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第六章　国家对返乡农民工就业与创业的政策支持——农民工就业与创业政策解读

农民工作为一个特殊的群体，在我国已有30多年的历史，从“受排挤”、“遭打压”到“被接纳”、“获认同”，从“打工潮”到“创业潮”已经发生了一个质的飞跃。考察这一转变不难发现，无论“潮起”还是“潮落”，都与国家政策的调整与变迁密切相关。因此，认真分析并深刻领会国家有关农民工政策，对促进返乡农民工就业与创业意义重大。

改革开放以来，农民工问题一直是我国社会经济发展中的一个热点问题，社会各界十分关注，党和国家高度重视，在制定了一系列政策的同时，采取了相应的对策措施。为了便于农民工朋友加深对政策的理解，现将涉及关于农民工问题的有关政策法规内容分析如下。

第一节　《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发［2004］1号）解读

【政策】进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。

【解读】目前，我国约有2.3亿名农民工，其中进城务工经商人员约有1.3亿名，他们为我国经济发展尤其是城市化和工业化过程作出了巨大贡献。然而，这些进入城市的农民工却并没有实现其自身的“城市化”，而是被城市边缘化了。他们之所以被称为“农民工”，是因为他们不能取得与拥有城镇户口的劳动者平等地位并享受相应权益的身份标记，也是我国传统城乡二元体制下户籍制度的逻辑后果。这种城乡分治、区别对待的政策是不公平的，是歧视性的。农民工在城市工作，农民身份阻碍着他们真正融入城市，并被面向城镇居民的相关制度所排斥，工资拖欠只是其中的一个典型表现，其他像医疗、工伤及子女教育等众多领域，对农民工的排斥同样是普遍现象。他们干着最脏、最累的工作，却不能享受城市工人的各项福利。他们作为一个庞大的社会群体，与农村、城市都有着紧密的联系；作为弱势群体，在不能依法保证自己合法权益的时候，一些农民工不惜采取极端手段，甚至造成社会冲突，已成为影响社会稳定的重要隐患。要从根本上解决这些问题，必须由政府在制度和政策上进行调整。

因此，为改善农民工进城环境，维护农民工合法权益，中共中央、国务院在2004年一号文件中，首次对农民工给予了准确的定性——“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。要求各级地方政府，特别是城市政府，进一步清理和取消针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民工跨地区就业和进城务工的各种手续，防止变换手法向进城就业农民工及用工单位乱收费；要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算及时兑现进城就业农民工资、改善劳动条件、解决子女入学等问题；健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益；推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。

政府对于农民工的这一定性，其现实意义（或实践价值）是远大于理论价值的。首先，体现了农民工问题已经引起了中央政府的高度关注；其次，彻底解决了“农民工”到底是姓“农”还是姓“工”问题——姓“工”，属于产业工人队伍之列；最后，为清理和取消针对农民工进城就业等方面的政策障碍、歧视性规定和不合理限制，实现公平就业，开辟了新的渠道。这不仅是农民之福，也是国家之福、社会之福，更是构建和谐社会、平等社会、文明社会、民主社会的时代要求。

第二节　《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（国办发［2004］92号）解读^[1]

为进一步改善农民进城就业环境，维护农民工合法权益，经国务院同意，国务院办公厅近日发出《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（以下简称《通知》），要求地方各级政府，特别是城市政府要进一步提高认识，把改善农民进城就业环境作为重要职责，列入重要工作日程。

1.为农民工介绍工作一律免费

【解读】农民进城就业的环境不断改善，但目前仍存在一些亟待解决的问题。主要是农民进城就业管理服务制度建设滞后，城市公共职业介绍、培训服务还不能满足农民进城就业的需要，一些不法分子以职业介绍为名坑骗农民工钱财的违法犯罪活动时有发生，农民进城就业收费多、手续繁的问题有待进一步解决，部分行业和企业拖欠农民工工资、侵害农民工权益等问题仍比较突出。

《通知》要求，要进一步做好促进农民进城就业的管理和服务工作。一是清理和取消针对农民进城就业等方面的歧视性规定及不合理限制。二是要充分调动政府职能部门、农村基层组织和社会各方面的积极性，开展有组织的劳务输出。三是城市各级公共职业介绍机构要免费向农民工开放，为农民工免费提供就业信息和政策咨询。四是大中城市要开通劳动保障电话咨询服务，及时为农民工和其他劳动者提供服务。五是加强对农民进城就业的培训工作。

《通知》强调，要切实维护农民进城就业的合法权益。一要进一步解决拖欠农民工工资问题。二要加强劳动合同管理和劳动保障监察执法。三要及时处理农民工劳动争议案件。四要支持工会组织依法维护农民工的权益。五要做好农民工工伤保险工作。

《通知》还指出，今后要进一步整顿劳动力市场秩序，探索建立城乡一体化的劳动力市场。劳动保障部门要会同有关部门选择部分农民工人数较多、劳动保障工作基础较好、公共就业服务能力较强的城市，开展城乡一体化劳动力市场的试点工作。

2.没有参加工伤保险也要支付工伤费用

【解读】未参加工伤保险的企业，农民工发生工伤的，企业必须按照《工伤保险条例》规定的标准支付工伤费用。

《通知》要求，要做好农民工工伤保险工作。各地要认真贯彻落实《工伤保险条例》，将与用人单位形成劳动关系的农民工全部纳入工伤保险范围。用人单位必须为签订了劳动合同或形成事实劳动关系的农民工及时办理参加工伤保险的手续；发生工伤的，劳动保障行政部门要依法进行认定。

《通知》强调，要重点推进农民工较多、工伤和职业病风险程度较高的建筑、矿山等行业参加工伤保险。劳动保障部门要制定适合农民工特点的待遇支付方式，方便农民工参保和享受待遇。

3.城市职业介绍机构免费向农民工开放

【解读】今后，城市各级公共职业介绍机构要免费向农民工开放，积极为农民工免费提供就业信息和政策咨询，对求职登记的农民工免费提供职业指导和职业介绍服务。

《通知》要求，有条件的大中城市，要开设面向农民工的服务窗口或建立专门的服务场所，集中为农民工提供就业服务。要建立农村劳动力输出地和输入地信息对接机制，及时发布供求信息，为农村劳动力转移就业提供便捷、高效服务，引导农村劳动力有序流动。

《通知》规定，农民工免费公共就业服务所需经费，按《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》规定执行。对基层财政困难，中央财政通过一般性转移支付渠道帮助解决。

第三节　《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）解读^[2]

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们的户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重大贡献。为统筹城乡发展，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，推动全面建设小康社会进程，全面系统地解决农民工问题，国务院发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《若干意见》）这一指导性文件。

《若干意见》要求充分认识解决好农民工问题的重大意义。第一，农民工问题事关我国经济和社会发展全局。第二，维护农民工权益是需要解决的突出问题。第三，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。

《若干意见》提出了做好农民工工作的指导思想和基本原则。指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持解放思想，实事求是，与时俱进；坚持从我国国情出发，统筹城乡发展；坚持以人为本，认真解决涉及农民工利益的问题。基本原则：坚持公平对待，一视同仁；强化服务，完善管理；统筹规划，合理引导；因地制宜，分类指导；立足当前，着眼长远。

《若干意见》强调指出，解决农民工问题的七项重点工作是：抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题；依法规范农民工劳动管理；搞好农民工就业服务和职业技能培训；积极稳妥地解决农民工社会保障问题；切实为农民工提供相关公共服务；健全维护农民工权益的保障机制；促进农村劳动力就地、就近转移。

1.法律援助制度有助于解决农民工工资问题

【政策】抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题。严格规范用人单位工资支付行为，建立工资支付监控制度和工资保证金制度，确保农民工工资按时足额发放。严格执行最低工资制度，制定和推行小时最低工资标准。

