会通过听取审议工作报告促进“建立健全长效机制”的监督工作思路。

根据监督法的规定，2008年4月十一届全国人大常委会通过中央媒体和网络公布了2008年监督工作计划，相对2007年公开的监督工作计划更为详尽。监督工作更具可预见性、及时性和针对性，比如面对当时席卷全球的金融危机，全国人大常委会听取审议国务院加强金融调控情况的报告，对国家金融管理部门主动应对产生了积极影响。

探索专题询问新形式

2010年3月十一届全国人大三次会议上，吴邦国对全国人大常委会依法开展专题询问作出部署：根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神，今年将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，并根据法律规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。

2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议结合听取审议中央决算报告和审计工作报告开展了全国人大常委会历史上的首次专题询问。在分组会上，45位常委会组成人员围绕优化转移支付结构、防范地方政府性债务风险、完善预算编制和执行、推进预决算公开、保障重点支出、压缩行政成本和“三公消费”、深化财税体制改革等提出60个问题。财政部、审计署负责同志分别作了回答。

此后，十一届全国人大常委会分别于2010年8月、12月，2011年6月、10月、12月，2012年4月、6月、12月，结合听取审议国家粮食安全、深化医药卫生体制改革、中央决算和审计工作、城镇保障性住房建设和管理、实施国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）、农田水利建设、保障饮用水安全、国有企业发展与改革等方面的报告开展了8次专题询问。

自此，十一届全国人大常委会先后开展了9次专题询问。其中以大联组会的形式进行5次，以小联组会的形式进行1次，以分组会议的形式进行3次。

2010年5月，吴邦国在报送的专题询问实施方案上批示：“询问虽是法定监督形式，但有计划开展尚属首次，要加强与国务院协调，以确保成功。”按照这一要求，常委会有关部门周密安排、精心组织，常委会组成人员认真准备、积极参与，各专门委员会、工作委员会和办公厅通力合作，做好服务保障工作。主要有六点经验：第一，精心选择询问题目。紧紧围绕党和国家大局，根据中央决策部署，在认真听取全国人大代表意见建议和人民群众呼声的基础上，深入分析研究，提出专题询问的题目。十一届的9次专题询问，涉及的都是与党和国家大局紧扣、与人民群众呼声相关的重大问题，这是专题询问能够取得积极成效、产生良好社会反响的重要原因。第二，深入开展调查研究。每次专题询问前，常委会都委托有关专门委员会、工作委员会围绕询问题目调查研究。调研中，既深入基层，听取人大代表、专家学者和一线工人农民的意见建议，掌握第一手资料，又安排听取有关部门的汇报，对报告进行初步审议。在此基础上形成专题调研报告，送常委会组成人员参阅，同时对调研中发现的突出问题综合分析、归纳梳理，转请国务院有关部门研究，并作出回应。第三，充分发挥常委会组成人员作用。按照统一部署，常委会组成人员结合自身专长，围绕专题询问题目，采取多种方式开展调研，收集各方面意见建议，分析研究拟询问问题，做好充分准备。询问时，常委会组成人员积极发言提问，如不满意回答可继续追问，由此使常委会监督工作的力度和实效明显增强。第四，认真做好组织协调。每次专题询问前，常委会办公厅和有关专门委员会、工作委员会都通过召开工作协调会等形式向国务院有关部门及时通报工作具体安排和进展情况，同时加强内部协调配合，做好服务保障。在具体安排中，根据不同情况，采取分组审议与专题询问结合、联组审议与联组询问结合或先分组审议后联组询问等多种方式，在充分审议的基础上，使提出的问题更加集中、建议更具实效。第五，全面及时客观报道。加强跟踪报道，从询问方案到调研、从询问现场到督促落实，进行全程有重点的持续性报道；运用各种报道形式，利用广播电视、报纸杂志以及网络等媒体，准确深入、生动活泼地宣传报道专题询问。央视先后5次进行现场连线和实况报道，中国人大网、人民网、新华网等也进行网络实时报道。通过深入细致的宣传报道，形成良好舆论氛围，引发积极的社会反响。第六，着力加强跟踪问效。专题询问结束后，常委会办事机构以会议简报、快报、审议意见等方式，及时反映询问开展情况和常委会组成人员的意见建议，送国务院及其有关部门研究改进工作参考。有关专门委员会还对比较关注的问题集中梳理，选择其中的突出问题开展专题调研，加强跟踪监督，督促有关方面抓紧整改，推动问题尽快得到解决。比如，2011年12月，常委会在对实施国家中长期教育改革和发展规划纲要工作专题询问后，国务院在2012年政府工作报告中明确提出，中央财政按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政作出相应安排，确保这一目标实现。财政部、国家发改委、教育部成立4%办公室，对各项投入政策落实、重大项目实施及经费管理使用情况进行动态监测、评估和督查。

