义务教育阶段受教育权法律保护的法理思考

义务教育阶段受教育权法律保护的法理思考^[1]

李小萍　雷　扬

内容提要：义务教育阶段受教育权是公民的一项基本权利。我们在我国义务教育阶段受教育权的法律保障方面取得了显著成果。但从法理上看，我们仍需明确义务教育阶段受教育权的权利属性，立法上还需要进一步突出受教育者的主体性，完善义务教育法规的盲点和漏洞。

关键词：义务教育；受教育权；教育公平

为了消除义务教育阶段学生受教育权不平等的现象，促进教育公平，全国人大常委会于2006年重新修订了《义务教育法》，相比1986年的《义务教育法》，实现了九大突破。^[2]它为进一步落实教育优先发展的战略地位，全面提升义务教育的质量水平提供了有力的法律保障。与此同时，从2006年开始，我国改革并逐步调整完善了农村义务教育经费保障机制，从2008年开始，免除城市义务教育阶段学生学杂费，将九年义务教育全面纳入国家财政保障范围。法律规定和战略部署为平等的义务教育权利的实现提供了有力保障。

义务教育阶段受教育权的法律保护现状究竟如何，影响因素有哪些？现有的研究一般从义务教育中的实例出发，分析其中的原因和解决路径，例如探讨我国义务教育法中规定的“就近入学”的实施情况，就近入学与择校之间的关系，教育经费的落实情况等方面。这些多为个案的、实证分析，从基础理论角度的探讨相对薄弱，研究的深度也需进一步加强。其实实践中影响平等受教育权实现的不仅是操作中的具体方案，更需要我们从义务教育的法律关系、立法的价值取向、法律规范之间的衔接和完备性等方面去反思。本文认为我国在落实义务教育权利的过程中应明确义务教育阶段受教育权的权利属性，立法上需要进一步突出受教育者的主体性，还应完善义务教育法规的盲点和漏洞。

一、应明确义务教育阶段受教育权的权利属性

权利与义务是法律上一对相互联系的概念，是法律用以调整人的行为和社会关系的机制。权利可以理解为一种主体的选择自由，义务则意味着限制，即主体不可放弃的某种限制。权利的实现有赖于义务的履行，因此，义务教育中的法律关系须深入分析。

义务教育阶段的受教育权至少包含了三个法律关系：受教育者与国家（政府）的关系，父母或其他监护人与国家（政府）的关系，父母或其他监护人与受教育者的关系。前两者是公法上的权利义务之间的法律关系，后者是民法上的权利义务关系。

（一）受教育者与国家（政府）之间的关系

我国《宪法》《教育法》和《义务教育法》都明确规定了国家和各级政府是义务教育的实施主体，即义务主体。国家和政府是义务教育的义务主体之一，这是毫无疑问的。问题是在受教育者与国家之间，受教育者是否也是义务主体？如果是，他承担着什么义务？

根据我国宪法、义务教育法的规定，受教育者是义务主体之一。新中国成立之后，1954宪法首先明确规定了“中华人民共和国公民有受教育的权利”，并且“国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这个权利”。1975宪法尽管对公民的基本权利大为缩减，但仍然在第27条规定公民有受教育的权利。这一权利在1978宪法中得到重申。1982年现行宪法对受教育权的规定有了变化，第46条规定“公民有受教育的权利和义务”，并在总纲中规定“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”（第19条）这样，至少在义务教育阶段，受教育权既是一种权利，又是一种义务。

实际上，在受教育者与国家之间法律关系中，受教育者只能是权利主体，不能是义务主体。在18世纪启蒙运动时期，“启蒙”对个人成长具有的重要意义受到了广大肯定，提供受教育的机会就成为国家的一项重要任务。二次世界大战后，国际性人权方面的法律和多数国家宪法，都规定了教育权是每个人的权利。例如，《世界人权宣言》第26条规定：“一、人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质……”《经济社会和文化》第13条是有关教育的规定，“一、本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利……二、本公约缔约各国认为，为了充分实现这一权利起见：（甲）初等教育应属义务性质并一律免费……”这些都是将受教育视为权利，并进一步明确保障受教育是个人的社会基本权利，是可以要求国家作为的权利。换言之，国家负有保障适龄儿童、少年接受教育的义务，即国家应充实完备义务教育的各种条件。