【解读】为切实保护农民工应有的权益，尽快建立和落实农民工法律援助制度。各部门应充分运用法律手段，通过积极开辟农民工“绿色通道”，为农民工提供解决拖欠工资的法律援助，帮助农民工解决拖欠工资维权纠纷。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件受理时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定；受理案件后尽量缩短审理时间，多适用简易程序，依法快立案、快审判、快执行；对符合条件的可以采取先予执行等措施；在判决时，应当将农民工诉讼的误工费、律师费、差旅费、证人出庭费用等直接损失列入赔偿范围。

司法行政部门应加大普法宣传，不断提高农民工自身维权法律意识。广大律师应积极伸出援手为符合司法救助条件的农民工实施无偿援助。法律援助中心不应只对本市居民提供法律援助，法律援助中心也应为外来的农民工提供维权服务。

公证机关应积极为农民工提供法律服务，可以会同建设行政部门推行农民工劳动合同公证制度。对拖欠农民工工资的单位，由欠款单位和农民工签订具有强制执行效力的债权文书公证。在欠款到期后，可由农民工直接申请法院强制从工程款中划拨。

依法彻底治理拖欠农民工工资，就需要把进行相应的立法、强化执法和建立对农民权益保护的法律援助机制有机地结合起来，从源头上预防和制止拖欠农民工工资，才能真正堵住拖欠农民工工资的漏洞。

2.以企业为纽带规范农民工劳动管理

【政策】依法规范农民工劳动管理。严格执行劳动合同制度，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。依法保障农民工职业安全卫生权益。切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。

【解读】有关专家提议，解决目前农民工劳动安全卫生状况应当做好以下几点工作。

要在加大政府监管力度的同时，加强对企业的指导和服务。政府主管部门要切实履行监管职能，绝不允许不符合安全生产条件的企业开工生产。更不能以“保护投资环境”为借口，降低甚至取消劳动安全卫生标准。要培育积极健康的劳动力市场，让农民工在获得工作的同时，得到职业培训和教育，获得劳动保护。要对企业主，特别是小型私营企业主进行劳动安全卫生法律法规的宣传与培训，指导他们在发展企业的同时，肩负起社会责任，加强安全管理，加大安全投入，保障工人的劳动安全卫生权益得到落实。

要建立劳动、安全、卫生三方协商机制，发挥社会伙伴的作用，共同维护农民工的安全与健康。在国家协调劳动关系三方会议的基础上，尽快建立国家协调劳动安全卫生问题专门委员会，促进政府各有关部门、工会组织和企业组织之间的协商合作。鼓励企业劳资双方通过平等协商，在劳动安全卫生问题上实现自我协调。发挥行业协会、企业联合会的作用，制约企业实施劳动安全卫生标准，促进行业自律和企业间的平等竞争。发挥工会组织的作用，监督企业为工人提供符合标准的劳动条件，积极反映工人对安全生产工作的意愿和要求，维护他们的合法权益。

3.我国将加大农民工培训力度

【政策】搞好农民工就业服务和职业技能培训。进一步清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制。

【解读】劳动和社会保障部有关负责人表示，我国农村劳动者总体素质不高，接受过职业培训的只在10%左右。为此，我国将加大农民工职业技能培训力度。

目前劳动力市场中技工短缺，大多数岗位需要具有一技之长、一定专业技能的劳动力，而不少农民工所掌握的科学文化知识、生产技能不能适应市场经济和企业生产的需要。因此，我国将进一步强化对未继续升学的农村初、高中毕业劳动力预备制的组织实施力度，培养适合市场需要的技能劳动者。同时，加大阳光工程的组织实施力度，按市场需求组织开展实用技能培训，提高农村劳动力职业技能。

针对农民工免费就业服务时间局限、工作资金不落实等问题，将会采取相应措施解决。今后3年，每年春节后组织实施“春风行动”，集中为农民工提供服务。

针对用人单位用工行为和职业中介行为不规范，非法职介骗取农民工钱财、中介机构违规收费、劳动力市场中欺诈农民工的情况，坚持进行清理整顿。今后3年，将会联合相关部门每年对劳动力市场进行一次清理整顿，同时在职业中介领域广泛推行诚信服务。

此外，针对农民工的服务手段和方法不足，将进一步加强针对性和有效性服务。完善服务功能，丰富服务手段，开发针对农民工的服务项目和措施，提高对农民工就业服务的质量和效率。

4.建立利于农民工社会保障的制度

【政策】积极稳妥地解决农民工社会保障问题。依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老保险办法。

【解读】针对我国农民工社会保障面临的困难，劳动和社会保障部课题组专家曾提出过四条政策建议。

第一，国家应建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度。专家建议，制度模式可采取统筹结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。

第二，为不稳定就业的农民工建立大病医疗保险。专家建议，目前开展农民工大病医疗保险，着重保护当期住院医疗。

第三，建立健全农村社会保障制度。参与调研的专家认为，应建立由国家、集体、农民三方负担的农村养老、医疗等社会保障制度，并在经济发展快的地区推进城乡协调的社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。

第四，建立农民工应急救助机制。专家建议，通过政府和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助；对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。

5.农民工子女教育不容忽视

【政策】切实为农民工提供相关公共服务。按照属地化管理的原则，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。保障农民工子女平等接受义务教育，搞好计划生育管理和服务，多渠道改善农民工居住条件。

【解读】在农民工子女入学完成义务教育的问题上，最低的标准就是使农民工子女“有学上”。至于学校的办学环境、师资力量等条件则都是可以逐步创造的。做到这一点，在目前情况下也实为不易。因为这不仅涉及我国现行的税收、财政、户籍管理等一系列制度，也涉及城乡二元结构等更具根本性的诸多复杂因素。然而无论如何，与20世纪90年代中期农民工子女的义务教育问题开始引起社会普遍关注的时候相比，中国的经济发展已经更进一步，物质基础有了新的改善，综合国力大大提升，我们应该比以往任何时候都更有条件解决好进城农民工子女的义务教育问题。

农民工子女是未成年人中一个不容忽视的群体，他们能否进入学校，接受知识、技能和价值观的教育，将对社会的未来产生重要的影响。确保农民工子女入学完成义务教育，意义实在重大。

6.民工的权益保障是执法问题

【政策】健全维护农民工权益的保障机制。保障农民工依法享有的民主政治权利，保护农民工土地承包权益。加大维护农民工权益的执法力度。

【解读】从法律的角度讲，农民工的权益保障问题不是一个立法问题而是执法问题，是法律在执行中的失灵问题。《中华人民共和国劳动法》的执行不力是导致农民工权益问题不断升级的重要因素。各级政府相关执法部门，尤其是劳动监察执法部门应认真反思自己的工作失职问题，要坚决对形形色色的“行政不作为”说不。具体而言，劳动监察执法部门有义务切实承担起查处侵犯农民工权益事件的主要职责，解决劳动法的执法到位问题。例如，拖欠工资实际上是一个企业信用问题，劳动监察、工商行政执法部门应当加强对拖欠农民工工资企业的“信用匮乏征”的经济制裁和行政处罚。因此，各级劳动监察执法部门应克服“行政不作为”的惰性，切实履行自身的执法职责，严格执行《中华人民共和国劳动法》有关保障劳动者合法权益的规定，将保障进城务工人员权益的工作真正落到实处，真正兑现法律的承诺，让《中华人民共和国劳动法》真正成为捍卫包括进城务工人员在内的所有劳动者合法权益的“法宝”。

7.发展乡镇企业是转移农村劳动力的主渠道

【政策】促进农村劳动力就地、就近转移。大力发展乡镇企业和县域经济，提高小城镇产业集聚和人口吸纳能力，扩大当地转移就业容量。

【解读】有关专家认为就地、就近转移农村劳动力，缩短了转移的距离，减缓交通压力，节省来往费用，又减少了转移的盲目性，农民工的就业成本也大大降低，有利于充分就业。就地、就近转移，使农村劳动力就业呈现较强的兼业性，在务工的同时，可以利用早晚从事农业生产，减少农民工就业的不确定性，也有利于避免“大城市病”。就地、就近转移可以避免人口过于集中的问题。富余劳动力向非农产业转移，不可能靠国家投入，也不可能主要靠涌入大城市，而是主要靠发展乡镇企业来吸纳。只有大力发展乡镇企业，才是转移农村富余劳动力最便捷、最有效、最稳定的主渠道。

