南宋政府对少数民族地区的治理

一、继续推行羁縻州制度

所谓羁縻州制度，是中央政府对少数民族聚居地因地制宜的一种统治制度，也是类似于少数民族的一种自治制度。两汉以降，中原王朝和某些割据政权通过不断“拓边”，将主要由少数民族聚居的蛮荒之地纳入到了自己的统治范围。但是，由于各少数民族社会政治、经济的发展水平尚处于比较原始的阶段，其风俗习惯和语言也与内地人民有着很大差异，加之他们远离统治中心，山溪高深，交通不便，因而中央政府很难对他们进行直接的统治，所以只得在这些地区推行羁縻州制度。

唐代自太宗朝到武则天统治时期，大举“开拓”边疆，领土迅速扩大，于是便在边远地区设置各种具有羁縻性质的地方政权，其中有羁縻都护府、羁縻都督府、羁縻州和羁縻县四级，由中央任命各族首领为都护、都督、刺史、县令，这些官职多为世袭，赋税、版籍也不上户部，但每年都要派人到中央进行朝贡。由于中央政府对这些羁縻州的实际面积和人口不是很知情，又存在着“并建荒为州县而务观美”^[27]的虚荣心，所建羁縻府州曾达到八百五十六个之多。^[28]

范成大《桂海虞衡志》言及宋代羁縻州的居民时，谓:“南方曰蛮，今郡县之外，羁縻州洞，虽故皆蛮，地犹近省者，民供税役，故不以蛮命之。过羁縻，则谓之化外，真蛮矣。”^[29]从中可以知道，在南宋人看来，生活于羁縻州的“蛮人”还可细分成两类，一类是地近省地、承担税役者，已不将他们作为“蛮人”看待，也就是所谓“熟户”。另外一类是生活在距省地较远而又不供税役者，才被称为“蛮人”，也就是所谓“生户”。南宋人赵升的话，与范成大有所不同，他说:“荆、广、川峡溪峒诸蛮，受本朝官封而时有进贡者，本朝悉制为羁縻州，盖如汉、唐置都护之类也。”^[30]他在这里提出了成为羁縻州的两个标准:一是官封，一是进贡。但事实证明，赵升之言仅是指正规意义上的羁縻州而言，实际上南宋对羁縻州的统治，并无统一的要求，而是随地而宜，随时而宜。

宋承唐制，在边远地区继续推行羁縻州制度，但随着形势的变化，对这一制度稍有变革，一是取消了羁縻都护府和都督府的设置，保留了羁縻州、羁縻县和羁縻峒三级，而将原来统属于都护府和都督府的羁縻州，或系于监司或由相关州郡代领。二是羁縻州逐渐趋于虚名化，许多原先的羁縻州，既不实行官封，也不必进行朝贡。此外，对有些羁縻州，在唐代开始并省的基础上，继续进行并省。而另一方面，在北宋中后期，通过几次武力“拓边”或“喻降”，又增加了一些新的羁縻州。

南宋对于原有的羁縻州，除并省某些名不副实的羁縻州以外，采取承认现实的方针，即便无官封，又不向朝廷进贡，仍承袭唐、北宋以来的称呼，默认其为羁縻州。如黎州(四川汉源)、雅州(四川雅安)所领之州皆为其类。嘉定三年(1210)，知静江府章戡奏称:“邕、钦之外，羁縻七十有二。”^[31]他所言的这些羁縻州，史书基本上无载，大多也为空名而已。

进入南宋，部分羁縻州的官封虽有所恢复，但对朝贡仍然不作要求，即使偶有峒溪首领请求朝贡，也只是将贡品在当地折价收取，而不必前往行在朝见。如绍兴二十八年(1158)七月，武冈军管下溪峒首领杨进经等乞进贡朝见，高宗下诏:“令本军婉顺说谕路远，不须赴阙。所贡物当官依实估价折还，不得少有亏损。仍于物价上更与优支五分，其钱令本路转运司于上供钱内疾速应付。贡物附纲起发。”^[32]

