关于加强法制建设的几个问题

关于加强法制建设的几个问题⁽³⁾

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）对加强法律制度建设提出了更高的要求。不仅用一个专门的章节来阐述，而且在其他各个章节中，都贯串了这个要求。说明中央把法制建设放在一个十分重要的位置，这对我们是一个极大的鼓舞。

近一个时期以来，关于法制与市场经济的关系，法制在市场经济中的作用问题，是大家普遍关注和重视的热门话题。几乎一致认为发展市场经济，必须要有健全的法制，从一定意义上说，市场经济就是法制经济，这已经成为人们的共识。

中央领导同志十分重视这个问题，多次表述了明确的观点。江泽民在十四大报告中指出：高度重视法制建设，加强立法工作，特别是抓紧制定和完善保障改革开放，加强宏观经济管理，规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。他在同全国政法工作会议代表座谈时指出：社会主义市场经济体制的建立和运行，要求加强培育市场，充分发挥市场的作用，同时要运用经济的、法律的以及必要的行政手段加强国家宏观调控。无论是市场调节还是国家宏观调控，都要不断总结经验，逐步纳入法制轨道。没有健全的社会主义法制，也就没有良好的社会主义市场经济秩序。他在会见全国法院工作会议代表时指出：社会主义法制建设同社会主义市场经济体制建设是密不可分的。要建立和完善社会主义市场经济体制，必须要有与之相适应的比较完备的社会主义法制。

下面就在新的历史时期，加强法制建设，谈几点认识。

一、改革开放以来，我国法制建设取得的成就与当前存在的问题；

二、邓小平的法制思想是加强法制建设的指导思想；

三、法制建设必须与市场经济发展相适应；

四、廉政建设法制化。

（一）

改革开放以来，我国法制建设取得的成就与当前存在的问题。

自从1979年党的十一届三中全会把“发展社会主义民主，加强社会主义法制”作为党的方针以来，我国法制建设取得了前所未有的进展。被誉为法制建设的春天来到了。

1．加快了立法进程。1982年颁布了建国以来第四部宪法，之后又作了两次重要修改。1979年到1994年9月统计，全国人大及其常委会通过的法律180件，有关法律问题的决议、决定32件。这些法律、法规包括刑法、民法通则、三部诉讼法等一批基本法律。国务院发布和批准的法规（即行政法规）700多件、法规性文件866件。此外，各省市自治区、人大及其常委会还发布地方性法规3000多件，两高司法解释328件，以上不包括地方政府发布的规章、条例。今后五年全国人大计划立法152部。

2．健全了司法机构。1978年恢复了各级检察机关，1979年恢复了司法行政机关，1983年成立了国家安全部及其地方机构，先后建立了海事、森林、铁路等一批专门法院，以及在各级法院中建立了经济、行政等审判庭。司法干警人数有很大增加，素质正在不断提高。与此同时，政府法制机构也有了相应发展。

3．加速法制人才的培养。“文革”期间，各政法院系被撤销，全国仅北大、吉大名义上保留法律系，1974年恢复招生，1975年在校生统共才269人，改革开放以来，法学教育获得前所未有发展。1992年统计，全国有25所政法院校和81个大学法律系。在校生达42000余人。此外尚有数字更大的成人教育的学生。

4．建立了一批律师、公证等法律服务中介机构。推进了辩护、公证、调解等司法制度建设。律师、公证等法律服务中介机构是80年代初为适应改革开放和经济建设的需求而产生发展起来的。尤其在近几年，随着社会主义市场经济的建立和发展，法律服务中介机构的发展很快。目前，全国已有律师7万多名，律师事务所已发展到近5000家，其中合作制事务所就有200余家，公证处已发展到3000多个，公证范围扩大到100余种，还建立了30000多个法律服务所。由于法律服务中介机构发展迅速，极大地推进了法律服务的效能。与此同时，还出台了一大批有关的法规和制度，有效地推进了司法制度建设。

5．普及法律常识，提高公民法律意识。1985年开始实现普法五年计划，目前第二个五年普法又进行了三年，以宪法为核心，以专业法为重点的普法宣传教育在全国范围内进展顺利，有关市场经济热点问题的法制宣传受到广泛欢迎。各地区、各部门和各行业经过深入普法，依法治理活动在新的起点上有所深化和发展，收到了良好的社会效果。

6．加强国际合作与交流。参加各种国际组织及有关会议、加强了交流，与10多个国家签订了司法协助协议。如国外、境外律师事务所在中国设立办事处已达40多家：公证机关的公证文书，已发往100多个国家和地区，得到国际上广泛的承认和使用。

以上只是简要地提一下，15年来法制建设的成就是有目共睹的，可以说是建国以来的最好时期。法制建设当前存在的突出问题是：

第一，经济立法跟不上市场经济发展的需要。

15年来，全国人大及其常委会制定的经济立法仅70多件，远远适应不了加快改革开放、建立市场经济体制的需要。一些经济生活急需的法律多年来一直迟迟未能出台，一定程度上制约了建设与发展的速度。例如公司法出台前，全国有大大小小公司83万多家。它们的设立与撤销，主要是采取行政手段进行的。1985年全国有公司10万多家，经过第一次大发展，到1987年达30多万家，1989年后进行整顿，剩下20万家，1992年第二次大发展，又增加了26万多家。类似公司法、证券法、银行法等经济类法律迟迟不能出台，主要原因是，我国经济运行体制实行市场经济模式这一目标是逐步明确的。要求在产品‘经济时代制定出适应市场经济需要的法律是不现实的。还是以公司法为例，这个法律出台前，起草酝酿时间据我所知已长达10年之久。开始关于公司的定义就不好下，以盈利为目的，还是公共利益为目的？现在当然明确了，主体是要盈利。宪法修改后，把国家实行市场经济写进去了，经济立法就有依据了。