专题询问进一步完善了人大监督方式方法，增强了人大监督的力度和实效，成为人大监督工作的一大亮点，有三方面成效比较突出。一是进一步提高会议审议质量。专题询问中，围绕一个主题从不同方面询问，提出的问题更有深度和质量，审议过程更具针对性，交流意见更加充分深入。比如，2011年10月，在对城镇保障性住房建设和管理工作开展专题询问时，一些委员提出科学制定保障性住房建设规划，合理确定保障性住房范围、方式、标准，真正使低收入住房困难户得到实惠，建立可持续的资金投入机制，健全分配和运营监管机制等问题，抓住了群众最关心的重点难点问题，对于改进保障性住房建设和管理工作起到了积极作用。国务院有关部门负责同志到会听取意见，实事求是回答询问，有针对性地介绍相关工作进展情况、取得的成绩和存在的问题，对于能立即解决的问题当场作出答复，对于需要逐步解决的问题提出努力方向，对于需要进一步研究的问题表示带回去深入研究并及时反馈。通过一问一答、再问再答，常委会组成人员与有关部门负责同志面对面深入讨论问题，研究解决办法，统一思想认识，形成良性互动，审议更加深入、更具实效。二是切实推动国务院及其有关部门加强和改进工作。国务院及其有关部门高度重视专题询问。国务院有关部门自觉接受人大监督，认真研究常委会组成人员的审议意见，针对专题询问提出的突出问题，完善工作措施并抓好整改落实，推动中央重大决策部署的贯彻落实。比如，2010年8月，对国家粮食安全问题专题询问后，国家发改委、农业部等部门继续大幅度增加“三农”投入，强化粮食综合生产能力，调动主产区和种粮农民积极性，加强农技创新和推广，加强水利薄弱环节建设，强化农产品市场调控和价格管理等。经过各方面努力，2010年、2011年全国粮食总产量连续稳定增长，分别达10928亿斤、11424亿斤。三是取得良好的社会效果和示范作用。全国人大常委会依法开展专题询问，受到社会各方面广泛关注。舆论普遍认为，人大监督力度不断加大，透明度进一步增强；特别是专题询问现场报道，向全社会生动展现了人大依法行使监督职权、国务院及其有关部门自觉接受人大监督的工作情况，顺应了群众的意愿和呼声，密切了国家机关同群众的联系。全国人大的专题询问还产生了积极的示范作用。2010年6月全国人大常委会首次专题询问后，上海、湖北、安徽3省市人大常委会当年就开展了专题询问，2011年有21个省级人大常委会针对26项议题开展了专题询问，2012年有24个省级人大常委会针对30项议题开展专题询问。此外，云南、河北、海南等省人大常委会在制定监督法实施办法中，对专题询问这一监督方式作出具体规定。一些市县级人大常委会也相继开展专题询问。经过各级人大的探索实践，人大的专题询问工作逐步常态化、机制化、规范化。

（六）

十二届全国人大常委会：

全面推进人大监督工作

形成完整的全过程监督链条

2013年3月，张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议上对加强人大监督工作提出新要求：我们要全面贯彻实施监督法，认真行使监督职权。一要围绕大局。从党和国家事业发展的全局，通过人大的法律监督和工作监督，推动中央重大决策部署的贯彻落实，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政、公正司法。二要突出重点。把事关改革发展稳定全局的重大问题，人民群众普遍关注的热点、难点问题，重要的民生问题作为监督重点，推动有关方面改进工作、解决问题、完善机制。三要加大力度。加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督；加强对执法活动的监督，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究；加强对司法活动的监督，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。我们要着眼于增强监督实效，进一步完善监督工作方式方法。加强跟踪监督，对于监督工作中发现的问题，要持续跟进，推动整改，并建立健全解决问题的长效机制；结合审议有关报告，继续开展专题调研、专题询问，必要时可依法采取质询、特定问题调查等监督形式；把监督工作同立法工作、代表工作等有机结合起来，不断增强监督的针对性和实效性。基于这一思路和把握，十二届全国人大常委会紧紧围绕党和国家大局，按照“选择好角度、掌握好尺度、把握好力度”的要求，扎实有效地开展人大监督工作，展现了新的特点和风貌。