南宋一方面继续并省羁縻州，如成都府路的雅州(四川雅安)，唐代领羁縻州五十七个，南宋已并省成四十四个。茂州(四川茂县)，唐代领羁縻州三十九个，南宋已并省成十个。再以广南西路为例，在绍兴年间，将原有羁縻州龚州，并省成为浔州(广西桂平)平南县;平州，并省成为融州(广西融安)怀远县;白州，并省成为郁林州(广西玉林)博白县;观州，并省成为宜州(广西宜山)高峰寨，如此等等，不一而足，甚至“有废二州而仅成一县”者。其他如潼川府路(梓州路)、夔州路、荆湖北路、荆湖南路，也都有并省的情况出现。

羁縻州并省的原因，一是朝廷的主动行为。许多羁縻州的土地和人口实在太少，“无乃强名”^[33]而已。二是一些羁縻州的首领自愿“内属”。

另一方面，南宋吸取北宋神宗、徽宗两朝“拓边”失败的教训，停止依靠武力“拓边”，采取“谕降诸蛮”之法，以扩大版图，建立新的羁縻州。如在绍兴二十四年(1154)，广西经略安抚使吕愿中“谕降诸蛮三十一种，得州二十七、县一百三十五、砦四十、峒一百七十九及一镇、三十二团，皆为羁縻州县”。^[34]

在某些地区，南宋时虽无羁縻州的名称，却存在着一个个具有羁縻性质的溪峒和羁縻性质的州，峒官和州将也由少数民族的首领担任^[35]，这种情况以湘西和海南两地为最普遍。

二、治理少数民族的政策

北宋前期，由于受到北方辽朝的威胁，朝廷对南方少数民族聚居的地区，一直采取维持现状的政策。景德三年(1006)六月，光禄卿邵晔上邕州(广西南宁)至交趾水陆路及控制宜州(今属广西)山川等图，其用意无非是想鼓动朝廷“拓边”，但真宗以为:“祖宗辟土广大，唯当慎守，不必贪无用地，苦劳兵力。”^[36]表示了否定的态度。仁、英两朝仍继续执行这一政策。但是，到神宗熙宁年间(1168—1177)和徽宗朝前期，曾两度开展“拓边”活动，结果引起少数民族人民的强烈反抗，劳师糜费，得不偿失。进入南宋以后，高宗君臣既吸取了以往的教训，又为国力所限，因而重新恢复了北宋前期对少数民族地区维持现状、保持安宁的总方针。

在这一总方针的指导下，南宋在少数民族聚居的地区，或只保留羁縻州的虚名，或采取完全由首领自治的方针，“树其酋长，使自镇抚”^[37]，“民不服役，田不输赋，其地似若可弃”。尽管如此，朝廷对这些地区的治理还是比较重视，原因不外乎两个方面:一是溪峒与省地，往往呈现犬牙交叉的状态，从而形成复杂的民族关系，如果处理不善，容易发生纠纷，甚至酿成严重事端。二是南宋偏安中国南方，那里少数民族众多，处理好与少数民族的关系，对保障边境安宁、防止外敌入侵意义十分重大。就以荆湖南路的“蛮地”而言，南宋官员就以为，这些地区“为重湖、两广保障，实南服之要区也”。^[38]

南宋对少数民族治理的政策，经过历年经验的总结，集中反映在孝宗乾道四年(1168)二月的诏书中，诏书谓:“湖南北、四川、两广州军应有溪峒处，务先恩信绥怀，毋弛防闲，毋袭科扰，毋贪功而启衅，委各路帅臣监司常加觉察。”^[39]意谓对待少数民族，应该做到一要三不要:一要者，就是要给少数民族以“恩信”，与之友好相处。三不要者，一不要放松对他们的防范，以防止“蛮乱”的发生;二不要征收赋税，以减轻他们的负担;三不要贪功挑衅，以免引起少数民族人民的反抗。