法律的完善也是要逐步进行的。如《经济合同法》开始是保护计划经济的，如违反国家计划的合同是无效的。最近作了修改，但仍然是过渡性的。我们国家目前同时并存的有三个合同法，除《经济合同法》外，还有《涉外经济合同法》和《技术合同法》，以后可能要合并为一个合同法或作为民法通则的合同篇。

还有一个原因，就是我国经济立法指导思想上超前性不够。往往将经济生活中矛盾比较突出的，列为立法的重点。全国诸多经济法律中除了《专利法》及《中外合资企业法》之外都是如此。根据邓小平有比没有好，快搞比慢搞好的立法思想，我们要加快经济立法，一些应兴应革的事情，尽可能先制定法律后行动。三中全会决定指出，要“用法律引导、推进和保障改革顺利进行”。我理解也包含要加快立法的精神。要做到这一点，还有一个要立足中国国情，大胆吸收和借鉴国外经验的问题。人家搞市场经济搞了两百多年，积累的好的经验也是人类文明的一部分。凡是国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，应大胆吸收，可以采取“拿来主义”，也不存在一个版权问题。人家走过的弯路，也值得我们借鉴。不一定都靠自己去摸索。乔石提出，“有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善”。这样做，不仅会加快我国市场经济立法步伐，还有利于我国与国际经济发展接轨，参与国际竞争。

台湾是搞市场经济的，有关市场经济的法律也比较完善，我参加两次海峡两岸法学学术研讨会，感到有些法律条文是可以借鉴的，而且也不要翻译。

第二，从执法上看，存在着有法不依，执法不严，违法不究，滥用职权等现象。

《决定》把“改革、完善司法制度和行政执法机制，提高司法和行政执法水平”作为法制建设目标之一提出来，这是非常重要的。

我这里着重谈一下行政执法的问题。国务委员兼国务院秘书长罗干在1993年5月召开的第三次全国政府法制工作会议上的讲话中指出：近些年来，总的来看，各级政府和政府各部门是重视依法办事的，而且不断有所进步。但是，必须严肃指出，有法不依、执法不严、违法不究的现象一直存在，有些地方、部门甚至以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法，问题相当严重，已经引起人民群众的强烈不满。这个评价是比较全面的、深刻的，指出了问题的严重性。

有的人利用手中权力或者行业垄断地位，搞权力进入市场，权力商品化，权钱交易，原卢湾区副区长祝文清就是个例子。

有些人为了部门和地区利益，滥用权力，画地为牢阻碍商品流通。如河北省有26个部门在公路上设卡、收钱，有车必查，每查必罚。1991年仅一个部门票据记载公路罚款高达4000多万元。

有些人钻国家鼓励出口创汇政策的空子，内外勾结骗取巨额出口退税。如1993年上半年，在湖北省咸宁市委书记的支持、市长的指使和怂恿下，市税务局长与不法分子勾结，骗取出口退税款1000万元。1992年至1993年6月江西省瑞昌等1市5县，分别在市长、县长支持下，有关部门共为骗税分子开具假征税证明70份，假销售发票304份、骗税额达2．37亿元，已被骗走出口退税1549万元；

有的人借当前企业搞股份制改革之机，搞假审计、假评估，假公证，转移、侵吞国家资产；

至于发生在经济领域里的犯罪案件，涉及公款之大更是天文数字，触目惊心。这里特别需要指出的，不少突出问题不是无法可依，而是有法不依、有章不循，例如：

违章拆借。中国人民银行对资金拆借的主体、用途、期限、利率是有规定的。它只能用于银行间临时头寸调剂。但是，有些银行明知故犯，以拆借为名，向自己办的投资公司等经济实体注入信贷资金，去炒股票、炒房地产、放高利贷。

违法集资。集资活动是一种金融活动。国家都有严格规定，而在有些地方却形成了从事有价证券黑市交易市场。北京长城机电公司非法集资高达10亿元人民币，是非常典型的案例。

越权减免税收。减免各种税收的条件和批准权限，法律法规都有明文规定。但有的地方、部门越权决定减免。目的是为了地方部门的利益，造成中央财政收入严重流失。

乱办开发区。一时全国开发区高达2000多个，经过整顿，保留了500多个。其实关于征地、用地审批权、土地使用权出让、转让，法律法规都有明确规定。都是明知故犯，越权批地造成的。

