关于神府矿区生态环境问题的调研报告

神府矿区煤层厚，煤质好，埋藏浅，易开采，是我国重要的煤炭工业基地。经过多年发展，区内已经建成大型煤矿5个，中型煤矿8个，小型煤矿400个。2004年生产原煤8186万吨，占全省原煤总产量的62%;今年上半年生产原煤5424万吨，为我省乃至国家经济发展做出了贡献。同时，煤炭资源的不当开采也引发了严重的生态环境问题，引起了各级领导的高度重视。

煤炭开采业是我省的重要支柱产业，渭北矿区规模化开采已有数十年的历史，黄陇矿区、彬长矿区的规模化开采已经起步。妥善解决神府矿区日趋严重的生态环境问题，实现矿区经济社会发展、资源开发与生态环境保护和谐发展，对促进我省煤炭开采业健康发展有着重要意义。最近，我们就神府矿区生态环境问题进行了调研。

一、矿区开发存在的主要问题

(一)地质灾害频频发生。随着矿区开采强度加大，采空区面积逐年扩大，矿区山体崩塌，地表塌陷开裂，地下水位下降，泉水干涸，河流断流等灾害日渐增多。到2004年底，矿区采空区塌陷面积达28平方公里，受灾人口7005人，损毁房屋(窑洞)1334间。其中神东矿区所属三个大型机械化矿井采空区的塌陷面积24．72平方公里，造成14村1801户6194人受灾，损毁房屋(窑洞)787间，损毁基本农田22690亩、林草地、再生植被36050亩;地方煤矿采空区的塌陷面积3．28平方公里，造成20村230户932人受灾，损毁房屋(窑洞)805间，损毁基本农田4541亩。塌陷区农民虽然进行了异地搬迁安置，但仍有部分农民居住在采空区上部的危房之中。其主要原因，一是搬迁补偿费与新建房屋所需资金差距较大，农民无力承担。二是农民异地集中安置后远离原有生活环境，失去了原有生产要素和生活条件，基本生活没有保障。随着矿井开采的推进，采空区和塌陷区的面积不断扩大，搬迁安置任务日益繁重。

采空区塌陷还能导致地表裂缝与井下巷道贯通，造成矿井漏风，若企业不及时充填裂缝，阻断空气进入采空塌陷区，必将诱发采空区残煤氧化自燃，为诱发煤层自燃等地质灾害埋下隐患。

(二)水资源遭受破坏。神府矿区煤层厚，埋藏浅，不当开采很容易破坏煤层上覆隔水层的完整性，导致地下潜水乃至区域性地表水泄漏，破坏采煤区的水均衡系统，加剧矿区水资源严重匮乏。据神木县有关部门介绍，该县境内已有数十条河流断流，20多个泉眼干涸。区内主要河流窟野河温家川水文站1980年至1989年平均流量为5．29×108米3/年，2001年流量减少为1．79×108米3/年;同期，秃尾河的流量也由3．053×108米3/年(高家堡站)减少为2．52×108米3/年(高家川站)。中鸡镇束鸡河村村内3座水库、18口水井已无存水，当地群众被迫到几里之外拉水吃或买水吃。大柳塔镇母河沟泉水由1998年的0．16×104米3/天下降到0．046×104米3/天;双沟泉由1998年的0．28×104米3/天下降到0．008×104米3/天，几近干涸，200多亩水地变为旱地。西沟沙沟峁电灌站建于20个世纪70年代，因水源干涸，300多亩水地无法浇灌，电灌站已经闲置。采煤引起部分含水层疏干，泉水干涸，致使小环境更趋干燥，蒸发量增大，地表植被大片枯萎死亡，土地沙化加剧，给本已十分脆弱的生态环境带来新的压力。

神华集团在内蒙古伊旗境内的补连塔矿、马家塔矿、上湾矿等煤炭开采和洗选企业的废水、废渣直接排入窟野河上游的乌兰木伦河;该公司在神木县境内大柳塔矿、榆家梁矿的污水处理能力远小于实际生产能力，且停停开开、不能正常运行，废水经常超标排放;一些地方小矿完全没有污水处理设施，生产生活废水直接排放，严重污染窟野河水质。