适龄儿童是受教育者，他仅享有受教育权利，并不承担受教育的法律义务，“受教育的义务”实际上是指其他主体的，例如国家或各级政府、父母或其他监护人等。所以，我国宪法、义务教育法中规定的“受教育的权利和义务”，此处的“义务”不应包含受教育者在内，这是需要在理论和实践中必须明确的。

（二）父母或其他监护人与国家（政府）之间的关系

父母或其他监护人与国家和各级政府都是义务教育的义务承担者。

我国《义务教育法》第2条对义务教育问题明确规定：义务教育本身是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。而国务院和各级政府则是义务教育这一公益性事业的实施主体。（第6条）父母或者其他法定监护人“应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育”。（第5条）即父母或其他监护人有使受教育者接受义务教育的义务。父母或其他监护人与国家都是义务主体，问题是这两者义务主体之间的义务分别是什么，有何种关系？

父母于子女的教育最早被视为一种自然权利，是先于国家而存在的权利，这在德国基本法得到了体现。该法第6条第2款开宗明义地规定：“抚养与教育子女为父母的自然权利。”也就是说，父母对于子女的教育乃是一种负有高度义务的利他的基本权。日本著名教育法学家堀尾辉久主张：父母与教师的教育权主要是为保障儿童受教育权利而存在，而其中父母负有保障儿童受教育之责，教师则提供儿童受教育的良善内容，故必须保障其专业的教育权限，免受外力（包括国家）干扰。^[3]

国家之于义务教育的义务是保障教育实现所必要的条件，包括教育的外在条件与教育的内在条件。其中外在条件主要包括学生就学条件以及教职员工服务条件。前者例如，义务教育的免费、足以实现受教育权的学校制度的设立、学校的适当配置以及学校设备设施的配置和扩充等，后者主要包括，教师人数、身份的保障、教学内容和范围的合理规定，等等。

为保障适龄儿童、少年的受教育权的实现，父母和国家各自担当着不同的义务，这一点必须明确，否则实践中会因义务主体之间的义务界限不明而使得受教育权不能很好实现，或者使得一方承担了另一方的义务。

例如，我们时常见诸报端的由于学生辍学“政府起诉学生家长”的报道，但却从没见过家长因为家庭贫困、无力承担子女接受义务教育的费用而起诉政府的。本应接受义务教育的学生辍学，难道仅仅是家长的责任，难道政府只有监督的职责？从法律规定来看，显然不是。我国义务教育法第六章专门规定“市和区、县人民政府”保障义务教育经费的落实，并且“应当对农村地区和财力薄弱区、县”倾斜。并且，据阿马蒂亚·森对初等教育的研究结果表明：即便是最穷困和不济的家庭也渴望为他们的子女提供受教育的机会，只要在他们的社区确实存在能负担得起的、高效而安全的教育机会，没有哪个父母会有半点不情愿；但是家庭的经济状况常常让他们很难把孩子送去学校，尤其是在需要支付教育费用的情况下。^[4]

政府在这样监督父母履行受教育权的义务的时候，政府自己有没有履行了相应义务？现实给出的答案几乎都是没有。魏宏聚博士在中部和西部的几个中学及其教育主管部门的实地调查发现义务教育经费的失真不仅普遍而且严峻：《教育法》和《义务教育法》所规定的基本投入原则在一些地区没有得到贯彻执行；义务教育投入多渠道筹资政策，在现实中是以“多渠道与无渠道”的悖论呈现给我们；本应是具有刚性的拨款政策，却以校领导的社会资本来支撑；贫困生补助的“两免一补”政策在一些地区象征意义大于实践意义。义务教育经费投入政策的失真已经成为义务教育发展的严重障碍。^[5]在这种情况下，为保证义务教育的顺利进行，让同为受教育权义务主体的家长承担一部分费用似乎就成为必然选择。从上文分析义务教育权中各义务主体的义务内容来看，政府的这种转嫁做法明显违法，加重了父母或监护人的负担，也使得贫困生义务教育权利被隐性剥夺。