有了法，不执行，比无法的影响更坏，因为它破坏了法制的尊严和权威。“徒法不足以自行”，政府部门带头执法守法，这是最重要的。

根据《上海法制报》报道，《行政诉讼法》颁布实施两年来，情况不容乐观，有的说已“走入困境”：（1）首先是收案数下降，1990年《行政诉讼法》施行时，全国法院一年受理案件13006件，比上一年上升30．92%，1991年猛增到25667件，增长97．35%，1992年增势猛跌，仅增长7．59%。1993年上半年开始出现负增长：（2）整个社会对行政诉讼热情下降。不敢告、不愿告，“告也没用”，“民不与官斗”的观念流行。抽样调查2／3的人不相信法律能保障公民与政府平等；（3）政府部门滥用职权、藐视法院行政审判权的行使。如当了被告不出庭、不答辩，败诉了不交诉讼费，有个镇政府败诉，该镇法庭建设用地三年不批。县政府败诉，法院经费不足不再追加；出差办案、看病费用无法报销。有一位行政首长当了被告，把法院副院长叫去当面指责；作为行政首长应当当被告，但他还是党委副书记，你法院还受不受党委领导？结果案子拖了两年无法开庭。许多行政审判人员“台上八面威风，台下四面受气”，“台上严肃执法，台下日子难过”。所以，法院对审理行政诉讼案件的热情和信心下降了。

现在，“民告官”被大家喻为“天下第一难”。这是值得深思的。这问题的解决涉及立法保障机制问题。加强执法监督和保障，同时也要解决充实审判力量，提高人员素质，要有一批既精通法律又熟知行政管理专门知识的人才。市场经济的发展，原来由行政手段去调节的社会关系，将由法律手段去调节。新的环境和条件，为《行政诉讼法》的顺利实施提供了一个大的舞台，局面是会改变的。

第三，公民法律意识不强，法制观念淡薄是法制建设面临的第三个难题，也是第三个要着重解决的问题。

我国封建社会延续几千年，缺乏民主和法制的传统，这是我们的国情。但是法制又涉及千家万户，人人都生活在法制社会的环境中，没有广大公民自觉去遵守法律，就很难建成一个法制社会。从1985年起，我国开始对公民进行普法教育，有一定效果，但要使全社会的法制意识达到一个令人满意的境地，没有几代人的努力恐怕是不行的。

拿遵守交通规则来讲，这是日常碰到的十分普通的事情，但在不同国家情况是不同的。当然这里有交通建设水平不同的原因，但主要还是公民法律意识问题。我曾去过一些国家和地区，从公民遵守交通法规这一点来讲，日本最好，最严格。尽管没有车经过，只要是红灯，行人是不会闯红灯的；其次是美国和欧洲国家，车速快，管得也是严的；第三是中国的台湾地区和香港地区，要松一些了，有闯红灯的现象。我们这里是比较乱，闯红灯比比皆是，连外国人到了这里，同样学会了闯红灯。

目前，个体户在人们心目中的形象往往与斩客、偷税漏税连在一起。其实也有一个法制观念的问题，他没有牢固树立纳税是公民义务的观念。当然这只是一部分。

市场经济体制的建立和完善，一系列竞争规则（法规）要出台，各个市场的主体能否公开、公正、公平进行竞争。基础在于有关法人及其代表以及所有竞争参与者的法制意识强不强。

如1993年12月1日开始生效的《反不正当竞争法》就是一部保障正当竞争的规则。因为当前经济生活中出现了非常多的不正当竞争行为。例如：假冒伪劣商品是当前经济生活中一大公害。1990年全国查处假药案13650件，1991年上升到15000件，从事药品批发企业多达3万多家，其中一半属非法经商，用高额回扣拉拢顾客。

虚假广告也是公害之一。喧嚣一时的所谓“电子人体增高器”的产品广告称，使用一周人体可增高3～7厘米。可是谁也没有想到推出这一广告的本人，身高还不到1．55米。

1993年春天，北京等地曾出现了抢购“蒙妮坦奇妙换肤霜”风潮。广告称“一次使用，更换老化皮肤，八次使用，彻底换了模样”。多么有吸引力，谁不想返老还童。其实化妆品不是药品，它的功能无非有两个：一是保护，二是遮盖。用“换肤”两字本身就是欺骗。

提高公民法律意识，关键还是在于各级领导带头学法、用法、守法，良好风气才能逐步养成。领导强调工作忙，不学法或者认为这是百姓的事，不学法自己又不懂法，做了与法律相悖的事，自己还不知，这怎么行！

（二）

邓小平的法制思想是加强法制建设的指导思想。

邓小平法制思想是邓小平理论的重要组成部分。是我国建国以来历史经验教训的总结，特别是总结了“文化大革命”时期，“四人帮”践踏法制、破坏民主，无法无天，把国家带上了绝路的历史教训，严肃提出了要“发扬社会主义民主，健全社会主义法制”。并把它作为党的基本方针实行下去，“决不允许有任何动摇”。

邓小平的法制思想适应了改革开放的需要，同时又在改革开放的实践中得到充实和完善，内容十分丰富，而文字都简洁明了。我在学习中感到以下几点特别重要。

1．“一手抓建设，一手抓法制”

明确了法制与建设的关系，把加强法制建设提到现代化建设全局的战略高度，在我们党和国家历史上还是第一次，意义重大。两手抓的理论以后又有进一步发展，并提出两手都要硬。

2．法制建设的十六字方针——有法可依、有法必依，执法必严，违法必究

有法可依，有法必依这两句话早在1956年董必武在党的八大会议上就提出来了。但由于此后中国历史的发展受到左的错误影响，未能得到贯彻。“文化大革命”时，更是“和尚打伞——无发（法）无天”。在新的时期，邓小平在党的十一届三中全会前召开的中央工作会议上，首先提出了法制建设的十六字方针，以后被党的会议所肯定，意义深远。