(三)煤炭资源浪费惊人。受利益驱动，煤炭开采企业重视煤炭资源的占用和廉价开采，不重视节约和充分利用资源，全员劳动生产率很高，经济效益很好，煤炭资源回采率却普遍很低。吃肥丢瘦、采厚弃薄、采中间丢两头等掠夺性开采方式非常普遍。据了解，矿区骨干企业神东公司的回采率为29．7%，地方煤矿只有25%左右，远低于全国重点煤矿65%左右的平均水平，煤炭资源浪费十分严重，有悖于科学发展观和建设资源节约型社会的基本国策。

(四)社会矛盾存在激化趋势。采煤引发的地质灾害和环境污染，严重影响了当地群众的生产生活。特别是地表塌陷区农民失去了祖祖辈辈赖以生存的土地等基本生产要素和生活条件，异地搬迁后基本生活问题长期不能妥善、合理解决，矿区范围内巨大的贫富悬殊进一步加剧了村民的失落感，村企矛盾有激化的趋势，村民上访批次、人数明显增多，治安案件时有发生。近年来，矿区农民针对采煤企业，主要是神华集团的上访达100多批、4000多人次，有的甚至赴省、进京上访，影响了安定团结和社会稳定。

二、生态环境问题形成的主要原因

神府矿区生态环境严重受损与不当采煤活动引起的地表塌陷直接相关。在煤炭开采活动中，煤层开采后，顶板冒落导致上覆岩层发生下沉、变形，形成地表下沉、断裂和塌陷。其变形程度一般与煤层厚度、埋藏深度和采煤方法密切相关。

神府矿区的煤层一般埋深小于100米，煤层厚，企业大都采用一次采全高的方法开采，冒落带和裂隙带一般可以导通至地表，加上地表多为流动性较强的沙土等因素，地表沉陷表现较为明显，形成了较多的裂缝、裂隙，引发地面塌陷，道路、耕地开裂下沉，水土流失。同时，煤层开采形成的裂隙破坏了采空区上覆地层潜水含水层结构，造成地表水泄漏，地下潜水疏干，影响当地人畜用水和生态系统，加剧土地沙化和荒漠化。这是神府矿区煤炭开采引发生态环境问题的直接原因。

其核心原因:一是矿区开发规划对生态环境保护缺乏刚性措施。矿区开发规划没有进行环境影响评价，没有从源头对开采开发活动可能造成的生态环境影响进行充分论证，并提出明确的预防对策，导致生态环境保全、重建责任缺位，措施缺失，出现了煤炭开采和生态保护两张皮。

二是煤炭开采企业的发展观出了问题。片面追求企业自身发展和经济效益，忽视生态环境保护责任，没有主动承担“谁受益谁补偿，谁破坏谁恢复”的保护生态环境任务;问题出来以后，消极被动、没有主动采取相应补救措施。

三是有关部门和当地政府监管不到位。部门监管职责既相互交差又存在缺位，企业择其利而听之，弱化了监管强度。地方政府只注重点上问题的解决，没有从建设和谐矿区、促进可持续发展的高度研究解决问题，协调解决的难度较大，力度较小。

四是政策导向不利于保护生态环境、建设和谐矿区。煤炭矿产资源税税率过低且计税基数选择不当，征收生态环境补偿费的政策刚刚出台又被取消，塌陷区的农田损毁、农民搬迁补偿没有相应标准，失地农民的生活保障没有着落等等。

三、几点建议

(一)用科学发展观统筹矿区的发展和保护。神府矿区生态环境脆弱，承载能力有限，当地农民生活比较贫困，急于致富脱贫的愿望比较迫切;区内企业出于自身发展的需要，有一种追求经济效益最大化的内在需求，只顾发展、不顾生态环境承载能力，只顾当前发展、不顾永续发展，先开发、后治理的思想和做法比较普遍，必须用科学发展观统筹矿区的发展和保护。

一是基层政府和入区企业法人要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照“五统筹”的要求，处理好资源开采利用和生态环境保护的关系，落实“在保护中开发，在开发中保护”的方针，平衡各方利益，建立经济社会发展、资源开发利用与生态环境保护三方协调发展的动态平衡，建设资源节约型、生态良好型矿区，实现矿区的人与自然和谐。

