一笔算不清的糊涂账

如此巨大的窟窿是怎样产生的呢?

说起这庞大的财务挂账,财政部门有财政部门的说法,粮食系统有粮食系统的苦衷,以至现在到底是谁亏谁损,也成了一笔算不清的糊涂账。

实际上,粮食系统不是一诞生就亏损的。从我们查阅的资料可以发现,在很长一段时间里,粮食系统不仅没有亏损的,而且还略有盈利。是什么原因导致今天这一尴尬局面的呢?这里有一个演变过程。

从1953年到1960年的8年里,据会计资料统计,粮食商业平均每年实现利润1.89亿元,加上粮油工业利润0.88亿元,利润总额2.77亿元。

这8年,粮食企业能够做到对国家上缴一定的利润,从前面我们对粮食补贴的介绍中可以看出,这主要得益于当时的粮油销售价格高于收购价格,有合理的购销差价。

从1961年到1978年18里,由于多次调高粮油统购价格,而统销价格没有相应调整,粮食购销价格逐渐拉平,个别品种倒挂;食用油购销价格普遍倒挂,企业经营由盈利变为亏损。这期间,粮油商品虽然还保留有一定的地区差价、原粮和成品粮差价以及品质差价,但远远不能弥补企业开支的商品流通费用,需要由国家财政给予补贴。这18年里,粮食商业经营平价粮油国家平均每年补贴24.06亿元,用粮油工业、运输企业和议价经营实现的利润2.55亿元抵顶后,国家净补贴21.51亿元。

在此期间,国家财政预算和企业财务,都是把粮油超购加价款和提高粮油统购价格而增加的政策性支出作为企业亏损处理,没有同企业正常经营与实现的盈利划分开来分别报账。这样做的结果,一是助长了这些企业不讲核算,开支大手大脚;二是有些企业即使主观很努力,经营管理很好也是亏损,政策性支出掩盖了企业改善经营管理所取得的经济效益,以至出现“只抓购、销、调,不管赔多少”的错误认识。这便是政企不分的弊端。事上,除了一部分政策性亏损是粮食系统无法解决的,还有相当一部分亏损属于企业内部经营出现的亏损,只要加强管理,改善经营,就完全能减少相当一部分的亏损。1977年粮食系统开展强化管理、增收节支的活动,结果到1978年,年亏损额下降到32亿元,1977年、1978年两年共扭亏20亿元,其中13亿元就完全是改善经营管理和增收节支而减少的亏损。但后来我们没有认真总结经验,加上不敢触及政企不分的管理模式,购销价格倒挂现象不但没有解决,反而倒挂比例越来越大,以至国有粮食系统亏损越来越多,包袱越来越重。

1979年至1984年的6年里,粮油购销价格全面倒挂,加上购销业务不断扩大,超购比重相应增大,粮油价格倒挂补贴和经营费用以及超购加价等支出越来越多,粮食系统亏损日趋严重,粮油补贴居高不下。1992年全国国有粮食系统亏损230.17亿元,1996年亏损380亿元,1997年亏损480亿元,而1998年仅第一季度就亏损了270亿元。三年粮食丰收,三年粮食企业亏损,并且越是产粮区亏损问题越严重。1997年,湖北粮食系统贷款余额为320亿元,当年亏损37.23亿元,成为国有粮食企业的沉重负担,导致整个粮食系统的循环不畅。

如果把所有的亏损都记在粮食系统身上,显然是有失公正的,而把所有的亏损都放在政策性亏损的篮子里,也是不符合事实的。那么到底哪些是粮食系统的经营性亏损,哪些是国家的政策性亏损呢?到底谁亏得多谁亏得少呢?这在过去一直是一笔算不清的糊涂账。这不怪财务人员做账不清,也不能怪财政监督不严,粮食流通体制里的政企不分注定了这是一笔扯不清道不明的糊涂账。

至今为止,我国的国有粮食系统仍然集三种行为于一身:一是宏观调控功能,二是福利功能,三是经营功能。其中宏观调控功能和福利功能属于政府行为,而经营功能属于企业行为。这也就是说,粮食系统既是政府管理部门也是企业经营单位。这种政企不分的状况在过去的计划经济体制里是普遍存在的现象,但随着社会主义市场经济体制的实施,大部分国有企业都完成了政企分开的改革,但惟有国有粮食系统仍然保持着这种“官不官,商不商”的身份。因此有人把国有粮食系统称为中国改革20年来计划经济硕果仅存的最后一个堡垒,它本身保留的计划经济特殊性和市场经济的要求相互撞击,从而暴露出许多弊端与缺陷。企业行为是以盈利为目的的,而政府行为又要求粮食部门以维持粮食的有效供给为目标,二者混在一起,从经营的角度上看,高政策性捆住了粮食系统的手脚,无法自主开展经营;而从管理的角度上看,盈利性又影响了政府行为的实施,两方面都要兼顾,结果往往是两方面都受到影响。

这种既要管理又要经营的体制,必然带来职责不明、权益不清的情况,亏损挂账便是其中最直接的后果。由于国有粮食系统担负着为国家收、销、存、调粮食的任务,其中因政策因素,必然出现一部分亏损,这就是所谓的“政策性亏损”;而粮食系统同时也是一个经营实体,在其经营中必然出现有盈有亏的现象,这便是所谓“经营性亏损”。虽然名字有两个,财务制度也是要求政策性业务和经营性业务分开管理,独立核算,但事实上是混在一起,你中有我,我中有你。经营上出现了亏损,往政策性亏损的篮子里一扔,让国家财政和地方财政去背包袱,从而养成一些粮食企业吃大锅饭的现象;而经营上出现了盈利,往往也会被政策性亏损冲抵,结果又严重影响了粮食企业的经营积极性,结果也走上了“不亏白不亏”的道路。这种体制不仅不利于国有粮食系统改善经营、增强活力,更加严重的是人为地造成许多漏洞,让一些单位和个人利用政策性业务与政策性亏损大做文章。有的把以保护价收购来的粮食甚至国家粮食储备库的储备粮,低价转手卖给个体粮商,自己坐分红利的同时,又把大量的亏损挂在国家的账上;有的甚至挪用国家的粮油收购资金进行非粮油经营,盈了进自己的腰包,亏了由国家“买单”。由此看来,在这2000亿元的财务窟窿里,既有属于政策性因素导致的亏损,也有粮食系统自身商业性经营出现的亏损。二者有意无意地混在一起,便弄成了现在这本“外行看不懂,内行说不清”的糊涂账。

但我们又不能不弄清楚。经过5万审计干部历时6个多半月的专项审计,我们终于对这笔庞大的亏损窟窿有了一个比较明白的了解。12月3日,在国务院新闻办举行的新闻发布会上,国家审计署审计长李金华发布了最后的审计结果:经过对全国30850万个粮食企业和2499个农业发展银行分支机构和2594个财政部门进行专项审计与调查,初步确定,从1992年4月1日到1998年5月31日,新增的2000多亿元财务挂账中,有1400多亿元属于正常挂账,不正常挂账的有600多亿元。不正常挂账中最主要的问题,一是虚报财务挂账,违反财会制度处理账务比较普遍;二是粮食资金管理漏洞较多,导致资金出现巨大缺口;三是经营不善、管理混乱、违纪违规严重。审计发现和查处的严重挤占挪用收购资金、管理混乱给国家造成重大损失,弄虚作假骗取国家资金,以及个人贪污侵占公款等违反财经法规的案件达1181起,其中已有166人受到党纪、政纪处分,27人被追究刑事责任。