3．强调在“法律面前人人平等”，反对特权

“法律面前人人平等”这一口号最早是在1789年法国资产阶级《人权宣言》中提出来的，实际上一天也没有“平等”过。邓小平对适用法律的平等性特别重视。1980年就指出：“公民在法律和制度面前人人平等……人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法……任何犯了法的人都不能逍遥法外。”

要真正实行这个原则，关键是反特权。对此，邓小平尖锐地指出：“特殊化，经过批评教育而不改的，人民就有权依法进行检举控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”

4．民主与法制统一性原则

“没有民主就没有社会主义”。“中国的民主是社会主义民主，是同社会主义法制相辅相成的。”“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这个著名的观点，是彻底的法治思想。但是，真正要做到这一点，还要经过艰苦的努力。

5．“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法原则

党的十一届三中全会确定要加快法制建设后，面对繁重的立法任务，邓小平提出了法律条文可以由粗到细，逐步完善，有些法规立法可以先地方，后全国。“总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”但是，立法又是一件很严肃的事，一定要有严肃的态度，切忌操之过急，草率从事。他提出：“实现民主和法制。同实现四个现代化一样，不能用大跃进的做法，不能用‘大鸣大放’的做法”。

6．加强法制建设的“根本问题是教育人”

邓小平说：“我们的国家缺少执法和守法的传统……法制观念与人们的文化素质有关。现在这么多青年人犯罪，无法无天，没有顾虑，一个原因是文化素质太低。所以，加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始。”从这里也可以看出邓小平向我们指出了法制建设任务的长期性和艰巨性。

邓小平法制思想内容十分丰富。如他还说到立法要坚持党的四项基本原则，要加强法制的组织建设，要有一支合格的司法干部队伍，要依法从重从快打击各种刑事犯罪分子，维护社会的安定等等，我们要认真学习领会，并以此为指导，加强我们的法制建设。

（三）

法制建设必须与市场经济发展相适应。

市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障，而法制建设又要主动地去适应这种需要，与市场经济同步发展。市场经济为什么特别需要法制呢，有以下几个原因：

第一，我国经济运行方式正在发生变化，要求法制建设必须同步发展。一个国家范围内的社会经济系统，是一个由众多的个人、企业和其他机构组成的复杂的、巨大的系统。要使这个系统协调有序地运行，必须借助于一定形式的规则，一定形式的手段，一定形式的机制。不同的经济方式就要采用不同的规则、手段和机制。当前，我国正处于由已往的高度集中的产品经济、计划经济向社会主义市场经济转变时期，经济运行方式在发生重大变化，因而过去那种协调经济系统运行的行政性规则、行政手段、行政机制等也应当相应进行变革，具体来说也就是要向表现为法制形式的规则、手段和机制方面变革，向适应市场经济的价值规律、竞争规律、供求规律要求的法制形式转变。

新中国成立以来，我国经济运行模式是高度集中的计划经济，它的本质是权力经济，主要靠行政措施、首长审批（长官意志）作为调控、管理的主要手段。只要有首长的批示或领导（管理）部门的大印，就可以得到优惠政策、计划列项、财政上缴减免，信贷规模增加，得到外汇额度、进出口配额和许可证等等。所以搞建设，必须“跑步（部）前（钱）进”，这已成为各地区想要快速发展经济的最主要希望和途径。计划经济本质上是“人治”，而市场经济要靠“法治”。正是市场经济这种内在要求加强法制建设。

第二，近两百年来众多市场经济国家法制实践的历史经验教训，说明法制建设必须伴随市场经济同步发展。据统计，现在世界上大约有130多个国家和地区实行市场经济体制，但并不是所有搞市场经济的国家都取得了成功。市场经济也有发达与不发达、成功与不成功之分。原因可能多种多样，但有一条可以肯定，无论是以德国为代表的社会型市场经济模式，以日本为代表的协调型市场经济模式，还是以美国为代表的分散型市场经济模式，凡是运转效率高、搞得比较成功的市场经济国家，都是法制比较健全的国家，都是建立在法制基础上的市场经济国家。市场经济经历了从幼稚到成熟，从不完善到完善的发展过程，有关市场经济的法制建设也经历了同样的发展过程。从罗马法到法国民法典再到现代发达国家调节市场经济的立法及法制实践，都反映了法制是客观经济生活的需要，是人类社会管理经验的结晶，我们有必要予以吸收、借鉴。

第三，市场经济本身的特性决定它与法制建设必须同步发展。市场经济作为一种以市场为基础配置社会资源的经济运行方式，是社会经济发展的必然历史过程，它本身具有一些共同的本质特征，通过对这些本质特征的分析，可以得出市场经济需要法制的结论。