具体而言，主要有以下几个方面的措施。

首先，取消以往用武力“拓边”所取得的某些州军，以缓和与少数民族的矛盾，并减少国家财政支出。

据史书记载，徽宗崇宁二年(1103)“辰溪瑶叛，杀溆浦令，蔡京重为赏募，杀一首领者赐之绢三百，官以班行，且不令质究本末……以剿绝群瑶为期，遂平辰、沅州瑶贼。”^[40]事后，北宋在那里设置了徽、靖两州。稍后，北宋又派军队深入广南西路，设置平、从、允、孚、庭、观、溪、驯、叙、乐、隆、兑等十二个州，其官吏、军兵请给费用，悉由内地州郡供给，致使他郡不堪重负。政和间(1111—1117)，朝廷罢去了其他十个州，认为平、观两州为西南重镇，独不废。

按观州初为宜州(今属广西)富仁监，大观间(1107—1110)广南西路安抚使王祖道借口南丹州蛮溪峒首领莫公佞有罪，加以擒杀，乃改南丹州为观州。于是其弟莫公晟联合各溪峒之人，连年围攻观州。宋廷无法，只得将南丹州归还莫公晟，改与之相邻的高峰砦为观州。时观州设知州一人、兵职官二人、曹官一人、砦保官七人，吏额五十人、禁厢军等各类士兵又千余人。每年支出钱近一万三千贯、米八千八百余石。“州无税租戸籍，皆仰给邻郡。飞挽渉险阻，或遇蛮寇设伏，阴发毒矢，中人辄死”。即使运入观州，“縻费亦不可胜计”。平州情况与观州类似，而“縻费甚于观州”^[41]。绍兴三年，宰相朱胜非奏:“崇、观、宣和间所开新边，比来往往弃而不守，帅臣、监司屡言观州为控扼之地，不宜弃。”对此，高宗回答道:“前日用事之臣，贪功生事，公为欺罔，其实劳民费财，使远俗不安也。”^[42]表明了废弃的态度。次年，经过广南西路有关官员讨论，正式废除观、平等州，并恢复南丹州为羁縻州，任命莫公晟为知南丹州，兼管内溪洞都廵检使、提举贼盗公事。稍后，改知州为刺史，由莫氏世袭，“月支盐料及守臣供给钱百五十千”^[43]。从此以后，南宋政府与南丹州蛮的关系获得了改善，朝廷也因此减少了大笔财政支出。

其次，推行“以蛮治蛮”的政策。

自唐代至北宋，在“拓边”之后，有时会采取依靠少数民族首领以治理该地区的措施，如北宋神宗朝时，茂州所领九个羁縻州，就采取“蛮自推一人为州将，治其众”^[44]的做法。绍兴十七年(1147)六月，兵部奏称:“武翼大夫、忠州刺史、西南蕃都大巡检使落抵自援名目以来，把拓边界，别无误事，欲依政和八年已降指挥:蕃官夷界巡检如实历五年任满，能弹压边界，别无生事，与转一官，量给盐采。”^[45]诏依所奏。绍兴三十年，宋廷又应落抵奏请，由其子判孺承袭其职。这是典型的“以蛮治蛮”的一例。但这一做法起初并未得到推广。嘉泰三年(1203)，湖南安抚使赵亮励言:

湖南九郡，皆与溪峒相接，其地阔远，南接二广，北连湖右，其人狼子野心，不能长保其无事。或因饥馑，或因仇怨，或因劫掠，或至杀伤。州县稍失提防，则不安巢穴，越界生事。为今日计，莫若先事选择土豪为瑶人所信服者为总首，以任弹压之责，潜以驭之。凡细微争斗，止令总首弹压开谕劝解，自无浸淫之患。盖总首者语言嗜好皆与之同，朝夕相接，婚姻相通，习知其利害，审察其情伪，而其力足以惠利之。每遇饥岁，则籴粟以赈其困乏，瑶人莫不感悦而听从其言。若先借补名目，使得藉此以荣其身，而见重于乡曲，彼必自爱惜而尽忠于公家。如此则瑶民之众可坐以制之。然亦须五年弹压，委有劳效，然后正补以所借之官。所捐者虚名，所得者实利。安边之策，莫急于此。