第四节　建设部　发展改革委　财政部　劳动保障部国土资源部关于印发《关于改善农民工居住条件的指导意见》的通知（建住房［2007］276号）解读^[3]

为逐步改善农民工居住条件，保障农民工合法权益，推动中国特色城镇化的健康发展，促进社会和谐稳定，建设部、发展改革委、财政部、劳动保障部、国土资源部联合发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》（以下简称《意见》），要求各地切实改善农民工居住条件。

《意见》明确提出改善农民工居住条件的指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的要求，把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容，明确责任，加强指导，强化监督，积极采取各种政策措施，力争到“十一五”期末，使农民工居住条件得到逐步改善。

《意见》提出改善农民工居住条件的基本原则：一要因地制宜，满足基本居住需要；二要循序渐进，逐步解决；三要政策扶持，用工单位负责。

《意见》要求，加强政策扶持，强化监督指导。各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住房建设规划。市、县人民政府要立足当地实际，指导和督促用工单位切实负起责任，妥善安排农民工居住，多渠道提供农民工居住场所，逐步改善农民工居住条件。

市、县人民政府对集中建设的向农民工出租的集体宿舍项目，要在选址、供地及相关配套设施建设等方面予以支援。对享受政府优惠政策建设的农民工集体宿舍和住房，擅自按商品房出售、出租或改作其他用途的，房地产管理等部门不得为其办理相关手续，要依照法律法规进行查处，并追究相关责任人员的责任。

《意见》要求，对农民工聚居区域，市、县人民政府要加强规划和管理，强化治安及环境卫生治理，加大公共交通等市政公用事业建设力度，提高公共基础设施保障能力，方便农民工生产生活，营造良好居住环境，维护和谐稳定的社会秩序。

《意见》提出，多渠道提供农民工居住场所。用工单位是改善农民工居住条件的责任主体，要积极主动，广开渠道，妥善安排，为招用的农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所，并逐步改善其居住条件。

用工单位可以采取无偿提供、廉价租赁等方式向农民工提供居住场所，具体方式可在劳动合同中予以约定。农民工自行安排居住场所的，用工单位应当给予一定的住房租金补助，并可在劳动合同中予以明确。

1.“谁用工，谁负责”——用工单位负责农民工住宿

【解读】以前，国家对用人单位解决农民工住房问题一直没有明确要求，用人单位对解决农民工住房问题责任意识不强。为此，《意见》明确用工单位是改善农民工居住条件的责任主体。按照“谁用工，谁负责”的原则，用工单位应当为招用的农民工提供符合安全标准和基本卫生条件的居住场所；如果用工单位不提供居住场所、由农民工自行安排的，单位应当给予一定的租金补助，并可在劳动合同中明确。

2.多渠道提供房源——集中建设农民工集体宿舍

【解读】针对农民工住宿房源极其紧缺的现状，《意见》提出必须采取多种渠道增加农民工住房的有效供应。在招用农民工较多的企业，应该充分利用自有职工宿舍或通过租赁、购置等方式筹集农民工住房房源。在符合规划的前提下，可在企业用地范围内建设农民工集体宿舍。

在农民工集中的开发区和工业园区，应按照集约用地的原则，集中建设农民工集体宿舍，由用工单位承租后给农民工住或直接租给农民工，并强调不得按商品住房出售或出租。

“城中村”改造时，要在符合规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍，并明确建设用地不得采取以租代征的方式供应，建设项目不得变相搞房地产开发。

另外，有条件的地方，可以比照经济适用住房建设的相关优惠政策，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。

3.确保安全与卫生——走出简易工棚告别大通铺

【解读】目前，许多农民工居住在简易工棚中，大通铺现象比较普遍，环境卫生较差，存在较多的安全隐患。为此，《意见》明确向农民工提供的居住场所应符合住宅安全、消防标准和基本卫生要求，远离危险源和污染源。尤其是工程施工类企业提供的宿舍，应符合建筑施工现场环境与卫生标准有关规定。同时，在集中建设的农民工集体宿舍和专供农民工租用的住房，要充分考虑农民工的居住需要和生活成本，并适当配备必要的文化、体育活动等设施设备。

第五节　《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（国办发［2004］92号）解读^[4]

1.“腾笼换鸟”被禁止

【解读】一些城市为缓解就业压力、解决当地下岗失业人员再就业，曾出台政策，要求企业不能招用农民工，甚至清退已干了多年的农民工。而今，这种“腾笼换鸟”的做法被明令禁止。

《通知》中明确指出：要清理和取消针对农民进城就业等方面的歧视性规定及不合理限制，清理对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城就业的职业工种限制，不得干涉企业自主合法使用农民工。

据劳动和社会保障部有关负责人介绍说，限制外来劳动力的做法一直受到舆论谴责，事实上也没有把劳动力真正限制住。用人单位不会欢迎这样的政策，外来劳动力越多，企业选择的范围越宽。农民工也深受其苦，常常要担心会不会被清理，为额外交不明不白的费用、办五花八门的证照烦恼。新规定的出台，既保护了企业的用人自主权，也保护了农民工的择业权，针对农民工的就业歧视问题有望逐步得到解决。

2.扫除“黑中介”，公共职介敞开大门

【解读】常常听到农民进城就业被“黑中介”坑骗钱财的事情。有人奇怪，为什么不去找正规的中介呢？事实上，正规职介门槛高、收费多，常常让农民工望而却步。

《通知》出台的新政策中，“扫除‘黑中介’、开放公共职介”是一项重要内容——“城市各级公共职业介绍机构要免费向农民工开放，积极为农民工免费提供就业信息和政策咨询，对求职登记的农民工免费提供职业指导和职业介绍服务。”

劳动和社会保障部有关负责人说，我国有2万多家公共就业服务机构，今后农民工持有关证明，可以到那里接受免费的职业介绍。2009年春节后，有关部委将联合开展清理劳动力市场的活动，在开放公共职介的同时，打击一批“黑中介”，使进城求职的农民工能得到及时有效的就业服务。各大中城市还将向农民工推荐一批可靠的民办职介机构，并在车站、码头等进城农民工集散地通过发送传单和设置信息栏的方式予以公布。

农民工免费公共就业服务所需经费，将按财政部、劳动和社会保障部等部门联合下发的《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》规定执行。对基层财政困难，中央财政将通过一般性转移支付渠道帮助解决。

3.农民工社保“破题”，工伤保险率先起步

【解读】与城镇居民一样享有社会保障，对农民工来说似乎一直太遥远。而今，工伤保险率先起步，开始覆盖农民工。《通知》强调，要切实维护农民工进城就业的合法权益，做好农民工工伤保险工作。具体说来，与用人单位形成劳动关系的农民工将全部纳入工伤保险范围。用人单位必须为签订了劳动合同或形成事实劳动关系的农民工及时办理参加工伤保险的手续。未参加工伤保险的企业，农民工发生工伤的，企业也必须按照《工伤保险条例》规定的标准支付工伤费用。劳动和社会保障部门将制定适合农民工特点的待遇支付方式，方便农民工参保和享受待遇。

劳动和社会保障部有关负责人介绍说，农民工的社会保障要逐步推行，先从最紧要的方面着手。首先提出参加工伤保险正是考虑到这一点。在工伤保险推行的过程中，也要先从最容易发生工伤、职业病风险程度较高、农民工相对集中的行业开始。因此，在现阶段，要重点推进建筑、矿山等行业参加工伤保险。

4.明确责任，强调落实

【解读】政策好不好，关键看落实。新政策特别强调了各级政府的责任，指出地方各级政府，特别是城市政府要进一步提高认识，把改善农民进城就业环境作为重要职责，列入重要工作日程。

地方政府有哪些分内之事，也规定得非常详细，包括：要定期开展以“改善农民进城就业环境，维护农民工合法权益”为主题的普法宣传活动，增强用人单位依法用工和农民工依法维权的意识；建立综合治理、齐抓共管的工作机制。要加强协调配合，结合当地社会经济发展状况，将农民进城就业纳入经济社会发展规划，制订本地区改善农民进城就业环境的实施方案。如此细致严格的规定，使新政策更“实”、更具操作性。