1．市场经济运行主体的自主性要求法制。现代市场经济的主体，早已由掌握一定资本的个人转变为以企业为主的法人。法人制度是法制赋予市场经济的基本条件。法人自主性的一个要求是财产的自主性，要求自主行使占有、使用和处分财产的权利，自主地运用财产自负盈亏。这就要求在法制建设中完善产权法律制度，在政企分开、国有资产所有权与经营权分离的基础上，明确界定所有权、经营权和其他财产权的范围，强化产权关系以及在此基础上对其利益关系的约束，运用国家强制力量保障产权人正常行使权利。法人自主性的另一个要求是自主经营、自主管理、自主进行经营决策。这就要求在法制建设中完善企业法制制度，转换企业经营机制，用法律手段保障企业经营管理的自主权，使企业能摆脱作为政府部门附属物的境地，自主地在市场经济海洋中遨游。市场经济主体还有一个进出市场的问题，什么样的主体有资格进入市场，什么样的主体可以退出或必须退出市场，这也要求在法制建设中建立和完善法人登记注册制度以及破产制度。

2．市场经济活动的契约性要求法制。市场经济主体间进行商品交换和经济往来，主要是通过契约的形式来实现的。契约制度在市场经济条件下得到了空前的发展，成为市场经济须臾不可离开的东西。正如马克思曾经指出的：先有交易，后来才由交易发展为法制。这种通过交换和在交换中才产生的社会关系，后来获得了契约这样的法的形式。从交易到契约，到健全的法制维系的具有法律文书形式的契约，反映了市场经济的内在要求，是市场经济制度不断完善的结果。近年来，我国在以市场为取向的改革过程中，各类经济活动越来越多地采用契约即合同的形式实现。可以预计，随着市场经济体制的建立和发展，各种形式的合同必将被更大规模地采用，合同法律制度也必将进一步完善，特别是对一些经济领域新型契约形式的法律调整要完善，如期货交易、抵押、典当等等。

3．市场经济往来的信用要求法制。信用是商品交换发展的必然结果，是市场经济往来中时时处处都涉及的问题。预付赊销有信用，金融信贷有信用，股票债券有信用，契约合同有信用。无论是国家信用、银行信用、商业信用还是消费信用，都有赖于法制来维系正当的信用秩序，实现诚实信用的原则。我国近年来严重存在的三角债问题，原因很多，其中信用法纪不严明是主要原因之一。

4．市场经济的竞争性要求法制。市场经济建立在充分竞争的基础之上，只有通过竞争才能够实现社会资源的合理配置，给经济发展注入持久的活力。但是，竞争要有一定规则，要由法制的力量来规范和调整。一方面应当制定和实行竞争主体平等的规则。市场经济主体应当站在同一起跑线上，享有平等的地位和机会，不能因所有制的不同、隶属关系的不同而处于不平等的境地。另一方面，还应当健全完善竞争手段公平正当的规则。要靠法制的力量来限制垄断，禁止不正当竞争行为，惩办假冒商标和生产销售伪劣产品的行为。

5．市场经济体系的统一性要求法制。近年来，我国市场体系有了较大发展。在这种形势下，对市场体系统一性的呼声很高，要求有统一的国内市场，有能够使商品和各种生产要素在全国范围内自由流动的市场；要求打破任何形式的垄断、封锁和条块分割的地方保护主义，反对那种部门和行业色彩很浓的封闭型市场，实行地区间、产业间的相互开放，形成统一的全国性的大市场体系。建立这样的市场体系和保证这一体系的统一，显然不能依赖于哪一个地方或部门，只能依靠法制的力量来实现。

6．市场经济的国际性要求法制。市场经济是全面开放的经济。随着世界各国在经济上相互依存、相互渗透程度的不断加深，任何国家都不可能脱离世界经济体系而独立发展。市场经济的发展，必须在经济上打破国家界限，形成国际市场和多种形式的国际经济联系。为适应这一要求，国际经贸领域已经和正在形成一系列比较统一的、通行的国际经贸条约、惯例和规则。随着我国十多年来改革开放政策的实行，中国的经济已经与世界经济紧密联系在一起。1992年我国进出口总额超过1600亿美元，成为居世界第11位的贸易大国。我国已与世界上200多个国家和地区建立了经贸关系。引进外资逐年增加，1992年底，全国已建立三资企业9万多家。随着市场经济体制的建立和发展，我国对外开放规模还将不断扩大，与国际市场的联系还将进一步紧密。这就要求我们高度重视市场经济的国际性，在法制建设方面尽快与国际经贸规则接轨，按国际规则办事。

7．对市场经济宏观调控的必要性要求法制。市场不是万能的，市场也有其自身的弱点和消极方面，因而需要宏观调控。我国目前正处在由传统计划经济体制向市场经济体制转换的进程之中，应当高度重视新体制建立后宏观调控手段的法制化，以防止旧体制的复归和新体制诞生后的混乱。一方面需要通过法制形式明确国家宏观调控的范围，规范政府活动的界限；另一方面需要通过法制形式明确国家宏观调控的方式方法，把计划方法、财政金融政策的方法以及运用各种经济杠杆的方法等纳入法制轨道。

8．市场经济中裁判和仲裁活动的必要性要求法制。市场经济活动贯穿着激烈的竞争，整个市场形成了一个追求经济效益的大赛场。因此，市场经济需要有仲裁和裁判制度。在市场经济体制下，政府依靠行政手段裁判市场经济纠纷的做法越来越行不通，司法裁判和民间仲裁裁决的形式得到广泛应用。有关裁判、仲裁活动应当在法制的范围内大力加强，为市场主体创造良好的外部环境，保障市场主体及其经营者的合法权益，正确解决民商事纠纷，建立起有利于经济发展的正常的市场经济运行秩序。为此，司法机关和仲裁机构在机构设置、活动方式、审理程序等方面都应有所改革，有所加强，实现裁判、仲裁活动的法制化。