人大监督必须走群众路线

轻车简从、深入基层、不走过场、注重实效，是全国人大常委会开展执法检查的基本要求。2013年上半年，全国人大常委会先后对可再生能源法、气象法实施情况进行了执法检查。自下半年开始，全国人大常委会在深入开展好党的群众路线教育活动的同时，全面加强了执法检查工作。8月13日，张德江对义务教育执法检查工作作出批示：“义务教育是提高全民族素质的基础性工程。检验义务教育法的实施效果，关键看人民群众关心的热点问题是否解决，群众是否满意。这次义务教育法执法检查，要结合开展党的群众路线教育实践活动，进一步推动党的教育方针的贯彻、义务教育法执法检查、农村教师队伍建设及义务教育均衡发展等方面工作。”2013年9月，由严隽琪、王晨、艾力更·依明巴海、陈竺四位副委员长带队，分别到山西、广东、云南、青海、新疆等8省区市进行义务教育法执法检查，同时委托19个省区市人大常委会对本行政区域内义务教育法的实施情况进行检查。加之此前预先调研涉及的4个省，此次检查实现了全国31个省区市的全覆盖。正是基于此，执法检查组对全国义务教育发展的基本情况有了全面了解，提出的建议更加权威、更有针对性。随后，国务院相关部门密集出台了全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见、进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见等政策文件，促进了法律的实施。

2013年9月开展的行政复议法执法检查，是这部法律颁布实施以来第一次执法检查，而且在深入推进行政体制改革的背景下备受关注。张德江在审定行政复议法执法检查方案时批示：“要通过行政复议法执法检查，督促法律实施主管机关改进执法工作，加强法治政府建设，维护社会公平正义；要把执法检查与法律修改工作有机结合起来，促进行政复议法律制度的完善。”执法检查期间，检查组在坚持以往听取汇报、座谈交流、实地考察等方式的基础上，进一步深入基层，深入群众，通过发放数据统计表、开展问卷调查、网上征求意见、公告联系方式接收群众来信等方式了解行政复议法实施情况。其中，收集行政复议有关数据51350个，发放调查问卷4800余份，在中国人大网征集网民反馈意见3123条。

人大执法检查必须遵循正确原则

十二届全国人大一次会议以来，张德江多次就增强执法检查的权威性、针对性和实效性发表讲话。他在2014年8月的十二届全国人大常委会第十次会议闭幕会上指出：要适当增加每年开展执法检查的项目，选择与改革发展稳定和保障改善民生密切相关的法律以及新制定、新修改的重要法律，组织开展执法检查，抓住有关法律实施中的重点问题、突出矛盾和薄弱环节进行深入检查，查找分析原因，提出高质量的意见、建议，督促和推动法律实施工作，完善相关配套制度和政策措施。

2015年，张德江亲自带队到河南省、重庆市开展职业教育法执法检查。其间，他结合人大监督工作实际和面临的新形势新任务，提出了执法检查必须遵循的四项原则。一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂。执法检查必须坚持党的领导，坚持贯彻党的方针政策，紧紧围绕党和国家中心任务，抓住人民群众关心的重大问题，开展有针对性的执法检查监督，推动法律得到正确有效实施，推动中央重大决策部署得到贯彻落实，维护好人民群众的根本利益，保证党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。二是坚持依法行使职权。执法检查来源于宪法法律，脱离了宪法法律就没有生命力，就失去了权威作用和法律效力。必须严格按照法定职权和法定程序，确定执法检查的对象、范围和内容，依法进行。同时必须按照民主集中制的原则，集体行使职权。三是坚持问题导向。执法检查要增强问题意识，既要肯定成绩、总结经验，更要发现问题、查找不足，抓住影响法律实施的关键问题、制约事业发展的重点问题、损害群众利益的突出问题，深入研究、对症“下药”，从而推动问题解决、工作改进、法律实施。四是坚持监督与支持相统一。人大与政府、法院、检察院的宗旨和目标是一致的，都在党的领导下，维护广大人民的根本利益。人大依法对“一府两院”实施监督，不但是必要的，而且必须落到实处，不能停留在口头上，也不能流于形式。要正确处理监督与支持的关系，寓支持于监督之中，形成推动工作的合力。上述四项原则的提出，深刻阐明了执法检查的本质，准确把握了执法检查的规律，紧紧抓住了执法检查的核心，不仅对全面深入开展好执法检查确定了方向和工作思路，而且对做好新形势下人大监督工作，进一步增强人大监督实效，具有重要指导意义。