为督促政策的落实，通知还特别指出，要层层落实责任制，注意总结经验，及时发现和解决工作中遇到的新问题。国务院将组织专项检查，督促改善农民进城就业环境和维护农民工权益的各项措施落到实处。

第六节　《关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发［2008］130号）解读

1.采取更加积极的就业政策，广开农民工就业门路

【解读】就业是民生之本。我国是一个劳动力资源大国，就业矛盾突出。扩大就业、促进再就业将是我国现代化建设进程中需长期关注并要积极解决的重大经济和社会问题。因此，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“把扩大就业放在经济社会发展更加突出的地位，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境。”并且，确立了“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的就业方针。从就业压力看：一是伴随着产业结构的调整，被排斥出来的传统职业的人员增多；二是农村剩余劳动力在城乡之间双向流动对非农产业就业压力增大；三是新增劳动力的就业压力。这就决定了我国面临着劳动力“无限供给”的态势，从而使我国在一个相当长的时期内面临严重的就业压力。在这种情况下，必须把改革与稳定、经济发展与社会发展有机结合起来，把扩大就业放在经济社会发展更加突出的地位；要求改变单纯追求GDP的片面做法，把经济增长的就业效果作为衡量经济社会协调发展的重要方面。从扩大就业再就业的要求出发，在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采用灵活多样的形式。^[5]

积极的就业政策的基本内涵：①宏观政策体系以促进就业为取向。从宏观层面上看，积极的就业政策指以促进就业为取向的宏观政策体系，即不仅要将就业作为经济增长的前提和经济运行的结果，而且要将其作为经济发展的基本目标，在产业结构和产业布局的调整，以及经济增长方式和增长速度的确定等重要决策中，充分考虑各项措施的就业效应，将能否促进就业增长作为宏观经济决策的基本原则。政府的目标是多重的，包括经济增长、市场稳定、社会公平和充分就业等，在经济发展的不同阶段，政府目标的侧重点也有所不同。根据我国当前的实际状况，将就业增长作为宏观政策体系的重心，在经济快速增长的同时实现就业增长，有效解决我国因经济结构调整和体制转型带来的严重的失业问题，有着重要的意义。②政府对劳动力市场实行主动干预。从微观层面看，积极的就业政策主要体现在政府对劳动力市场的主动干预上。市场机制仍然是劳动力资源配置的主要手段，但市场机制是以效率为中心的，在市场经济条件下，劳动力只是一种生产要素。和资本等其他生产要素一样，劳动力的需求是一种派生的需求，是附属于产品生产的。这显然与将人本身作为直接目的的社会价值观相冲突。而且，市场功能本身是有缺陷的，例如在劳动力市场上的歧视问题、不同特征的劳动者之间的分割问题、结构性失业问题等，都不可能通过市场本身得到解决。所以，通过政府对市场的主动干预来引导市场行为，弥补市场功能的缺陷，从而实现整个社会福利的最大化，是十分必要的。具体来说，政府对劳动力市场的积极干预包括鼓励发展劳动力密集型产业以创造更多的劳动力需求，通过发展正规教育、提供职业培训和劳动中介服务来影响劳动力供给水平和供给结构，提高劳动者的就业能力，通过立法的手段反对就业歧视，保证不同群体有公平的就业机会等。③积极与消极，如何选择？积极的就业政策是相对于消极或被动的就业政策而言的。消极的就业政策基于这样一种认识，即在市场经济条件下实现充分就业是不可能的，有规律的周期性经济衰退带来的失业及经济结构大规模调整过程中的失业是不可避免的，即便可以通过政策调整在短期内减少失业人数，也将以降低经济运行效率为代价。因此，就业政策应该侧重于建立起一套完善的社会保障体系，对失业者进行必要的救助，保证他们能维持基本的生活水准，从而在保证整个社会经济运行效率的前提下实现社会公平。很多成熟的市场经济国家及福利经济国家所实施的正是这样一种就业政策。对于任何一个国家来说，两种就业政策都是必要的，但在经济发展的不同时期应该根据具体情况有所侧重。我国当前所面临的就业形势十分严峻。由于人口基数大，劳动参与率高，加上经济结构调整从传统产业中析出了大量的过剩劳动力，以及由于经济转型产生的大量失业工人，给劳动就业带来了巨大的压力。这种基本国情决定了我国在经济发展战略上一定要坚持就业优先，把促进就业作为基本的经济目标之一，在相当长的时期内实施积极的就业政策。④最大限度地利用劳动力资源以弥补其他社会资源的不足。丰富的劳动力资源也是一笔巨大的社会财富，我国近年来快速的经济发展在很大程度上得益于廉价的劳动力资源与广阔的消费市场。如何更加充分有效地利用劳动力资源，也是政府的就业政策所要考虑的要素之一。而且劳动力资源和其他社会资源不同，劳动力资源如果不被使用，就会永远消失；即便其不被使用，作为其载体的劳动者仍然要消耗社会财富。因此，通过积极的就业政策，最大限度地利用劳动力资源，从而弥补我国其他社会资源的不足，是我国经济长期稳定增长的基础之一。⑤积极的就业政策的主要内容是：保持快速稳定的经济增长速度，从而拉动劳动力需求的持续增长，扩大就业需求总量；鼓励发展劳动密集型产业、中小企业、第三产业和非公有制经济，多渠道开发就业岗位；通过大力发展基础教育来提高劳动者的素质，提高劳动者首次进入劳动力市场的年龄，缓解新的劳动群体对就业市场的冲击；通过就业服务和职业培训促进劳动力市场供求之间的合理匹配，减少摩擦性失业；对就业困难群体进行援助，包括培训、提供就业信息，以及提供必要的政策支持（资金、税收等）以帮助他们实现就业和再就业；完善劳动力市场体系，修复劳动力市场功能的缺陷，消除对特定群体的就业歧视，创造一个良好的就业环境。^[6]

《通知》要求落实中央关于扩大内需、减轻企业负担、促进经济增长的政策措施，帮助企业解困，在加快发展方式转变和结构调整中创造更多的就业机会。积极扶持中小企业、劳动密集型产业和服务业，增强吸纳农民工就业的能力。发挥政府投资和国有企事业单位对稳定就业的导向作用，尽可能提供较多的就业岗位。对生产经营遇到暂时困难的企业，要引导其与农民工开展集体协商，采取灵活用工、弹性工时、组织培训等办法，尽量不裁员或少裁员，稳定现有就业岗位。引导企业履行社会责任，防止出现大规模集中裁员现象；对可能出现的大规模裁员，要采取有效措施进行调控。

2.加强农民工的技能培训和职业教育

【解读】《通知》要求，加大对农民工培训的投入，改进培训方式，扩大培训效果。各有关部门和教育培训机构要继续做好农村劳动力技能就业计划、阳光工程、农村劳动力转移培训计划、星火科技培训、雨露计划等培训项目的实施工作。

要围绕市场需求开展订单培训和定向培训，提高农民工择业竞争能力；围绕产业结构调整和企业技术改造新开工项目开展职业技能培训，提高农民工就业的适应能力；围绕回乡创业组织开展创业培训，提高农民工的自主创业能力；围绕农业现代化、产业化开展农村实用技术培训，提高返乡农民工的农业技能；对青年农民工开展劳动预备制培训，适当延长培训期限，强化职业技能实训，使其至少熟练掌握一项职业技能。

《通知》还要求，在中等职业学校开展面向返乡农民工的职业教育培训，根据返乡农民工的特点开设专业和课程，采取灵活多样的学习方式，突出培训的针对性和实用性。

3.切实保障返乡农民工土地承包权益

【解读】《通知》指出，农民工是流动在城乡之间的特殊群体，耕地仍然是他们的基本保障。

《通知》要求，违法流转的农民工承包地，农民工要求退还的要坚决退还；因长期占用不能退还的，要负责安排返乡农民工就业。对依据口头协议等方式进行短期流转且农民工要求收回土地承包经营权的，原则上应退还农民工。长期流转又有流转合同的，可依法由双方协商解决；双方有纠纷的，可通过法律程序解决。