第四，市场经济的现实生活在呼唤法制。既然市场经济是竞争经济，在竞争中由于受到利益的驱动，必然会有不正当的竞争乃至形形色色的经济犯罪。这些现象的出现，正当的竞争必然会受到阻碍，好比一场球赛，没有比赛规则，到处犯规，比赛就进行不下去了。近几年来，随着经济搞活后伴随而来的烟叶大战、钢材大战、甚至三九胃泰大战、505神功元气袋大战等等，无奇不有，而且问题越来越严重。翻开报纸，几乎天天可以看到种种扰乱市场秩序的报道。如市场行业垄断，地区、部门保护，公共消费品生产下降，假冒伪劣产品和坑蒙拐骗经营增多，公共资源大量浪费，国家收益流失，环境污染和生态破坏加剧，人们收入差距拉大等等。

近年来，通过不断地打假、打走私、财税大检查、治理乱集资乱收费乱罚款，质量万里行、环境世纪行、扫黄、扫黑、严打等突击活动取得了很大成绩，但往往只能解决一时的问题，风头一过，卷土重来，甚至有过之而无不及。由此可见，随着市场经济的发展，行政手段对经济活动的调控能力正在减弱，只有从加强法制入手，才能形成全社会的监督、制约机制，从根本上解决问题。

社会主义市场经济的法律框架，包含的内容非常广泛，需要制定的法律很多，就目前情况看，经济立法的主要内容是以下四个方面：

1．关于规范市场主体的法律。社会主义市场经济体制的发育与发展，使得市场主体多元化，这就需要通过立法，确定市场主体的法律地位，明确它们的权利和义务。例如，要独立现代企业制度，公司制度是其中的重要内容，这就需要制定公司法，规范公司的组织和行为；国有企业在我国占有很重要的地位，需要通过立法既保障其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，又对其实行有效的监督管理；在市场活动中，还存在多种经济成分和不同的企业组织形式，这些都需要通过立法确定其在市场关系中的法律地位，明确他们享有的合法权益和应承担义务。对参与市场活动的主体，按市场经济的原则，从法律上予以规范是使社会主义市场经济健康发展的前提。这类法律有公司法、企业法等。

2．关于调整市场经济关系的法律。市场经济中的各个主体都置身于各种市场关系之中，资源要通过市场进行配置，经济活动要根据市场供求关系得以实现；商品交换要受价格关系的制约等等。这些市场关系都需要一系列的法律予以规范。在市场经济过程中，必须确立一些调整市场经济关系的原则，如公平竞争、优胜劣汰的原则；自愿、公正、诚实信用的原则；等价、有偿的原则；交易方便、安全、效率的原则等。立法的重要作用之一便是使这些原则体现于具有强制力的、法定的程序之中，也就是使其具有法律形式。因为市场竞争的规则，人们可能遵守，也可能丢弃，但对于法律，却必须遵守。这方面法律除《经济合同法》《反不正当竞争法》已出台外，还需制定证券法、票据法、仲裁法、担保抵押法、房地产法、消费者权益保护法等。

3．关于实行宏观调控的法律。在经济发展的不同时期与不同阶段，宏观调控的内容和方式是有差异的，但有一点却是共同的，即无论何时宏观调控必须发挥法律手段的作用，要把经济手段、法律手段和必要的行政手段结合起来，致力于贯彻总的经济政策与经济目标。市场有其自身的弱点和消极方面，也需要加强和改善国家的宏观调控。这方面的法律主要包括：实行宏观调控机制方面的法律，如金融、财政、对外贸易方面的法律；关于调控手段方面的法律，如税法、货币、外汇管理方面的法律。还有关于专门对某一个经济领域的重要活动、重大项目实行调控的法律。

4．关于建立、健全市场经济相关的必要条件或组成部分方面的法律。对市场竞争造成的破产、失业等，需要有相应的社会救济，减少社会震动，相应地就必须制定劳动、社会保险等方面的法律。我们任何改革措施和法律的制定，都要很好地考虑到维护社会的稳定。还要制定维护市场经济秩序制裁犯罪的法律，对市场建设和为市场服务的中介机构也需要制定法律予以规范。

除以上四个方面的经济立法外，对过去制定的法律，有的已不适应市场经济发展的需要，要进行清理，或修改，或废除，保证市场经济法律体系的统一性和协调性。

（四）

廉政建设、反对腐败必须走法制化道路。

为政清廉，反对腐败是近几年来社会议论的一个“热点”。国家经济上去了，人民群众拍手称快，而对腐败现象的蔓延，大家又深恶痛绝，忧心忡忡。中央对此十分重视，多次作出决策，同腐败现象作斗争。这次又把廉政建设，反对腐败写进《决定》，用专门一节来论述这个问题。《决定》指出：“加强廉政建设、反对腐败是建立社会主义市场经济体制的必要条件和重要保证，也是关系改革事业成败、关系党和国家命运的大事，必须切实抓紧抓好。”同时又指出：“要加强廉政建设，完善党和国家机关及其工作人员特别是领导干部的廉洁自律和监督机制。”

