人民政府必须服务人民

古今中外的社会治理，有一个共同的目标，就是以稳定与安全为目标的秩序管理。由于实现目标的手段不同，治理模式也各不同。总体上主要有三大类型。一是统治型，二是管制型，三是服务型。

统治型管理模式的治理目标是秩序和安全。在阶级矛盾、社会矛盾突出的社会环境，维持正常的社会秩序是社会治理模式的主要目标，是执行社会统治职能和管理职能的政府关注的首要问题，是统治型社会治理的核心价值。其特征是人治，其手段主要是通过建立强制性机制，运用强制性手段直至暴力，实现社会秩序稳定。

管制型模式也把秩序和安全作为社会治理的价值内容，但公平与效率是其核心。通常是运用政府所拥有的特殊权威所表现的行政手段，实现既定的管理目标。这种治理模式强调公平，通过营造安全稳定的社会环境，保护公民生存权与发展权，在经济增长的前提下，给民众提供必要的社会保障。这种治理模式，强调集中，缺乏竞争力，强调公平，扼杀积极性，造成公平与效率往往相悖、难于统一，带来高成本、高失业率、低效率、低竞争力，以及政府负担日益加重等社会问题。

服务型模式是在维护社会稳定与安全基础上，建立“行为规范，协调运转，公正透明，廉洁高效”的管理体制，治理社会的核心价值是公正透明。其基本手段是法治，政府依法行政，权力在阳光下运行，守卫社会公正，提高行政效率，为公民和全社会提供优质公共产品和公共服务。

公正就是公平正义，从社会学角度讲公正，要求社会平等，经济地位不能过分悬殊；从法学角度讲公正，是坚持权利与义务相对称；从伦理学角度讲公正，是实现人人具有平等的生存权和发展机会。通过法律制度和政策手段，对经济、政治、文化等关系进行调控，把社会成员的收入差距控制在合情合理合法的范围，从法律上和政策上营造公平的社会环境，保证社会成员在教育、医疗、福利、就业等方面的权利。

社会的人总是存在差异的，但其人格地位是平等的，维护公正就是要维护人的生存权、发展权，尊重人，调动人的积极性，实现人的全面发展，从而促进社会的良好秩序，赢得效率。实现公正价值目标的基本途径，是坚持以人为本，关注民生，全心全意为人民服务，保障人的一切正当权利。

新中国建立后，在国民经济初步恢复的基础上，我国建立了社会主义计划经济体制。在这种体制下，一切经济资源和经济运行过程的产、供、销，乃至人、财、物都由国家高度垄断，一切权力高度集中，具有明显的管制型特征。十一届三中全会开创了改革开放新时期，三十多年来，坚持以解放、发展生产力为着眼点，以经济建设为中心，政府主导资源配置，并将这些资源主要用于经济领域，实现了GDP的快速增长，取得了举世瞩目的伟大成就，这是不能忽视的。但三十多年虽已经历了六次行政改革，政府还没有完全从经济活动中超脱出来，这种管理模式存在着很多缺陷，反映出了不少突出矛盾。

一是经济建设型政府的行政目标是追求GDP的快速增长，以GDP作为政府官员政绩考量的主要指标，必然导致经济、社会发展的失衡；二是政府作为经济建设投资的主体，在经济社会中起主导作用，重视经济投入，忽视社会事业投入，重视城市投入，忽视农村投入，必然造成许多低效率投资，政府的社会服务功能受到了严重抑制；三是经济建设型政府面临着尴尬局面，一方面市场经济体制逐步完善，政府调节经济的手段逐步减少，另一方面，市场化改革过程中积累了许多社会矛盾又逼向政府，政府在行政运行中的捉襟见肘，降低了社会公信力，社会信用体系遭到破坏。政府继续充当经济建设的主体和投资的主体，越来越不适应市场经济发展的要求，在某些方面已经成为市场经济建设的桎梏。

十六大对政府职能界定为“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”。公共服务明确为：提供公共产品和服务，包括加快城乡公共实施建设，发展社会事业，社会保障服务，教育科技、文化卫生体育等公共事业；发布公共信息，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。要求政府要由原来的控制者，转变为兴利者和服务者，由原来的以控制管理为要务，转变为以服务为要务。实现这一转变，当前行政管理还存在以下突出问题。

第一，没有摆脱权力中心的行政思维。计划经济体制下，行政权力是凌驾于一般公民之上的，行政权力支配一切。改革开放以来，在所有制结构多样化，就业多样化，分配多样化，社会需求也越来越多样化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性服务，包揽一切，已经不可能了，必须实现由重管理、轻服务的“政府为中心”，向以“满足人民需求为中心”的政府角色转变。

第二，没有摆脱“全能政府”的行政理念。在计划经济体制下，政府是一个全能政府，权力无限，什么都管。政企不分，政社不分，政资不分，政事不分，通过行政手段管理经济、社会生活的一切领域。理论上不科学，实践上抑制了社会主体的积极性和创造精神。服务型政府要求，要由“全能政府向有限政府”转变，从原来包揽一切，转变为市场不能做的、失灵的、不足的“守夜人”。

第三，没有完全摆脱“暗箱操作”的行政方式。计划经济体制和封闭环境，必然形成暗箱操作。多年来一直倡导政务公开、透明，但由于缺乏制度的保障和机制的约束，政务信息及时发布仍未达到制度化和经常化的要求，政府在法规文件的制定和发布过程中，透明度不高，社会公众知晓度低。服务型政府要坚持政务活动的公开化，即要求政府决策和行为，除涉及国家安全及商业机密等不宜披露的信息以外，都应通过适当的渠道和途径告知社会，确保社会、组织和个人的信息获取权。

公平正义是中国特色社会主义的内在要求，作为一种社会价值取向，在新世纪首次见诸我国的正式文件是党的十六届四中全会。在其决议中提出：“注重社会公平，促进社会正义，对坚持科学发展观，促进社会进步和人的全面发展，构建社会主义和谐社会具有重要意义。”为推进社会公平，要建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，这是深化改革的一项重要任务。这些年来，农地征用，住房拆迁中屡屡发生的突发性事件等社会矛盾，若加以细究，都与违反公平正义这一价值，乱作为或行政方法不当相联系，都是由于沿袭了传统政府的行政理念、行政思维和行政方法造成的恶果。所以从管制型政府到服务型政府的转变，是政府行政模式立足点的一个根本转变。