（三）父母或其他监护人与受教育者的关系

在这一对法律关系中，适龄儿童享有接受义务教育的权利，其父母或其他监护人有保证其接受教育的义务，否则应承担相应的法律责任。我国义务教育法的相关规定也显示了父母或其他监护人与受教育者之间的这种特殊的民事法律关系。该法规定适龄儿童“依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”（第4条），但并没有对应当接受义务教育的适龄儿童追究法律责任的规定。而其父母或者其他法定监护人“应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育”（第5条），若“无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正”（第58条）。从法理上讲，义务教育阶段的受教育者一般是6－15周岁的未成年人，不具有行为能力或者完全行为能力。按照我国民法规定，10岁以下的未成年人为完全无行为能力人，10—16岁的未成年人具有相对行为能力。法律上无行为能力人或相对无行为能力人是免义务或相对免义务，他们对自己的行为不承担或不完全承担法律责任。但其父母或者监护人是完全行为能力人，有保障其子女或者被监护人接受教育的义务。因此，义务教育中父母或监护人与受教育者的法律关系中，父母或监护人有使其监护对象接受义务教育的义务，学龄子女享有受教育的权利而非义务。

二、立法上需要进一步突出受教育者的主体性

（一）相关法律应突出以受教育者个性与发展为目标

平等的受教育权在我国宪法、各种教育立法中都有规定。宪法直接规定了“公民有受教育的权利和义务”，《教育法》《义务教育法》具体化了这一规定。“为了发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设”（第1条），1995年制定了《教育法》，它细化了受教育权平等的内涵：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”（第9条）；“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”（第36条）。“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质”（第1条），2006年重新修订的《义务教育法》进一步明确了义务教育阶段受教育权平等的内涵：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”（第4条）。这些规定使我国义务教育阶段的受教育权的享有有法可依。

但这些法律规定从价值取向上还存在需要完善的地方。以上规定在一定程度上也表明义务教育方面的立法更多地表现出“国家本位”的价值取向。例如，我们更强调受教育权对物质文明、精神文明和民族素质提高等方面的作用，忽视受教育者个人的权利。值得一提的是，2006年新修订的《义务教育法》已将个人受教育权放在首位，个人的权利受到了应有的重视。但由于旧《义务教育法》开篇就规定“为了发展基础教育，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和我国实际情况，制定本法”，其他相关法规也有这种取向的规定。再加上新的《义务教育法》进入到执法、司法领域、甚至深入人心尚需时日，以保障受教育者个性和全面发展为目标的教育观的落实还需要不断努力。

这种国家本位的价值取向也表现在法学研究与教学中。一般认为，义务教育阶段受教育权既是权利也是义务，适龄儿童即是受教育权的权利主体也是义务主体。这是我国学界的通说，也反映在各种本科教材中。^[6]这种观点认为，由于国家和人民的根本利益是一致的：一方面，公民在社会上生存，不能缺少文化知识；另一方面，公民接受教育是整个科学文化发展的基础，是进行物质文明建设和精神文明建设的前提条件，公民的思想道德素质和科学文化素质的好坏，是关系到一个国家和整个民族的发展和兴衰的大问题。所以，国家有义务创办各种教育机构和文化设施，以保证公民享有受教育的权利；公民也有义务通过各种形式的教育，去提高文化和业务水平，以适应国家现代化建设的需要。

教育是一件特殊的工作，是对受教育者身心的培养，所以必须关注受教育者本身的需求、倾听受教育者本身的感受，注重其主体性，教育才能更有实效。如果国家至上的观点几乎一统天下，《义务教育法》第一条开宗明义规定的“保障权利”的价值取向则就流为空谈。所以，立法上需要进一步突出受教育者的主体性。