腐败现象到底是怎么产生的，究竟能不能根除，用什么办法才有效等等。都是大家共同关心的问题。

从腐败产生的原因来看，腐败往往与一定的极权相关，从这个意义上说，腐败都是权力滥用所致。从表现形式看，一是权力失控，即一定的个人行使的权力或享受的权利缺乏职责约束，权利与义务相分离。二是权力失衡，即一定的机关享受的权力缺乏其他机关的制约。三是权力异化。根据民主政治原则，人民是权力的主体，公职人员只是权力的代行者，因而公职人员的权力理所当然地应当受到人民的监督。

权力本身是一种复杂的现象，权力的存在是腐败产生的前提，却又不能把腐败完全归咎于权力，我们只能从权力的限制上寻求根治腐败的对策。

腐败是公职人员利用职权谋取私利的行为，因而表现为一定的权钱交易，是一种权力商品化现象。寻租理论把一切利用行政权力获取经济利益的行为都称为寻租活动。这里的租金泛指政府干预或行政管理市场竞争而形成的级差收入，即超过机会成本的差价。在解释腐败现象产生的原因时，寻租理论认为，政府对企业进行管制，大大增加了官员决策权的范围，而企业不得不向官员行贿，以求得官员的批准和认可，随之而来的贪污蔓延使官员对保持这种权力有直接的利益，更不愿放弃对企业的管制，于是贪污腐化进入了一个因果循环过程。我们认为，寻租理论从经济角度对腐败原因的揭示是有其可取之处的。为了防止这种寻租现象的出现，应当科学地界定行政权力对经济生活干预的范围与程度。

一位著名的西方哲学家说过，不受制约的权力使人腐败，绝对不受制约的权力使人绝对腐败。这是一句名言。当前，我国正处于新旧体制转换时期，旧体制的弊端尚未完全革除、新体制尚未形成，监督、管理上漏洞和薄弱环节还很多，给腐败现象以可乘之机，因此，加强对权力的制约和监督就显得非常重要了。

改革开放以来，党和国家十分重视廉政建设。制定过一系列政策、制度和法规，作用是十分明显的。

据初步统计，党的十一届三中全会以来，我国有关部门先后制定的有关加强廉政建设、清除腐败方面的各种文件规定不下百件。这些法律、法规和政策的规定主要涉及的内容有：关于惩处党政机关工作人员贪污贿赂、谋取私利的规定；关于党政机关和干部不得经商办企业的规定；关于禁止国家工作人员在对内、对外公务活动中赠送和接受礼品的规定；关于节省行政经费的规定；关于禁止用公款超标准装修住房、大吃大喝的规定；关于严格遵守财经纪律的规定；关于招收、调配职工和选拔任用干部的规定以及关于监督、监察党政机关及其工作人员活动的规定等。

上述几方面的规定在促进和保证国家机关公务人员为政清廉上，无疑发挥了很大的作用，特别是在廉政建设经验尚不足期间，其作用尤为显著。同时，这些规定的制定和颁布也为进一步完善廉政立法奠定了基础。但是，不可否认，我们的廉政建设尚未完全纳入法制轨道，还存在着许多薄弱环节。

其一，就总体而言，尽管各种各样的规定较多，但其中大多数都不能算作法律规定，政策性的条文显然占据主要地位。这说明，尽管长期以来我们也强调廉政问题，但基本做法是属于“政策型廉政”，而政策型廉政具有不稳定性，即容易成为一阵风，强调时搞一下或群众呼声强烈时惩治一番，过后不是偃旗息鼓，就是和风细雨；不规范性，即没有一个统一标准或标准不具体，只强调原则上的指导，政策性条文缺乏可操作性：不公开性，即大多数政策规定是内部的，难以接受群众的监督等特点，其弊端是显而易见的。

其二，缺乏整体性和配套性。廉政建设是一个系统工程，而反腐败必须依靠综合治理。这一工作涉及社会的方方面面，没有一个全面统一的法律规范，很难协调各部门的实际工作。从我国现有的廉政立法分析，也确实缺乏通盘考虑和科学预测，显得分散、零乱、繁杂、就事论事多，举一反三少。另外，一个规定或通知出台往往很少有配套规定，因而实际上很难贯彻实施。例如，有些条文规定，国家工作人员的财产和收入明显超过其本人收入的，本人又不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论。但是，出于尚没有国家工作人员财产申报制度，因而这一规定实际执行起来相当困难。

其三，有关廉政规定较多应急性，较少科学预测性。目前我们的廉政立法尚不够成熟，出台的条文规定有明显的应急痕迹，头痛医头，脚痛医脚，以至于缺乏科学的预测，大多数规定适用时间很短，朝令夕改的情况也时有发生。

其四，有关廉政规定原则性较强，操作性较差。例如，大多数廉政条文没有具体的处罚细则，只是作一般性的原则规定，即使有些指明要给予行政处分，但也很少指明给予何种行政处分。还有些则干脆只笼统地提“应予处分”，“须酌情处理”，“严肃处理”等等，给实际执行工作带来了很大的盲目性。

其五，惩罚性廉政规定较多，预防性廉政规定较少。大多数廉政规定一般只是规定对什么行为造成的后果要加以处理，但一些基础性并带有预防性的规范，诸如党政干部回避、公务员的考核规则等却少见到。