宁宗令湖南路诸使对此建议“相度条具”。有关官员讨论后奏称:“赵亮励所言，谓以蛮瑶治蛮瑶，其策莫良，宜诏本路监司遵守。”^[46]于是宁宗再次下诏，批准了这一政策。任命少数民族首领为州刺史或知州、权州，其职位经朝廷同意，可以世袭，且可自辟吏属。这一做法，后来在荆湖南路逐渐获得推广。

第三，根据形势变化，不断改进对少数民族地区的治理方法。

南宋政府对少数民族地区的治理，既是因地而异，也是因时而异。对大多数羁縻州，或采取听其自然，或采取“以蛮治蛮”的政策，但对曾经发生过大规模“蛮乱”的地区，则极大地加强了对那里的统治力量。特别是对广南西路的壮族，在侬智高发动的反宋战争失败后，汉族官员在很大程度上代替了瑶族官员的职责，直接参与了对他们的治理，并组建由提举官亲自率领的军队以行镇抚。原来的洞丁，只起到“备招集驱使”的作用。政府将省地出租给壮族百姓，让他们“岁输税米于官”，以供养兵之费。做到“以民官治理之，兵官镇压之，以诸洞财力养官军，以民丁备招集驱使，上下相维，有臂指之势”。不过，此法大约到南宋乾道年间(1164—1173)，因“诸洞不供租赋，故无粮以养提举之兵”^[47]而遭到了破坏。乾道八年(1172)，范成大经略广西时，在邕、桂、融等州“悉罢官军，专用边民，籍其可用者七千余人，分为五十团，立之长、副，阶级相制”。接着，又在熟瑶处推行此法，“亦视省民相团结”，并置“博易场”与之贸易，使那里的社会治安获得了多重保障。数月后，诸瑶团长相率赴经略司谒谢，并呈上誓状云:

某等既充山职，今当钤束男侄。男行持棒，女行把麻，任从出入，不得生事者。上有太阳，下有地宿。其翻背者，生儿成驴，生女成猪，举家灭绝。不得翻面说好，背面说恶。不得偷寒送暖。上山同路，下水同船，男儿带刀同一边，一点一齐，同杀盗贼。不用此款者，并依山例。

“山例者，诛杀也”。据范成大说，在他出任经略安抚使的二年间，由于运用此法进行治理，“诸瑶无一迹及省地”。此法上报朝廷后，“诏许遵守行之”。^[48]

第四，对少数民族人民的反抗斗争，“止令抚遏，不容捕杀”。

在多数情况下，与汉人相比，少数民族人民属于弱势群体，一旦与汉人发生冲突，过错往往首先在汉人一方。少数民族人民在忍无可忍的情况下，只能被迫起来进行反抗斗争。正因为如此，朝廷对于少数民族人民规模不大的反抗斗争，不主张滥肆屠杀，而是尽可能地做一些疏导工作。绍兴十二年(1142)八月，靖州报告朝廷，“言盗破丰山寨，军民死者甚多”。高宗以为:“蛮夷但当绥抚，不可扰之。”并下诏湖北帅臣刘錡，“毋得生事”^[49]。绍兴十五年(1145)十二月，右朝散大夫高楫知全州代还，他对高宗道:“溪峒瑶人至弱，未尝敢侵省地，缘寨官纵人深入瑶界掠取，遂致乘间劫省民，谓之‘酬赛’。仰惟祖宗之法，止令抚遏，不容捕杀，乞下湖南禁止，庶使边民安业，以广陛下好生之德。”高宗表示赞同，他对大臣道:“蛮瑶微弱，州县或非理侵扰，当谕守臣抚绥之。”^[50]由此可见南宋朝廷对少数民族一贯的态度。但是，这一政策后来执行得并不好，究其原因，从客观上来说，是“蛮乱”扩大，“抚遏”已不能奏效;从主观上来说，官军为邀功请赏，常常会滥杀无辜。