二是基层政府、农民和入区企业要毫无例外地落实《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》和《陕北能源化工基地建设规划》，按照人与自然和谐共生的理念，依据生态环境承载能力，修订矿区总体开采规划，并对新修订的总体规划进行环境影响评价，确定开发建设强度，规范开发建设活动，禁止一切可能造成生态环境无法修复的开采开发活动，全面落实生态保护措施。

三是运用各种手段大力宣传科学发展观和建设资源节约型社会的理念，普及保护环境和节约资源的法律知识，提高保护环境就是保护家园、保护自己、保护子孙的意识，建立健全生态环境保护公众参与机制，落实公众对住地生态环境质量的知情权，增强对生态环境违法企业、违法行为的监督力度。

(二)用经济政策杠杆调整矿区发展和保护的关系。用经济杠杆调整发展和保护的关系，有助于从源头上促进资源开发和保护生态环境的协调发展，促进经济结构调整、改善环境质量、转变增长方式;有利于调整各方利益，激发全社会促进生态保护和经济社会协调发展，实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

一是调整矿产资源税的计费基础，适当调高计税标准。目前矿产资源税按年度开采量计税的办法和陕西税率过低，是造成在陕煤炭开采企业吃肥丢瘦、采厚弃薄、采中间丢两头等掠夺性开采的政策性缺陷，应当将资源税的计税基础调整为按照企业实际划拨的资源占有总量为计税基础征收，以增强企业提高资源回采率的内在动力。煤炭资源税税率过低不利于推进矿区资源开发与生态环境的协调发展，去年国家虽然将我省的煤炭资源税调至2．3元/吨，但仍然低于全国平均水平，不利于提高煤炭资源利用率，也与国家支持西部大开发的方针极不相称，应当积极争取将我省的煤炭资源税调至与周边晋、豫、宁、蒙等省区大致相当的水平，即每吨4～5元。

二是开征生态环境补偿费。1994年，原国家环保局将我省榆林、铜川确定为征收生态环境补偿费的试点地区。经省政府同意，省财政厅、环保局和物价局决定从1997年起在上述地区开始征收，后因种种原因省政府常务会议决定取消。征收生态环境补偿费是对环境资源损害的一种必要补偿，有利于调整资源开发与保护生态环境的关系，促进人与自然的和谐。建议省政府责成省财政厅、环保局和物价局研究制定此项政策并在榆林重新试点。生态环境补偿费应当按照企业实际占有的资源总量、按照吨煤二元的标准由属地征收，所在地市级政府统筹管理，全额用于生态环境的恢复与治理，不得挪作他用。

三是矿产资源税和生态环境补偿费的税(费)率应与煤炭开采企业的煤炭资源回采率挂钩，实行浮动税(费)率。将矿产资源税和生态环境补偿费的征收额与资源利用率挂钩，有利于提高煤炭开采企业的资源回采率，促进资源综合利用，提高企业对资源实行保护性开采的自觉性。

四是妥善解决煤炭开采塌陷区异地搬迁农民的生产生活问题。矿产资源税应该首先用于发展安置异地搬迁农民的服务型产业和再就业培训，为他们再就业创造起码的生产条件，掌握起码的再就业劳动技能。要尽快建立异地搬迁农民的最低生活保障、医疗保险等社会救助和保障制度，让异地搬迁农民的基本生活得到保障并逐步有所改善，实实在在感受资源开发带来的好处，成为自觉维护和建设和谐矿区的积极力量。

(三)用法律手段保证矿区的可持续发展。矿区内既有中央企业，也有地方企业;既有当地农民脱贫致富的迫切要求，也有区内企业谋求快速发展的内在动力;既有当代人眼前发展的要求，也有确保子孙后代永续发展的重大责任。各种利益相互交织，错综复杂，必须用法律手段予以协调。

一是要明确矿区地方政府和企业在生态环境保护方面的职责。矿区地方政府必须牢固树立可持续发展思想，积极协调平衡各方利益，大力推进人与自然和谐矿区的建设。要带头落实生态环境保护与治理“一把手”负总责和“属地管、管属地”的职责，强化矿区生态环境保护与治理的监督管理，实施统一规划、统一治理。要积极帮助属地企业做好采空塌陷区农民的搬迁和安置工作，为企业创造良好的、宽松的外部环境。