其六，许多廉政规定既不指明由谁来负责执行，也不明确由谁加以监督，因而实践中往往会导致某些问题许多部门都能管但又都可以不管的现象出现，互相推诿或重复处理的情况也就随之发生。

以上存在的薄弱环节，正是加强廉政法制建设所要解决的问题。廉政建设纳入法制化轨道，正是现实社会生活对我们提出的要求。

邓小平说：“廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，搞法制靠得住些。”为廉政建设指明了方向。法律的功能主要有两种，一是惩治；即当法律所禁止的违法行为出现以后，追究行为人的法律责任；二是预防。即在违法行为尚未出现之前，法律即对相应行为主体规定一定的前置义务，以监督和控制其行为，防止权力的滥用。而这一点应该作为廉政立法的重心，这是非常重要的。

目前，世界上许多国家也十分重视廉政建设，走廉政建设法制化的道路。有些好的廉政立法和经验，我们可以借鉴，同时又要立足中国国情，加强廉政法制建设。具体可以从以下几个方面去考虑。

1．用法律制度强化国家公职人员的素质，避免为政不廉者参政。目前，世界上较多国家将公务人员分为政务公务员和事务公务员两种。前者主要通过选举产生，诸如国会议员、部长、总统等国家级官员。各国的宪法、选举法、国会法等对政务公务员选举的程序、监督、弹劾、罢免等均作了详尽的规定，从而使他们处在选民的监督之下。由于这一系列的措施规定保证，就使为政不廉者很难担任国家高级领导人，从而保证国家中的一些重要权力掌握在一些素质较高的人手里。事务公务员（即文官）通过考试选任，英国是世界上最早实行这一制度的国家之一，在19世纪，英国留用考试竞争公务员职务和按政绩提拔等措施，大幅度减少了腐败现象。时至今日，健全的公务员制度仍然有效地保证了英国文官队伍的清正廉洁。英国通过法律规定了考试的程序、内容、负责机构等，并严格加以执行，从而保证了只有品质优秀、精明能干者才能入选，为建立一支良好的文官队伍奠定了基础。世界上许多国家都纷纷仿效英国的这种做法，在公务员法中对考试的方式、程序、选任的资格，文官的试用期以及考核、奖惩、罢免等作了明确具体的规定，从而保证了公务员的素质，以杜绝任免官吏中的任人唯亲的腐败风气。

2．健全完善配套的法律监控措施，着眼于预防。运用法律手段，堵塞贪污贿赂等腐败现象产生的漏洞，在客观上迫使国家公职人员为政清廉，这是世界各国较为普遍的做法。其主要手段包括：（1）禁止政府官员收受礼品。许多国家规定，公务员不得利用职务和工作便利谋取私利，不许任意接受馈赠礼品。（2）禁止政府官员兼职、经商。许多国家规定，公务员不得兼营副业或工商业，其家属也不得开办与该公务员职务有关的营利性行业，否则必须辞职。（3）建立政府官员回避制度。为防止共同作弊与裙带关系等腐败通病的发生，在法律中明文规定各项具体回避制度，其中包括职务回避、地域回避等内容。（4）实行政府官员职务轮换制度。针对某些较易营私或“肥缺”部门的公职人员贪污受贿的可能性大之特点，在法律中明文规定这些特定职务的任职期限。（5）建立财产登记制度。为杜绝公职人员以权谋私、贪污腐化。规定公职人员在任职前后和任职期间，必须向有关单位申报自己的财产及其变化情况，凡公职人员享有的生活高于官职收入相应的水平而又无以解释其原因的。都将受到行政处分或法律制裁。在规范国家公务员为政清廉的同时，其报酬和工作条件等也应作出相应的合理的规定。该提供的条件一定要提供，该给予的报酬一定要给予。否则，也会带来问题。

3．设立专门的反腐败的廉政机构，查处腐败人员。世界上许多国家和地区在贪污腐败现象最猖獗的时候，都曾设立了专门的廉政机构，并长期有效地行使职能。这些廉政机构有职有权，独立办案不受干扰。美国有“公务员风纪署”，法国有“惩戒委员会”，日本有“政治伦理审查会”，奥地利有“纪律委员会”，新加坡有“贪污行为调查局”，中国的香港地区有“廉政公署”等。这些机构的设立，实际上形成了对国家公务人员贪污受贿等腐败行为查处的常备力量。

4．将各种形式的监督纳入法律规定之中，形成监督合力和严密的监督网络。通过宪法、选举法、新闻法、公民权利保障制度等，无论在立法上，还是在具体执法上，形成一个比较完整的监督体系。这些监督应包括民主党派监督、人大立法监督、执法监督、舆论监督和群众监督在内的监督网络。因为没有监督，就不可能有廉政法制化。对廉政法制化的监督同样也应纳入法制化的轨道，换言之，如何对国家政府机关及其公职人员依法实施有效的监督，同样需要有明确的法律规定。因此，一部确立监督程序、监督职权范围的《监督法》，应尽快形成。这样既可以使行政活动公开化，便于各项监督的实施，又能给实施监督者以一定的权利和必要的保障。

把廉政建设纳入法制轨道，这是历史发展的必然。一旦纳入法制轨道，廉政建设有关法律法规就会把人民的整体意志物化为权力制衡和监督的实际力量。其本身就会为反腐倡廉起到重要的社会动员作用，有助于廉洁风气的最终形成。