（二）应强调义务教育中受教育权的权利属性

从立法模式上看，我国对受教育权包括义务教育权采取的是权利义务统一的复合模式。但是义务阶段受教育权的权利观更符合世界立法的发展趋势。

从世界受教育权立法的历史上看，受教育权经历了义务论向权利论发展的阶段。在社会分化出劳心者和劳力者之后，受教育权才产生，因此受教育权最初只是劳心者的特权，对于劳力者来说是单纯的义务。资本主义的发展，要创造出更多的财富，因而生产力也就对教育提出了更高的要求。无论是工场手工业还是机械化的大生产都是以分工为基础的，它需要熟练技术工人，这就需要劳动者技能的专业化。这样，普遍受教育的权利要求就被阻碍了，转化成为为了发展生产而必须接受的义务。义务论的受教育权的观念在资本主义立法上也表现得淋漓尽致。1642至1647年间马萨诸塞州的强迫教育法令，它规定“一切儿童的父母与店主、行业师傅必须尽到让子女与学徒接受文化教育与文艺教育的责任与义务，官吏有权处罚不尽教育义务的人。”^[7]英国国会1870年颁布的《初等教育法》规定：各学区有权实施五至十二岁儿童的强迫教育，此义务只适用于劳动人民的子女。1893年又将其适用对象扩展到一切适龄儿童。^[8]法国费里1881－1882年的教育法规定，儿童六岁入学，初等教育为义务教育；确立了义务、免费和世俗性三原则。^[9]日本1879年的《教育令》、1880年的《改正教育令》，强调接受教育不是个人的权利，而是如同服兵役或缴税款一样，为国民必须承担的义务。^[10]无论受教育权的义务主体是受教育者的父母、师傅、学区还是最后的政府或者国家，对于受教育者来说，接受教育并不是为了自我完善、全面发展，而是为了发展资本主义经济，受教育者只是工具性的存在。

若对权利义务复合的受教育权理解为受教育者的一种义务，则这在根本上还没有超越义务论的阶段，这在本质上是义务本位、国家至上的体现。这种理解若在法学研究、法律事务中居于主导地位，则“权利本位”将流于空谈，法律研究和教育将与实践脱节。

20世纪50年代以来，各国宪法都把受教育规定为国家予以保障的公民的基本权利。如朝鲜、科威特、俄罗斯、波兰等国的宪法中，明确规定公民有受教育的权利，受教育是公民的一项基本权利。作为社会主义国家的中国也应顺应教育权的这种历史发展，通过法律解释方法，把受教育权看作是公民的权利而非义务。

所以，在实践中，对于权利义务复合性的受教育权，其重点并不是对受教育为什么是公民的基本义务的论证，而应是论证其为何是公民基本权利，应强调国家、各级政府、学校、父母等的义务。

即便是非要强调基础教育的权利义务复合性，也必须分清义务的主次，义务教育的义务的落脚点不仅在于公民，更在于国家，而且国家的义务具有先在性，是主义务，其他主体的义务为从义务。按照我国《义务教育法》的规定，义务教育中之义务为：第一，国家有筹措实施义务教育所需事业费和基本建设投资（第12条第1款）、培养师资（第13条）、地方各级人民政府有创造条件使适龄儿童、少年入学接受义务教育的义务（第15条第1款）；第二，父母或其他监护人有使适龄子女和被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育的义务（第11条第1款）；第三，社会有保障义务教育贯彻实施的义务，包括：不得招用童工、维护教育设施等（第11条第3款、第16条第1款）；第四，适龄儿童、少年有接受义务教育的义务（第5条）。

三、应完善义务教育法规的盲点和漏洞

随着我国法治建设进程的加快，教育法律法规体系逐步得到完善。特别是2006年新修订的《义务教育法》更是义务教育的一个新的里程碑，它在教育的均衡发展、素质教育、免费教育、管理体制等九个方面实现的突破，强调了义务教育的平等性、免费性和公益性。即使这样，教育方面的立法也存在一些盲点和漏洞。

已经颁布实施的教育法律，有的明显缺乏可操作性，尚需政府和教育行政部门及时补充制定必要的行政法规、部门规章或法律的实施细则，使之具体化。如《义务教育法》规定“学校不得违反国家规定收取费用”，但却没有规定什么是违规收费以及违规收费的法律责任，使这一初衷甚好的法律条款成了一纸空文。政府与父母或其他监护人之间保证适龄儿童接受教育的义务之间的界限到底在哪儿？如何保障学生权益？他们发生纠纷该怎么解决？等等，这些问题在义务教育法里都是空白。特别是现实中正在产生的大量新型法律关系，如学校与教师、学校与学生、教师与学生之间，而如何调整上述法律关系尚不清晰。现有规定也表现出诸多不适应：例如教育管理部门“越位”、“缺位”、“错位”现象严重，管理方式单一、职权交叉等，如何理顺政府与学校权责、法律地位等方面的问题亟须完善。