《通知》强调，加强对土地承包经营权流转的管理和服务，农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占返乡农民工的土地流转收益。积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作，切实保障农民工的合法权益。

4.政府“埋单”鼓励返乡农民工上中职^[7]

【解读】《通知》明确要求，省级以上重点中等职业学校、省级示范乡镇成人教育学校必须开展农民工职业技能培训工作。省级以上重点中等职业学校每年培训农民工和城乡劳动者的数量要与在校学生规模大体相当。《通知》指出，各地教育行政部门要按照农村义务教育经费保障机制的要求，足额落实包括返乡农民工子女在内的各项教育经费，保证返乡农民工子女在春季开学时按时入学，并跟上当地的学习进度；义务教育阶段学校要按照就近入学原则，不得以任何借口拒绝接收返乡农民工子女入学。

为此，教育部也发出通知，要求各级教育行政部门发挥主力军和工作平台作用，积极组织职业学校、成人学校帮助返乡农民工获得必要的职业技能，提高就业和再就业能力，尽快重返就业岗位。要以就业为导向，采取日校办夜校、办周末学校、集中培训、播放教学光盘、现场实习等灵活多样的形式。寒暑假期间可集中力量举办返乡农民工脱产学习班。

据悉，2009年中等职业教育将再扩招50万人，达到招生总数860万人，并将通过国家财政补贴等措施，努力招收返乡农民工。

教育部有关负责人表示将加强督导检查，把面向返乡农民工开展职业教育、技能培训和子女教育工作作为考核内容。

此外，教育部将继续推进“农村劳动力转移培训计划”和“农村实用技术培训计划”的实施，力争培训规模达到9000万人次。其中，面向返乡农民工和农村劳动力转移培训3000万人次。据悉，2008年中等职业教育学历教育毕业生就业率超过96%，培训城乡劳动者达到1.7亿多人次，其中农村劳动力转移培训逾3500万人次，农村实用技术培训逾5000万人次。

5.确保农民工工资按时足额发放

【解读】《通知》要求，努力创造有利于农民工稳定就业的良好环境，维护农民工的劳动保障权益。完善工资保证金制度，加强工资保证金账户管理，强化工资支付监控，确保农民工工资发放。制定应急预案，避免和及时处理因欠薪问题导致的各种突发事件。

建立劳动保障、建设、公安、工商、金融、工会等有关部门对企业拖欠农民工工资行为的联动防控机制，及时掌握企业拖欠工资的情况。

6.尽量多招失业的农民工

【解读】《通知》要求，灾后重建、农田水利、交通能源等重大基础设施建设项目，要尽量多招用因企业关停或减产裁员而失去工作的农民工。

《通知》要求，采取更加积极的就业政策，广开农民工就业门路。落实中央关于扩大内需、减轻企业负担、促进经济增长的政策措施，帮助企业解困，在加快发展方式转变和结构调整中创造更多的就业机会。积极扶持中小企业、劳动密集型产业和服务业，增强吸纳农民工就业的能力。发挥政府投资和国有企事业单位对稳定就业的导向作用，尽可能提供较多的就业岗位。《通知》指出，对生产经营遇到暂时困难的企业，要引导其与农民工开展集体协商，尽量不裁员或少裁员，稳定现有就业岗位。

7.大力支持农民工返乡创业

【解读】《通知》要求，按照国家有关规定，抓紧制定扶持农民工返乡创业的具体政策措施，引导掌握了一定技能、积累了一定资金的农民工创业，以创业带动就业。

《通知》说，地方人民政府要在用地、收费、信息、工商登记、纳税服务等方面，降低创业门槛，给予农民工返乡创业更大的支持。推行联合审批、“一站式”服务、限时办结和承诺服务等，开辟农民工创业“绿色通道”。鼓励农民工发展农产品加工业、农村二、三产业、生态农业和县域中小企业。

《通知》还要求，结合推进新农村建设，创新农村小型基础设施建设体制机制，采取以工代赈、以奖代补等多种形式，组织引导返乡农民工积极参与农村危房改造、农村中小学和职业学校、乡镇公共卫生院、计划生育生殖健康服务机构、文化设施等建设。

8.做好社会保障和公共服务

【解读】《通知》要求，按照国家政策认真做好返乡农民工的社会保障和公共服务。对在输入地受工伤的农民工，农民工输出地劳动保障部门要主动与农民工输入地劳动保障部门进行协调，保障返乡农民工工伤保险权益。抓紧制定农民工社会保险关系异地转移与接续办法。

建立健全农民工公共服务体系，做好对农民工的各项公共服务。及时妥善安排返乡农民工子女入学，属于义务教育阶段的要按照就近入学的原则安排，并享受当地义务教育阶段学生的有关待遇，学校不得以任何借口拒绝接收返乡农民工子女入学。教育督导部门要将返乡农民工子女入学情况列入当地教育督导、评估的重要内容。

第七节　《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发［2009］1号）解读

2009年中央一号文件是党和国家连续第六年锁定“三农”问题的第一号红头文件，这充分体现了党中央、国务院对“三农”问题的高度关注。为使农民工朋友更好地理解中央一号文件的精神实质，国家高级职能部门、高层负责人和经济学家的解读情况如下，供参考。

1.【农林牧渔部解读】2009年2月1日，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（以下简称《意见》）出台，全面阐述了新一年的“三农”政策

2009年的一号文件继续贯彻党的十七届三中全会的惠农精神，也是对2008 年12月28日中央农村工作会议的深化和细分。根据中央的部署，2009年我国农业、农民和农村所面临的首要任务是保持农业农村经济平稳较快发展，千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农民收入持续增长。

《意见》从四个方面，提出28条措施来促进农业稳定发展与农民持续增收，其中包括进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力等。主要内容如下：

（1）加大对农业的支持保护力度。进一步增加农业农村投入；较大幅度增加农业补贴；保持农产品价格合理水平；增强农村金融服务能力。

（2）稳定发展农业生产。加大力度扶持粮食生产；支持优势产区集中发展油料等经济作物生产；加快发展畜牧水产规模化、标准化健康养殖；严格农产品质量安全全程监控；加强农产品进出口调控。

（3）强化现代农业物质支撑和服务体系。加快农业科技创新步伐；加快高标准农田建设；加强水利基础设施建设；加快推进农业机械化；推进生态重点工程建设；加强农产品市场体系建设；推进基层农业公共服务机构建设。

（4）稳定完善农村基本经营制度。稳定农村土地承包关系；建立健全土地承包经营权流转市场；实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；全面推进集体林权制度改革；扶持农民专业合作社和龙头企业发展；加快农村社会事业发展；加快农村基础设施建设；积极扩大农村劳动力就业；推进农村综合改革；增强县域经济发展活力；积极开拓农村市场；完善国家扶贫战略和政策体系。

对《意见》的主要内容概括为十个字：稳粮、增收、强基础、重民生。明确了旨在促进农业稳定发展、农民持续增收的一系列措施。

2.【陈锡文^[8]解读】2009年中央一号文件：呈现四大新亮点^[9]

（1）农民种粮支持力度再度加大。2008年秋天开始，由于国际金融危机的冲击，国内经济增长受到了一些负面影响，也波及农业和农村经济。农产品价格涨幅明显比以往下降，有些农副产品的价格甚至是绝对水平的下降。在国内外资源性产品价格普遍下行的态势中，如何保持我国农产品价格的合理水平？针对这一广泛关注的问题，陈锡文表示，农产品价格下行压力加大是今年农村经济增长面临的一个巨大困难，党中央、国务院对这个问题高度重视，已经反复研究，陆续提出了一些有针对性的政策和措施。概括起来有五方面：一是加大对农业的基础设施和科技服务方面的投入，降低农民的经营成本；二是进一步加大对农业的各项直接补贴，种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴，这四项补贴今年预计将增加到1200亿元左右；三是提高政府对粮食最低收购价格的水平；四是增加政府的储备；五是合理调控进出口。