2016年2月26日，在十二届全国人大常委会第十九次会议上，张德江结合人大监督工作取得的新进展、积累的新经验，提出了做好执法检查工作的六个环节。第一，选好执法检查题目。紧紧围绕党中央重大决策部署，抓住经济社会发展中亟需解决、人民群众普遍关注的突出问题，确定检查有关法律的实施情况。第二，重视搞好执法检查组织工作。委员长、副委员长担任执法检查组组长，带队赴地方开展检查；坚持常委会直接检查与委托地方自查相结合，扩大执法检查的覆盖面；坚持问题导向，抓住法律实施中的突出问题和薄弱环节，深入基层了解实际情况，充分听取各方面意见，真正把问题找准、把症结查清。第三，全面准确报告执法检查情况。客观总结法律实施成效和经验，认真查找问题，深入剖析原因，提出务实有效的改进建议，使执法检查报告成为解决问题、完善制度的重要依据。第四，认真审议。支持常委会组成人员和列席人员充分发表意见，提出更多好的意见建议；同时选择其中的执法检查项目，结合审议开展专题询问，请国务院及其有关部门负责同志听取意见、回答询问，面对面交流，共同探讨改进工作的措施。第五，加强和改进实际工作。“一府两院”认真研究执法检查报告和审议意见中提出的问题和意见建议，提出有针对性的政策举措和工作措施，切实解决突出矛盾和问题；有关专门委员会加强跟踪督促，确保执法检查取得实实在在的效果。第六，向全国人大常委会报告落实情况。“一府两院”就落实执法检查报告和审议意见的情况，作出书面或口头报告。全国人大常委会根据情况安排审议。以上六个环节构成了执法检查较为完整的工作体系，形成了一条完整的监督链条，不仅是创新人大监督工作的重要举措，也是人大监督取得实效的重要保证。

2016年4月中旬和5月上旬，张德江又一次亲自率队开展执法检查，先后赴湖北、内蒙古等地检查食品安全法的实施情况。张德江深入田间地头、农贸市场、企业车间、饭店后厨，详细了解法律实施中存在的重点问题；召开座谈会，与政府负责人、企业代表、种养殖大户、餐饮从业人员、技术人员等进行深入交流，听取他们关于推动法律贯彻落实、促进法律制度完善的意见建议。就在这次执法检查期间，张德江提出全国人大常委会开展执法检查的四个目的：一是宣传普及法律，树立法律的权威。通过执法检查，带动全社会学习法律、运用法律，提高法治意识。特别是对新制定、修订的重要法律，越早开展执法检查，对法律的宣传普及作用越明显。对新制定的旅游法和新修订的消费者权益保护法、食品安全法及时进行执法检查，就突出体现了这一点。二是督促“一府两院”依法行政、公正司法。检查法律实施情况，对象上主要是“一府两院”，内容上主要是看它们有没有按照法律规定的权限和程序开展工作、履职尽责，从而保证国家各项工作都在法治轨道上运行。三是推动法律的贯彻落实。开展执法检查的重点，是检查法律规定的各项制度有没有落实，要求建立的体制机制有没有形成，确立的各项权利和义务有没有实现。归结起来，就是要保证法律落地生根，成为法治实践。四是促进法律制度完善。特别是对那些实施时间较长、各方面反映需要修改的法律，通过执法检查，发现法律制度和规定与实际情况不适应、同其他法律不协调等问题，听取人大代表、人民群众及各方面意见，总结实践经验，为修改完善法律作准备。这四个目的，深刻揭示了人大执法检查工作的宗旨和要义，紧紧抓住了执法检查的精髓，对做好新形势下人大监督工作，进一步增强人大监督的实效，具有重要的指导意义。

