河北省人大常委会第十八次会议召开

李雅茹

为做好省十二届人大常委会第十八次会议听取和审议省政府实施《中华人民共和国行政诉讼法》情况报告的准备工作,省人大内务司法委员会组织部分内司委委员、省人大代表和内司工委负责人,于10月20日至23日,赴秦皇岛、唐山、邯郸三市和省公安厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅三部门,对省政府实施新行政诉讼法以来的情况进行了专题调研。听取了省直三部门和三个设区市及所属部分县(市、区)法制办公室、法院关于实施行政诉讼法情况的汇报;召开了由人大有关委员会、政法委、检察院、乡(镇)、曾作为行政诉讼案件被告人的政府部门有关负责人和人大代表、律师、群众代表参加的座谈会,广泛征求了各方面的意见建议,查阅了部分行政部门的行政诉讼案卷。现将调研情况报告如下∶

一、实施行政诉讼法的基本情况

从调研情况看,伴随着依法行政改革的深入推进和新行政诉讼法由立案审查制改为立案登记制,公民法律意识和维权意识提高,提起行政诉讼更加顺畅,新行政诉讼法实施后,行政诉讼案件急剧增长。(据省法院统计,2015年5月1日至9月30日我省各级法院受理一审行政案件5061件,同比增长171%;二审行政案件1448件,同比增长79.7%。)各级政府及有关部门对实施行政诉讼法工作高度重视,为实现与新行政诉讼法无缝对接,努力提高依法行政水平和行政应诉能力,为此做了大量工作。

(一)大力开展学习培训和宣传活动

自新行政诉讼法通过之日起,省政府分期分批组织各设区市、县(市、区)、省政府各部门分管负责人和法制机构工作人员,举办专题培训班,邀请全国人大法工委、国务院法制办、法院系统等专家进行授课,全面解析新行政诉讼法、行政复议法等法律法规。调研组所到地市和部门也都投入大量精力积极组织学习活动,在系统内轮番组织讲座、专题研讨、以案释法等形式多样的学习培训,对照新旧行政诉讼法和新增内容重点学习,为新法的顺利实施,做了充分的准备工作。增强了各行政机关和执法人员的依法行政意识。此外,还通过法律咨询、印发宣传资料,并在电视、报纸、网络等媒体上广泛宣传行政诉讼法律法规,提高公民、法人和其他组织依靠法律维护合法权益的意识。

(二)建立健全行政应诉制度,规范行政应诉行为

为规范行政机关行政诉讼行为,省政府制定出台了《河北省行政机关行政应诉办法》,并于今年5月1日施行。明确诉讼责任主体,规定作出具体行政行为的部门或处室为应诉主体,履行应诉职责。严格落实举证责任,按法定期限向法院提交相关证据。建立机关负责人出庭应诉制度,规定机关负责人应当出庭的情形,鼓励机关负责人出庭应诉。实行行政应诉案件定期报告制度,及时督查行政应诉工作情况。与法院建立协调沟通机制,听取法院的意见和建议,确保行政案件顺利审判,严格履行法院生效裁判。省直相关部门结合工作实际,也已经制定或正在制定本系统的行政应诉规范性文件,进一步细化了应诉办法。

(三)规范行政执法行为,努力化解行政争议

为推进依法行政体制改革,我省制定并全面建立了“三个清单、三个公开”制度,明确行政权力“边界”,强化行政权力监管,进一步规范执法行为。建立法律顾问制度,为行政执法、行政决策、行政诉讼等提供法律支撑和服务,确保行政行为的合法性,多数行政机关都已聘请法律顾问或建立法律顾问团。注重调解,将调解作为行政诉讼和行政复议案件的前置程序,在依法依规和双方自愿的基础上,力争通过调解达到定纷止争的目的,减少行政诉讼。

二、存在的主要问题

从调研的情况看,虽然各级政府和有关行政部门实施行政诉讼法过程中,采取了很多有力举措,取得了一定成绩,但从省法院的统计的行政机关的败诉案例中可以看出,(今年5月－9月,全省法院一审共以判决方式结案1013件,行政机关败诉347件,败诉率为34.2%)行政机关在执法和应诉中仍然存在一些比较突出的问题,主要表现在以下几个方面∶

(一)行政机关依法行政方面的问题

一是不履行法定职责或法定义务。有的无故拒绝接收当事人的履行职责申请或以不当理由拒绝履行法定职责;有的应该主动作为而不作为或虽作为但不完全作为;有的则不能在法定期限内履行职责。二是超越职权或滥用职权。无强制执行权的行政机关,违法行使强制执行;下级行政机关违法行使上级机关的职权;无法律授权的临时或常设机构违法行使法定职权;行政机关取得授权的方式违反法律规定。三是做出的行政行为适用法律、法规错误。有的对法律、法规理解错误,认为只要法律没有明确禁止的行政行为就都是合法有效的行政行为;有的在作出行政处罚或处理决定时笼统适用法律,分不清“条、款、项”;有的违反一事不再罚原则。四是滥用行政自由裁量权。一些具有行政执法权的行政主体在行使自由裁量权时,对违法性质、情节及社会危害程度等基本相同或近似的违法行为,作出的处罚决定却截然不同,显失公平。