他对粮食收购价格作了进一步解释：不久前公布的今年稻谷的最低收购价格平均每一百斤提高了13元钱，提价幅度在13%～16%。目前初步考虑，今年各类粮食最低收购价格每斤提高0.11元左右，按去年全国10570亿斤粮食产量计算，如果每斤提高0.11元，农民在粮食上的收益就可以增加1100亿元，这也是增加农民收入的一个重要措施。

“总体来看，只要粮价能够保持在合理水平上，应该说其他大多数农产品也就都能够有一个合理的价格水平。”

（2）加大力度解决农民工就业问题。不久前农业部的一次抽样调查结果显示，到春节前返乡农民工约占总数的38.5%，其中，60.4%的农民工属于正常的春节回家探亲，其余39.6%的人属于失去了工作或者还没有找到工作就返乡了。根据这个数字测算，在目前13000万外出就业的农民工中，有15.3%，即2000万左右的农民工现在失去了工作或者没有找到工作。

对此，2009年的中央一号文件提出，城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多地使用农民工；采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设；大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训。

“近几年农民的工资性收入在其纯收入中约占40%，所以农民工就业数量的减少带来了农民收入增长的困难。”陈锡文表示，2008年12月20日国务院办公厅已专门发出了关于做好当前农民工工作的通知，主要政策包括：鼓励城市和沿海发达地区的企业尽可能不解雇或者少解雇农民工；采取一系列支持和补贴的办法，帮助农民工回乡以后自己创业；要求各地切实保障外出农民工的土地保障权益；等等。

（3）农村民生建设重点投向五个领域。

一是农村电网建设，大的电网建设覆盖农村人口已经达到了95%左右，还有5%左右要通过其他措施加快覆盖或是供电保障。其中，最重要的一条是要实现城乡之间用电的同网同价。

二是关于乡村道路建设，目前为止，全国有87%左右的行政村都已经通公共客车，今后通达率要进一步提高。

三是加快农村饮水安全工程建设，过去几年每年解决3000多万农民的饮水安全问题，文件要求从今年开始每年解决6000万以上农民的安全饮水问题。

四是加快农村的沼气建设，过去每年沼气中央财政要投入20亿元，今年在这个水平上要进一步提高，以使每年能解决400万～600万农民家庭使用沼气。

五是实施农村危房改造进行试点工作，在国营农场和国营林场等一些过去长期被忽视的地方加快推进建设。

此外，按照2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的要求，大力发展农村的中等职业教育并且逐步实行免费。2009年在中央一号文件中明确提出：首先中等职业教育从涉农专业及农村家庭困难的孩子做起，目前有关部门正在做预算和计划。

（4）农地流转强调进一步规范。对于党的十七届三中全会提出的毫不动摇地坚持农村基本经营制度方面，2009年中央一号文件首先强调要落实和保障农民的土地权益，重点做好两方面工作：对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益；对承包地地块的确权、登记和颁证工作。

同时，进一步规范农村土地承包经营权的流转。必须让农民自愿选择，任何人不能强迫农民去流转土地，或者阻止不让农民自愿地流转土地。中央一号文件强调做好两方面工作：一是严格落实党的十七届三中全会提出的土地流转不得改变土地的所有权，不得改变土地的用途，不得损害承包方的利益。二是有关部门要加强为农民土地流转服务的管理，让农民知道谁需要转让出土地来，谁有承包别人土地的愿望和要求，并且依照法律规范地签订合同，按照有关法律加强对土地流转的管理。

此外，中央一号文件涉及的农村土地方面第三项政策是，强调必须落实好三中全会决定提出来的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。有关部门正在按照三中全会要求制定具体的政策措施。

3.【辜胜阻^[10]解读^[11]】

（1）农民持续增收的关键是就业与创业。从长远的发展来看，农民工创业有利于解决“三农”问题，有利于工业化的可持续发展，有利于城镇化的健康发展。纵观改革开放以来11个关于“三农”问题的中央一号文件，每一份文件的背后都映射出不同的经济发展背景。与其他几个中央一号文件不同，2009年的中央一号文件是在全球金融危机日益冲击我国农业农村发展的背景下出台的。文件指出：今年是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。在当前农民工就业形势严峻的情况下，保持农民收入较快增长的制约更加突出。

文件高度重视农村内需和外出农村劳动力回流与就业问题，力图通过扩内需、保就业来保障农民持续增收。全球金融危机给我国过多地依赖出口和外需的经济发展模式敲响了警钟。这就要求我们将经济增长的驱动力从外需转到内需上来，实施内需驱动战略。扩大内需的关键在于启动农村消费市场，农村消费市场活跃的关键又在于提高农民收入。中央一号文件从进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平等方面加大对农业的支持保护力度，保障农业经营收入稳定增长，提高农民收入水平。同时，从改善农村消费环境、农村消费品开发、增加消费补贴等方面积极开拓农村市场。

文件提出要在全国范围实施“家电下乡”，对农民购买彩电、电冰箱、手机、洗衣机等指定家电品种，国家按产品销售价格一定比例给予直接补贴并根据需要增加新的补贴品种。当前，沿海和东部是我国受到金融危机冲击最大的地区，而从分布上来看，农民工也大部分集中在这些地区。在这种情况下，出口外向型企业经营困难直接影响到农民工的就业问题。对此，2009年的中央一号文件格外关注农民工就业，着力破解农民工的就业难题。

（2）应对就业危机冲击须鼓励农民工创业。鼓励农民工创业的当务之急是为了应对由金融危机所引发的就业危机。

30年前，以实施和推广家庭联产承包责任制为核心内容的农村经济体制改革，充分调动了广大农民的生产积极性，使我国国民经济从濒临破产的境地中起死回生，中国由此迎来了30年改革开放的伟大历史时期。

30年后的今天，我国正面临着国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，以及由此带来的对中国经济发展和就业的严峻挑战。如果说30年前的农村经济体制改革挽救了我国濒临破产的国民经济，那么应对当前的金融危机同样离不开农村经济发展和以农民工就业与创业为重点的扩大就业战略。

当前，全球金融危机对中国的影响不仅表现在实体经济方面，而且已经波及民生，其突出表现是农民工就业形势恶化。就业是民生之本，危机对民生的影响突出表现为大量企业经营困难甚至倒闭而引发的大量失业。据官方统计，2008年年底我国城镇登记失业率是4.2%。同时，有研究机构认为我国的失业率已经达到9%以上。根据不久前农业部的一次抽样调查测算，在目前13000万外出就业的农民工中，约有15.3%，即2000万左右农民工现在失去了工作或者没有找到工作。加上每年新加入到外出打工队伍的农民，2009年共有2500万农民就业面临很大压力。在这种背景下，2009年将是中国经济最为困难而就业压力最大的一年。

“一号文件”在充分认识当前面临的国内外经济形势的基础上，明确提出“积极扩大农村劳动力就业”、“落实农民工返乡创业扶持政策”和“鼓励农民就近、就地创业”的措施。鼓励农民工创业当务之急正是为了应对当前由金融危机所引发的就业危机。

危机是一种“倒逼”机制。30年前我们也面临着类似的困境，数以千万计的城镇知识青年返城。面对当时的就业压力，政府放宽政策允许非公经济的发展，一大批人通过自谋职业掀起了第一次创业浪潮，创业型就业成了当时缓解沉重就业压力的一大创举。统计数字显示，1979～1984年，全国共安置4500多万人就业，城镇失业率从5.9%迅速下降到1.9%。如果说此次创业浪潮是改革开放以来的第一次，即以城市边缘人群和农民创办乡镇企业为特征的“草根创业”，那么第二次创业浪潮则是以体制内的精英人群（科研部门的科研人员和政府部门的行政精英）下海创业为特征的精英创业。据报道，1992年邓小平南方谈话后，有10万人从体制内走向体制外“下海”经商。第三次是加入WTO以后的伴随新经济的发展以大量留学人员回国创业为特征的“海归”创业。