专题询问逐步规范化机制化常态化

2013年8月28日，十二届全国人大常委会第四次会议就传染病防治工作和传染病防治法实施情况进行专题询问，是十二届的首次专题询问。张德江亲自主持，他在发言中指出：“专题询问是人大依法监督‘一府两院’工作的一种重要形式，对于推动有关部门改进工作发挥了重要作用。要进一步提高质量和效果，充分发挥专题询问建设性、促进性的作用，防止流于形式、走过场。常委会组成人员要站在人民的立场上，想人民之所想、急人民之所急，加强调研，本着实事求是的态度，客观全面地评价相关工作，抓住主要矛盾和要害问题，提出社会普遍关注、急需解决的问题，提高询问的质量。答问部门要本着对人民负责的精神，实事求是、有的放矢地回答问题，真诚坦率、认真深入地探讨问题，把问题说实、说透，提高问答的质量，用切实改进工作来回应人民的呼声。要进一步完善专题询问的组织工作。认真总结以往的经验，从提高询问的实效着眼，从组织方式和程序入手，增强现场问答的互动性，使问题的探讨更加深入；加大询问工作的透明度，扩大人大代表对专题询问的参与。”更引人注目的是，张德江在主持专题询问中不时插话追问、点评，一改按部就班的做法，激发了常委会组成人员参与的积极性和责任心，增强了社会对专题询问的认可，也促使国务院及其有关部门提高了对应询工作的重视程度，加大了落实审议意见的力度，进一步增强了人大对“一府两院”的监督实效。受此影响，委员们参与专题询问的热情和主动性大大提高。专题询问通知发出后，委员发言报告踊跃；一些委员为了能够提出高质量的问题，事先进行大量调查研究，反复斟酌问题的角度和措辞，提问时不回避矛盾，开门见山、直奔主题。

党的十八届三中全会、四中全会以来，十二届全国人大常委会认真落实中央全面深化改革和全面推进依法治国的部署要求，充分发挥专题询问在监督工作中的独特作用，增强人大监督的针对性和实效性，推动人民代表大会制度与时俱进。在深入调研，认真分析论证，广泛征求人大代表、地方人大、“一府两院”以及有关新闻媒体意见的基础上，制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，从七个方面进一步改进完善专题询问工作：一是围绕中心工作，回应社会关切，增强询问选题的针对性和时效性；二是认真做好前期准备工作，确保专题询问扎实深入进行；三是切实做好国务院副总理、国务委员等有关领导同志到会作专项工作报告、听取审议意见、回答询问的组织服务工作；四是充分发挥常委会组成人员的主体和主导作用，提高问答质量；五是强化对审议意见的整改落实，健全督办问责机制；六是牢牢把握舆论导向，积极拓展新闻宣传的广度和深度；七是积极推进专题询问的规范化、机制化，推动人大工作与时俱进。《若干意见》的制定，对于避免选题过大过宽过空，使监督工作涉及宏观问题多具体问题少、一般性工作多热点难点问题少，导致监督效果不明显，难以满足人民群众的诉求和期盼等问题，具有规范和指导意义。为真正落实好专题询问提出的审议意见，《若干意见》明确要求：全国人大常委会办事机构应在专题询问结束后及时汇总整理《审议意见》，函送“一府两院”研究落实，并要求其在适当时限内向全国人大常委会书面反馈整改落实情况报告。全国人大相关专门委员会和常委会工作委员会应当对“一府两院”整改落实情况跟踪督查，对整改落实情况报告认真审议，并向常委会提出审议意见。必要时，可以建议将整改落实情况报告提请常委会会议审议，由常委会作出决议。如果多数常委会组成人员对应询部门的整改落实情况不满意的，可以要求相关部门继续整改并报送落实情况。从国务院向全国人大常委会提交的反馈报告来看，整改落实工作取得了实实在在的效果。紧扣一项重要专题，委员们认真询问，有关部门负责人积极应询，研究问题，取得共识，制定措施，督促推进，专题询问有效发挥了应有的促进性、建设性作用。

形成完整的全过程监督链条

在张德江主持下，十二届全国人大常委会在听取审议执法检查报告的基础上，综合运用专题询问、情况反馈等多种手段进行监督并跟踪问效，形成了完整的全过程监督“链条”，促进了问题的解决和长效机制的建立，做实了人大监督。职业教育法执法监督和听取审计整改报告是两个生动的例子。

2015年十二届全国人大三次会议结束不久，全国人大常委会就启动了职业教育法执法检查。3月25日，执法检查组召开第一次全体会议，张德江主持并讲话。他在听取国务院有关部门关于贯彻实施职业教育法情况的汇报后指出：开展职业教育法执法检查，要全面了解、掌握职业教育事业发展和职业教育法实施情况，增强问题意识，抓住影响和制约职业教育发展的突出问题，抓住职业教育法实施的薄弱环节，深入分析原因，认真研究提出解决问题的思路和对策，推动改进工作、解决问题、完善法律制度。