(二)行政机关应诉方面的问题

一是重实体,轻程序。一些执法人员认为“只要实体正确、程序对错无所谓”,特别是在办案期限、文书送达、内部审批等法定程序方面,往往因为程序违法,导致败诉。二是出庭人员应诉水平不高。主要表现在法律素质薄弱,缺乏应有的出庭应诉知识,对本机关职责、执法程序和所涉及领域的法律法规等基本情况准备不足,对行政诉讼流程、证据规则、举证要求不熟悉,把握不住庭审重点、答辩缺乏针对性和说服力,造成庭审被动。三是行政机关证据意识淡薄。行政机关在诉讼过程中,不能提供作出具体行政行为的证据;或提交的证据不全面;或证据之间相互矛盾,不能形成一个完整的证据链,以至于认定事实不清,主要证据不足,最终败诉。

(三)行政机关负责人出庭率偏低

“民告官,不见官”的现象还比较普遍。(今年5月到9月,全省符合行政机关负责应当出庭的案件共1637件,实际出庭340件,出庭率为20.8%。)主要原因∶一是官本位思想严重。一些行政负责人不能正确认识行政诉讼中自己与公民处于同等的诉讼主体地位,认为作为被告是丢人、没面子、影响形象的事情,一般以工作繁忙为由委托法制机构工作人员代为出庭,有的甚至既不出庭也不说明正当理由。二是出庭不出声。虽然有的行政机关负责人能做到出庭应诉,但大部分在庭审过程中一言不发,使出庭活动流于形式,不能实现行政机关负责人出庭应诉制度的设立初衷。三是行政“一把手”出庭难。行政诉讼中机关负责人出庭的均是副职,还没有正职负责人出庭的先例。

三、意见建议

(一)完善实战执法培训和考评制度,增强依法行政的紧迫性和自觉性

建立健全领导干部学法用法制度。把行政诉讼法作为行政执法岗位和岗前培训的重要内容,围绕执法过程中暴露出来的执法瑕疵或问题,开展针对性实战专题培训。从中总结经验,吸取教训,提高依法行政水平。完善依法行政考评制度,科学设立考评标准,树立公正执法导向,对存在执法过错的单位和人员,严格责任追究。

(二)严格落实行政机关应诉工作机制,提高行政机关行政应诉水平

一是按照“谁主管谁应诉”、“谁主办谁出庭”的原则强化各级行政机关及其工作人员行政应诉的法定职责。二是提高证据意识,诉讼期间依法举证。按照法定程序、方式和形式及时调查取证,固定证据,确保证据的合法性和真实性。三是重视法制队伍建设,提高应诉能力。配齐配强法制机构工作人员,加强应诉知识和技巧培训,确保出庭人员具有一定的法律素养、熟悉业务、了解案情,行政应诉能力与庭审要求相适应。

(三)坚持依法行政,提升行政公信力

一是强化职权法定意识。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为的法律底线,所有行政执法行为都要在法律框架内运行,扎实推进依法行政改革,严禁行政乱作为和行政不作为。二是强化程序公正意识。在行政执法过程中严格遵守法定的流程、方式、步骤,充分保障行政相对人的知情权、参与权和陈述申辩权。三是强化合理行政。建立健全行政裁量权基准制度,科学合理细化、量化行政裁量权,严格规范裁量权行使,避免执法的随意性。四是完善规范性文件合法性审查和备案审查机制,从源头上防止违法行政。五是充分发挥法制机构推进依法行政的组织协调、督促指导作用。努力将行政争议化解在萌芽阶段和系统内部。

(四)落实行政机关负责人出庭应诉制度

各级行政机关要按照《河北省行政机关应诉办法》的规定,科学合理划分行政机关负责人出庭应诉的具体情形,充分认识机关负责人出庭应诉对案件法律效果、社会效果的正面影响。注重对行政机关负责人出庭应诉方法、技巧的培训,提高负责人的法律素养和应诉能力。增强刚性约束,将行政机关负责人出庭应诉情况纳入年度工作考核体系。

(五)完善行政、司法联席会议制度

加强行政机关与司法机关的沟通协调,建立定期或不定期的工作联席会议制度,采取通报案情、共同培训、法律研讨、法治宣传等方式,实现司法与行政良性互动,共同化解行政争议。尤其对一些通过诉讼程序不能解决实质性问题的政治性、敏感性案件,争取通过案外协调予以化解。

(作者单位:河北省人大常委会内司工委)