当前，第四次创业浪潮正在形成，也即由这次全球金融危机和就业危机所“倒逼”的农民工创业和大学生创业。由金融危机带来的就业压力已使很多人选择自己创业。例如，从2008年9月至今，淘宝上新开店铺每个月近20万家，每天有5000人在淘宝网上开店，网络创业热潮正扑面而来。因此，政府应该用创业带动就业，主动引导第四次创业浪潮，让更多的劳动者成为创业者。

（3）解决农民工就业有四条途径。

一要稳定现有就业岗位。引导企业履行社会责任，支持企业多留用农民工；对生产经营遇到暂时困难的企业，引导其采取灵活用工、弹性工时、在岗培训等多种措施稳定就业岗位。

二要以工代赈，多雇用农民工。城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多使用农民工。采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设。

三要鼓励农民工创业，以创业带动就业。充分挖掘农业内部就业潜力，拓展农村非农就业空间，鼓励农民就近、就地创业。落实农民工返乡创业扶持政策，在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持。

四要加大对失去工作的农民工的救助。有条件的地方可将失去工作的农民工纳入相关就业政策支持范围。保障返乡农民工的合法土地承包权益，对生活无着的返乡农民工要提供临时救助或纳入农村低保。

（4）政府鼓励农民工创业有六条举措。农民工回乡创业具有一定的优势，但同时也会存在相当多的障碍。鼓励返乡农民工创业，政府需要实施相关的配套措施，目前需要采取以下六条举措。

一要提供免费的创业培训，提高农民工创业能力，增强创业意识。政府要加大对农民工培训的投入，将农民工培训资金列入政府预算。要强化农民工技能培训，加强创业辅导和指导，邀请创业之星、企业家、专家学者向返乡创业者传授创业经验和创业技能、现代经营管理理念和政府扶持返乡创业的优惠政策，解决他们创业过程中遇到的困难和问题。

二要创新金融服务，为农民工创业提供创业资本。要大力发展小额信贷和微型金融服务，对农民工创业予以支持。要建立“农民工回乡创业担保基金”，为农民工回乡创业获取贷款提供方便。要放宽创业融资抵押物的范围，试行农民承包土地抵押。要设立农民工返乡创业专项扶助基金，为农民工返乡创业提供融资补贴。例如，国家财政为返乡创业提供利息补贴。

三要强化创业服务，尽可能降低创业门槛。要简化程序，及时开辟农民工创业的绿色通道；要构建创业平台，为农民工创业提供咨询和信息服务。要建立健全政策扶持、创业服务、创业培训三位一体的工作机制，放宽创业市场准入，使更多的打工者成为创业者。

四要进行财税扶持，使农民工创业成本最小化。通过“减税、降息、免费”，三管齐下，对农民工创业给予特殊的减免优惠，大力降低农民工的创业成本。

五要创建各类创业园区，营造农民工创业的良好小环境。要用比照外商享受的更加优惠的政策，通过组建农民工创业园，在基础设施、配套服务、政策扶持、产业引导、人才供给、土地优惠等方面给予农民工创业系统的支持，营造浓厚的回乡投资氛围，增强对农民工返乡创业的吸引力。

六要调整政府目标体系，把就业与创业作为政府第一工作目标。要在政府宏观调控的多重目标中树立“就业与创业是工作重中之重”的观念，把就业工作放在政府政绩考核的首位。

（5）农民工创业要以中小城市为依托。农民工创业要以县城为依托，农民工市民化一条途径是构建能人回流、要素集聚的体制和机制。

农民工创业需要一个基础设施相对较好、进入门槛相对较低、市场容量相对广阔的创业环境。大城市的进入门槛和创业成本较高，农村的基础设施较不完善、市场容量较小。当前我国农民工创业的有效空间和依托在哪里？

他认为鼓励农民工创业要以县城为依托，大力发展农村中小城市。县城是县域工业化、城镇化的主要载体，是农村城镇化最有发展潜力的区位，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略支点。鼓励创业农民工向县城集聚，不仅有利于农民工的合理流动和市民化，更重要的是可以发展一批小城市，极大地带动内需。

我国的城镇化实质上是一种半城镇化，已经进城的农民工实际上并没有市民化。农民工市民化一条途径是构建能人回流、要素集聚的体制和机制。在2800多个县级市县区中依托县城建设一批10万～30万人的城市，让农民工在户籍所在地县城市民化。为此，要把县城建设成为县域经济的龙头和农村城镇化的经济中心。农民工回乡创办的企业近半数在小城镇和县城，创业经济的发展将极大地提升县城的经济实力，进而带动县城的发展，引爆农村内需大规模扩容。

第八节　《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》（以下简称《意见》）（国办发［2008］111号）解读^[12]

1.资金——降低准入门槛，三年内免征行政事业性收费

【解读】当前，创业者最大的期盼是“改进服务、减免税费、获得融资”。对此，《意见》明确提出了四方面政策重点。

一是放宽市场准入。允许创业者注册资金分期到位，并允许将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。同时，制订促进小企业发展的政府采购优惠政策，并加快清理和消除阻碍创业的各种行业性、地区性、经营性壁垒。适当放宽高校毕业生、失业人员以及返乡农民工创业的市场准入条件。

二是改善行政管理。全面实行收费公示制度和企业交费登记卡制度，禁止任何部门乱收费、乱摊派、乱罚款、乱检查、乱培训。同时，简化审批、办证手续，开辟创业“绿色通道”。对符合条件的人员，将在注册登记三年内免收各项行政事业性收费。

三是强化政策扶持。全面落实鼓励创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排等扶持政策。记者了解到，湖北省日前出台文件，明确提出对符合条件的人员创业享受现行增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收优惠政策；扩大小额担保贷款基金规模，省级保持在2000万元以上，并扩大小额担保贷款扶持范围。

四是拓宽融资渠道。积极推动金融产品和金融服务方式创新，建立健全创业投资机制，探索抵押担保方式的创新，鼓励金融机构积极提供融资支持。加大小额担保贷款对符合条件的劳动密集型小企业的支持力度。

2.培训——开展创业培训，建立孵化基地

【解读】针对创业者提高创业能力的要求，《意见》明确提出加大创业培训力度，逐步将所有有创业愿望和培训需求的人全部纳入创业培训的对象范围，并加强普通高校和职业学校的创业课程设置，开展创业培训和创业实训。

拓宽范围的同时，《意见》要求提高创业培训质量。通过规范培训标准、提高师资水平、完善培训模式等措施，增强培训针对性。根据不同群体的不同需求，开发推广创业培训技术，不断提高创业成功率。

《意见》鼓励各地建立创业孵化基地。在优先保障创业场地的同时，可在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，或利用原有经批准的开发区建设创业孵化基地，为进入基地的小企业提供有效的培训指导服务和一定期限的政策扶持，以提高创业稳定率。

3.服务——组建专家队伍，提供个性化指导

【解读】为了加强对创业者和创业企业的服务，《意见》提出首先要健全创业指导服务组织，建立由企业家、创业成功人士、专家学者及政府工作人员共同组成的创业服务专家队伍，充分发挥中小企业服务机构、高校毕业生就业指导机构和各类创业咨询服务机构的作用。

同时，应根据城乡创业者的需求，组织开展项目推介、方案设计、风险评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等“一条龙”创业服务。通过上门服务、集中服务、电话服务等多种形式，为创业者提供个性化、专业化的开业指导和咨询服务，并建立创业者信息管理服务系统。

此外，《意见》着重强调为创业者和新创办企业提供用工方面公共服务。为创业者及其招聘的劳动者提供人事管理、教育培训、职称评定等便利服务。同时，提供社会保障和员工落户的便利，吸引人才去新创办企业工作，扩大创业带动就业的规模。

4.扶持农民工就业——五大措施，三个建议^[13]

【解读】目前我国农村外出就业的农民工已超过1.3亿人。自去年第三季度以来，受各种因素的综合影响，部分城市特别是沿海地区的一些企业经营出现了一定的困难，对农民工就业造成影响，引起各级政府和社会各界的关注。