矿区企业要强化生态环境保护意识，严格遵守国家相关法律法规和《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》，自觉承担保护矿区生态环境的主体责任，按照“谁污染谁治理、谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复”的原则，落实矿区生态环境保护的出资与治理义务，维护矿区生态环境安全。

二是企业要按照核定生产能力组织原煤生产。超核定能力组织生产的企业，要按照《环境影响评价法》中关于企业技术改造的有关规定，重新组织环境影响评价，落实生态环境保护措施，禁止企业未经法定程序批准，擅自超设计能力组织生产。未经法定程序批准，擅自提高生产能力，导致矿井达不到规划服务年限的，一般不应增加新的资源配给量。

三是煤炭资源回采率应当作为国家有关部门对煤炭开采企业法人和领导班子经济技术指标考核的否决型指标。

四是强化生态环境保护联合执法机制。要落实政府各部门的执法责任，提高执法效能，严肃查处重大生态环境破坏和污染事故，依法追究法律责任，保证煤炭资源开采活动对生态环境的影响在可控制范围。行政执法部门不作为、乱作为的，要依法追究部门主要负责人的行政责任;造成重大生态破坏和污染事故的，要追究主要负责人的法律责任。

(四)用科技进步推进矿区建设节约型社会。科技是第一生产力，用科技进步推动资源节约型、生态友好型和谐矿区建设，可以起到事半功倍的效果。

一是把循环经济作为矿区可持续发展的重中之重，认真抓好落实。按照循环经济和清洁生产的理念，充分考虑环境、资源和生态的承受力，保持人与自然的和谐发展，推进自然资源永续利用和社会永续发展，是实现神府矿区生产发展、生活富裕、生态良好的唯一途径，矿区地方政府和企业应当采取积极措施，共同制定矿区循环经济发展规划并予以落实。

二是编制矿区开采项目的环境影响评价报告，要将地表沉陷的预测、分析、预防和控制措施，列专章进行论述，提出生态环境补偿要求和标准，并进行回顾性评价，以检验结论的真实性和方法的可行性。企业基建预算和生产经营时，必须保证生态环境补偿费用。所有开采企业都要按照统一部署，建立矿区的岩移观测网络和地表沉陷的预测监督机制，落实建设资金并保证网络正常运行。建立全省地表变形数据库，做到数据信息政府部门共享，实施动态管理。

三是深化科学技术研究。要组织省内科研院所开展专项研究，对水平或缓倾斜煤层的开采方法、地表变形规律、保护地表敏感目标及生态环境保护与恢复等提出新的思路与方法。积极探索科学采煤方法，减轻采煤对水资源的破坏和影响，不以牺牲水资源环境来换取煤炭开采产量的快速增长，应该成为神府矿区、乃至整个陕北地区煤炭开采工业发展的指导思想。所有煤炭开采企业都要建设与生产能力配套的生产生活废水处理设施，中水回收利用，做到零排放。

三是大幅度提高煤炭资源回采率。煤炭是国民经济发展的重要原材料，是不可再生的重要资源，建设资源节约型社会是我国当前乃至整个“十一五”期间的战略任务。所有入区企业必须尽快制定提高煤炭资源回采率的工作规划和技术措施，半年内不能达到国家重点煤矿平均回采率的矿井应当停产整顿。

四是以富民为目标，实现资源开发、生态保护和经济社会的协调发展。为民、富民是我们一切工作的出发点和落脚点，构建和谐社会、实现人与自然和谐共生是西部大开发战略的目标。神府煤炭资源的开采开发必须同当地经济社会发展和生态环境改善紧密结合，同当地建设社会主义新农村的总体规划紧密结合，要十分注重改善当地农民的生活条件，提高他们的生活质量，实现共生共富的战略目标。煤炭资源的开采开发，应当遵循科学规律，做好产业链发展策划，在资源的深加工、再加工业和服务业上下工夫，让尽可能多的失地农民参与资源开采开发，得到就业机会，共享资源开采开发带来的好处，共同谋求、支持永续发展。

(2005年与张振文同志合作完成)