这次执法检查是首次由全国人大常委会委员长担任组长。4月12日至15日，张德江亲自率队到河南省开展执法检查。在短短的几天里，先后到开封、郑州、许昌等地，足迹遍布医药技师、农业、机电、轨道交通、技术经济等职业院校。每到一处，详细询问学校的专业设置、校企合作办学、毕业生就业等影响职业教育法实施的关键问题。检查组还专程到正在举行职业技能人才专场招聘会的河南省人才市场，与企业招聘方和应聘学生沟通交流。4月25日至27日，张德江又率执法检查组来到重庆市，先后深入江津区、沙坪坝区等地，下车间、进学校、入课堂、访人才市场，与政府部门负责人、企业和学校管理人员、师生代表广泛座谈。在肯定成绩的同时，张德江对重庆乃至全国未来加快发展职业教育提出了针对性的建议。他指出，要加强统筹规划、顶层设计，依法将职业教育纳入本地区经济社会发展规划中，制定切实有效的法规和政策；要通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金，加大对农村和贫困地区的支持力度，完善经费稳定投入机制，健全资助政策体系；要遵循职业教育发展规律，改革创新管理和办学体制机制，积极搭建职业教育与普通教育有机互通的“立交桥”，构建现代职业教育体系，走出一条中国特色职业教育发展之路。

6月29日，张德江代表执法检查组向十二届全国人大常委会第十五次会议作了关于检查职业教育法实施情况的报告。这也是全国人大常委会委员长首次代表执法检查组向全国人大常委会报告执法检查情况。接着，30日，张德江主持全国人大常委会联组会议，结合审议执法检查报告进行专题询问。他在开场白中言简意赅地把此次询问的背景、目的、意义和重要性传达给每位与会人员。他说：“党的十八届三中全会决定提出，要加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。习近平总书记前不久专门作出必须高度重视、加快发展职业教育的重要指示。”副总理刘延东作为应询人，首先回答了吕薇委员的提问。在两个多小时的询问中，先后有六位委员分别提出询问。与会的各部委负责人一一回应，张德江不时作出生动活泼、贴近生活、富有建设性的点评。最后还特意留出时间，让来自基层的全国人大代表和地方人大常委会负责人提问。刘延东代表国务院表示，委员们提出的意见和建议，抓住了关键和要害，针对性很强。会后，将深入研究、充分吸纳执法检查报告和委员们提出的意见建议，加强顶层设计，搞好科学布局，细化政策措施，切实改进工作，认真抓好落实。

张德江在询问结束时说：今天联组会议的问答，双方态度认真，准备充分，效果很好。会后，全国人大常委会办公厅将会给到会的国务院各部门送上此次执法检查的报告，供参考研究。同时，请国务院有关部门对常委会会议的审议意见认真研究，切实改进工作，作出书面反馈。本次专题询问是全国人大常委会首次围绕执法检查报告开展询问，这既是对执法检查效果的强化，也是对专题询问方式的丰富和发展。通过询问积极回应社会关切，是中央全面深化改革的一项重要举措。今后，将按照《改进完善专题询问工作若干意见》的要求，进一步完善组织方式和工作机制，积极推进专题询问的规范化、机制化、常态化，充分发挥专题询问在监督“一府两院”依法履职当中的重要作用，推动专题询问工作不断完善，推动人民代表大会制度与时俱进。

建立审计整改情况向全国人大常委会报告制度

自1996年，审计署每年6月向全国人大常委会报告上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作。随着审计结果公开制度的推行，虽然审计报告发现并公布了许多违法违规问题，但很多问题还是年年出现，严重影响了审计监督的作用。这一情况引起十二届全国人大常委会高度重视，决定听取审议国务院关于对审计查出问题整改情况的报告并进行专题询问。2015年12月十二届全国人大常委会第十八次会议上，审计署审计长刘家义报告了2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况，对十二届全国人大常委会第十五次会议审议审计报告时提出的问题逐条反馈；然后全国人大常委会进行分组审议，并开展专题询问。为配合常委会会议的审议和专题询问，全国人大财经委、全国人大常委会预算工委还提前对五个方面的突出问题开展了跟踪调研，提出了内容详实的跟踪调研报告供会议参考。

从审计查出问题的整改到常委会分组审议，再到专题询问，这在全国人大常委会历史上是第一次。建立审计查出问题整改情况向全国人大常委会报告这项制度，既是全国人大加大监督力度的有效做法，同时也是人大监督工作的一次创新。这对于推进审计查出问题整改工作制度化长效化、增强监督的针对性和实效性，对于健全全国人大监督工作制度、发挥全国人大常委会监督职能将起到重大推动作用。