教育法律法规中的法律保护和法律责任条款因立法粗疏而降低了其实效性，导致对受教育权利的保护不力。虽然义务教育法中有10条规定的是法律责任，将该法的执法性、操作性提到一个空前的高度，但仍然许多地方有需要精细化。例如，对地方各级人民政府“未履行对义务教育经费保障职责的”，或者其他违法行为的，一般是“上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。对于“学校违反国家规定收取费用的”和其他违法行为，也是如上述一样的规定，但具体怎么处分却语焉不详。这既反映出立法者程序意识的欠缺，又从一个侧面体现出教育法规基于国情对现实的无奈妥协。“有权利必有救济”，权利如果离开了具体的法律救济措施的维护和保障，就无法成为权利。同时也使得法律不具有实效性，对法律的权威大打折扣。这对于我国正在进行的法治建设不能不说是一个损失。

保障义务教育顺利进行的教育经费问题由于缺乏法律保障也难以落实。尽管新的义务教育法的通过再一次明确了义务教育经费的“三个增长”，建立农村义务教育经费的分担机制，分项目、按比例分担，义务教育经费预算单列，规范义务教育的专项转移支付，设立义务教育的专项资金等经费保障渠道，但由于没有相应法律保障，使得这些看起来比较完善的经费保障机制很难启动。所以，国家应尽快制定《教育投入保障法》，通过法律手段，弱化和消除扩大教育差别的相关政策，调节中央和地方对教育的投入比例，推进国民教育的均衡有序发展。

受教育权是《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》等国际人权文件确认和保障的权利，也是绝大多数现代国家的宪法规定的公民的一项基本权利。享有和实现义务教育的权利是实现其他权利的前提和基础。义务教育培养的是未来的社会成员，它“表达的可能是我们最深切的希望：在时间中继续、延续、持续下去。它是一个为社会生存而制定的计划，因此，它总是与它所设计的社会相联系”。^[11]从根本上反思我国义务教育的法律关系、立法的价值取向以及法律的完备性才能真正回归义务教育免费的本质，平等的受教育权利才能真正得到保障。

（李小萍：南昌大学法学院讲师；雷扬：江西省社会科学院马克思主义研究部助理研究员）

【注释】

[1]本文系“十一五教育科学规划”课题“中小城市贫困生受教育权保护现状研究”（课题编号：09YB085）、2010年国家社科基金“人权法意义上的国家义务研究”（课题编号：10BFX004）的阶段性成果。

[2]新义务教育法的九大突破表现为：第一，指明了义务教育均衡发展这个根本的方向；第二，明确了义务教育承担实施素质教育的重大使命；第三，回归了新的义务教育免费的本质；第四，进一步完善了义务教育的管理体制，强化了省级的统筹实施；第五，确立了义务教育经费保障机制；第六，保障接受义务教育的平等权利；第七，规范了义务教育的办学行为；第八，建立了义务教育新的教师职务制度；第九，增强了执法的可操作性。参见：《义务教育发展新的里程碑：义务教育法九大突破》，《中国教育报》2006年8 月30日，第1版。

[3]参见薛化元：《教育权的理论与争议》，载于《国民教育权的理论与实际》，稻香出版社1994年5月版，第10－11页。

[4]阿马蒂亚·森：《基础教育的重要性》，http://www.unirule.org.cn/secondweb/Article.asp?ArticleID=428。

[5]参见魏宏聚：《义务教育经费投入政策失真现象研究》，第1章，需要说明的是该文把《教育法》《义务教育法》关于义务教育经费保障的规定在“政策”这个意义上使用，这种使用也表明了作者的一个事实判断：法律的相关规定流于空文。

[6]参见周业中主编：《宪法》第274页；许崇德主编：《中国宪法》，人民大学出版社1996年版，第426页。

[7]王天一、夏之莲、朱美玉著：《外国教育史》（上），北京师范大学出版社1993年版，第219页。

[8]王天一、夏之莲、朱美玉著：《外国教育史》（上），北京师范大学出版社1993年版，第155－156页。

[9]王天一、夏之莲、朱美玉著：《外国教育史》（上），北京师范大学出版社1993年版，第179页。

[10]王天一、夏之莲、朱美玉著：《外国教育史》（上），北京师范大学出版社1993年版，第245－246页。

[11]［美］迈克尔·沃尔泽著，禇松燕译：《正义诸领域——为多元主义与平等一辩》，译林出版社2002 年4月版，第261页。