第五，在法律上，对少数民族人民采取不同于汉人的政策。

乾道元年(1165)五月，沪南沿边安抚司向朝廷报告:“沪州江安县南北两岸夷人有犯，断罪不一。自今江安县南岸一带夷人有犯十恶及杀伤人罪至死者，悉依汉法，余仍旧法施行。”后经刑部契勘，降下绍兴三十一年(1161)十月敕旨:“夔州路所部州军，自今熟夷同类自相杀伤，罪至死者，于死者上减等。”于是沪南沿边安抚司奏请:“沪州夷人与夔路夷人一同，欲依绍兴三十一年十月夔州路已得旨，于死罪上减等从流，罪不至死，并依本俗专法。余沿边溪峒有熟夷人，亦乞仿此施行。”^[51]

第六，不干预少数民族的内部争斗。

南宋政府对于少数民族内部的争斗，采取不加干预，“反为和解”^[52]的政策，以免使自己卷入到他们的内部争斗而不能自拔。孝宗朝前期，南丹州莫姓首领与邻州玉姓首领为仇，连年相攻打。乾道三年(1167)，莫氏被玉氏战败，莫氏“告急于帅司，帅司遣官为和解”^[53]。淳熙元年(1174)，南丹州为永乐州所攻，“使来告急”。广西经略安抚使命将领陈泰权、天河县主簿徐弥高前往“谕和”^[54]。有时候，被战败而有官封的峒溪首领，往往投奔朝廷，成为“归明人”，获得南宋政府的安排和照顾。

第七，慎重派遣前往少数民族地区任职的官员，尊重少数民族人民的风俗习惯。

高宗知道，对少数民族的治理，是一项政策性很强的工作，官员稍有不称职，就会酿成事端。故对派往那里的官员，多持慎重态度。绍兴十四年(1144)三月，秦桧等大臣在商量出任武冈军守臣的人选时，高宗告之曰:“瑶人当安不可扰。烟瘴之地，遣兵讨伐，视他处尤难，不可不慎。”^[55]基于同样的原因，宋廷对少数民族人民的风俗习惯，一般不加干预，以免引起他们的不满。如太宗雍熙元年(984)，黔南溪峒“夷獠疾病，击铜鼓、沙罗以祀神鬼，诏释其铜禁”。又如淳化三年(992)，羁縻州富州刺史向迈通杀皮师生父子七人“以祀魔鬼”。“朝廷以其远俗，令勿问”^[56]。这种情况，在南宋同样遵行。

第八，与少数民族人民进行互市。

少数民族人民大多居于土地贫瘠的山区，加之生产方式比较落后，特别是日常生活中迫切需要的食盐十分缺乏，粮食也常常不济，所以生活一般比汉族百姓更加困难。南宋政府和省地百姓所需要的马匹、生金银、药材和土产等物，却多出产于少数民族地区。为此，宋廷要求在省地与少数民族人民进行贸易，以互通有无。可是某些地方官为了防止因进行贸易而发生民族纠纷，常常禁止这种互市，或者克扣商品价格。绍兴六年(1136)八月，权礼部侍郎何悫改任知沪州后，他在陛辞时对高宗言:

西南夷每岁之秋，夷人以马互市，开场博易，厚以金缯，盖羁縻之术，条法具存。本司弗虔，其弊滋甚，互市岁马，亏损常直，沮格拣退，致马不售，则或委弃，杀食而去。深恐因缘积忿，边隙浸开。乞申敕有司悉循旧规，庶几贸易悠久，夷夏各得其所。^[57]

实际上，南宋在军事上也离不开少数民族的马匹，故高宗随即同意了他的奏请。当时有些南宋官员常用是否同意互市，作为安定少数民族的一种手段，据范成大谓:“瑶人常以山货、沙板、滑石之属，窃与省民博盐米。山田易干旱，若一切闭截，无所得食，且冒死突出，为害滋烈。”乾道九年(1173)，广南西路经略安抚使范成大告谕当地瑶人:“毋得犯法，则通其博易之路。不然，绝之。”据说瑶人“幸得通博买，有盐米之利，皆欢然听命”。^[58]