据调查统计，2009年春节前约有60%的农村外出务工人员返乡过年。考虑到2008年春节前后受南方冰雪灾害的影响，返乡农民工基数较低，再加上一部分农民工将两年的春节探家时间集中到2009年这一因素。因此，2009年与2008年相比，返乡农民工的数量有一定幅度（约10%）的增长，但与正常年份相比，2009年返乡农民工的比重并未显示突出异常。

中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文2月2日表示，按照推算，中国1.3亿外出农民工中，约有2000万农民工由于经济不景气失去工作或者还没有找到工作就返乡了，占外出就业农民工总数的15.3%。

为此，《意见》提出了解扶持农民工就业的五大措施。

第一，强化就业服务，让农民工就业有门路，求职有信息。针对农民工节前返乡时间提前的情况：一方面，要求各地要加强信息收集和发布工作，在输出地和输入地之间搭建劳务对接平台，引导农民工有序外出。一些输出省份在节前就派出多个工作组到输入地城市了解企业用工信息，为返乡农民工召开专场招聘会，开展送岗下乡活动，让返乡农民工落实工作后再安心过年。另一方面，要求各地大力开发本地岗位，促进返乡农民工就地、就近就业。不少省市结合国家和地方扩大内需、加强基础设施建设的项目，已经优先安排返乡农民工就业，并积极承接沿海产业转移，引导返乡农民工到当地企业就业。

第二，部署开展大规模的农民工职业培训，提高农民工就业技能，储备一批技术人才。针对金融危机对企业用工需求带来的冲击影响，人力资源和社会保障部、国家发改委、财政部联合下发《关于实施特别职业培训计划的通知》，要求各地结合当地实际情况，组织因失去工作返乡的农民工和尚在城镇继续找工作的农民工开展有针对性的就业培训并按规定给予相应补贴。一些输出省份和一些输入省份已经安排相应培训补贴资金，将重点向农民工培训倾斜。

第三，落实减轻企业负担的政策，稳定在岗农民工就业岗位，促进就业形势稳定。针对部分企业生产经营遇到困难的情况，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局下发《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费、允许阶段性降低四项社会保险费率、允许使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位，等等；鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，实现保就业、保增长、保稳定。目前，一些省份已经制定实施困难企业稳定岗位计划，并建立了面向企业的普遍走访和重点联系制度。

第四，制定落实扶持政策，鼓励农民工返乡创业，促进以创业带动就业。针对各地不少返乡农民工自主创业的意愿和行动，各地要贯彻落实《国务院办公厅转发人力资源和社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发［2008］111号）精神，将返乡农民工纳入创业政策扶持范围，在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持；对有资金技术和创业意愿的返乡农民工，组织开展创业培训，提供各种创业服务。目前不少地方都出台了促进农民工返乡创业的政策，并把鼓励返乡农民工创业作为当前促进就业工作的重点之一，在资金、场地、税费政策方面给予相应扶持。

第五，部署开展清理整顿人力资源市场专项行动，保障农民工求职的合法权益。针对节后农民工大量外出、集中求职的高峰时期，日前，人力资源和社会保障部、公安部、国家工商行政管理总局下发《关于开展清理整顿人力资源市场秩序专项行动的通知》，要求严厉打击职业中介领域内的违法犯罪活动，依法取缔“黑中介”和加强对职业中介的监管，规范用人单位招工行为，为广大劳动者特别是农民工创造公平有序的就业环境。该行动为期1个月，从2009年2月9日到2009年3月9日，由人力资源和社会保障部、公安部、国家工商行政管理总局在全国范围内联合开展，目前正在组织实施之中。

面对金融危机的冲击，2009年农民工朋友外出求职就业可能会遇到一些困难，人力资源和社会保障部对促进农民工朋友们就业提出了三个建议。

一是希望有意外出务工的农民工朋友，务必在外出前找准就业信息，落实好工作岗位，尽量在有一定把握的情况下外出打工，避免盲目外出找不到工作造成不必要的损失。目前，各地劳动保障机构正在开展“春风行动”，通过“春风卡”、广告牌、电视、广播、报纸等各类媒体，解读就业形势，宣传就业政策，并提供相应的工作信息和就业渠道，请农民工朋友留意查看，并请随时向当地的劳动保障部门公共就业服务机构咨询。

二是希望暂时没有找到岗位又有外出意愿的农民工朋友，积极参加各类职业技能培训活动，提高自身素质和就业能力。目前，国家和各地都在积极开展各类技能培训活动，不仅为有意参加的农民工提供培训机会，还提供相应的培训补贴，希望农民工朋友积极报名和参与。

三是希望在当地就业与创业的农民工朋友，留意当地的就业机会。目前，中西部地区正在积极承接沿海地区产业转移，许多新建企业对用工有一定的需求。同时，各地正在结合扩大内需的要求，实施各类基础设施建设和投资项目，同样有大量的用工需求。各地还制定和出台了许多促进农民工返乡创业的政策措施，为农民工朋友创业提供各种便利条件。希望农民工朋友根据自身条件，选择适合自己的就业与创业途径。

第九节　《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》（以下简称《通知》）（国发［2009］4号）解读

1.重点群体——统筹安排就业

【解读】针对重点群体，统筹安排就业。主要针对高校毕业生、农民工和城镇就业困难的人员。高校毕业生就业问题要切实摆在当前就业工作的首位，开辟城乡基层、中小企业和非公有制企业、科研项目、自主创业等就业渠道。强化大学生的就业指导。对农民工就业要从五方面做好工作，结合“春耕”行动实施输出、输入地的对接；结合企业负担，稳定政策，稳定农民工就业岗位；结合基础设施和新农村建设项目，促进农民就地、就近就业；结合当地优势产业和特色经济，鼓励农民工返乡创业；结合整顿人力资源市场，保障农民工合法权益。

2.企业——应履行社会责任

【解读】《通知》要求进一步深化国有企业改革，推动国有企业做强做大，承担相应的社会责任，通过企业发展提供更多就业机会，尽可能不裁员或少裁员。规范企业裁员行为，切实保障劳动者合法权益。企业需要裁减人员20人以上，或者裁减不足20人但占企业职工总数10%以上，需提前30日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工意见后，向当地人力资源社会保障行政部门报告裁减人员方案。

3.减轻企业负担——“五缓四减三补两协商”

【解读】当前，国际金融危机对我国企业的影响加深，部分企业生产经营遇到困难，其从业人员难以稳定。在这种情况下，政府采取积极措施，为企业降压减负，以帮助企业渡过难关，同时稳定就业局势。为此，2008年12月，三部委联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》。据初步估计，这些减负政策实施到位以后，有望阶段性减缓企业负担2000多亿元，稳定数千万个困难企业职工的就业岗位。

这些政策措施，可以简要概括为“五缓四减三补两协商”。具体政策：

“五缓”——对暂时无力缴纳社会保险费的困难企业，在一定条件下允许缓缴养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险费。

“四减”——阶段性降低除养老保险外的四项社会保险费费率。

“三补”——使用失业保险基金为困难企业稳定岗位支付社会保险补贴和岗位补贴，以及使用就业专项资金对困难企业开展职工在岗培训给予补贴。

“两协商”——困难企业不得不进行经济性裁员时，对确实无力一次性支付经济补偿金的，在企业与工会或职工双方依法平等协商一致的基础上，可签订分期支付或以其他方式支付经济补偿的协议。

4.财政——带动就业的重大项目优先安排

【解读】《通知》指出要充分发挥好政府投资和重大建设项目带动就业的作用。在落实中央扩大内需重大决策，安排政府投资和重大建设项目时，要把就业岗位增加和人力资源配置作为其重要内容。项目实施方案中，要明确扩大就业的具体安排，积极吸纳高校毕业生、失业人员和农民工等群体就业，并按规定落实相关就业扶持政策。项目开工建设时，同步启动对从业人员的职业技能培训。在国家公共基础设施建设中，尽可能吸纳农村劳动者就地、就近就业。鼓励农林水利、国土整治、生态环保等工程建设实行以工代赈。

5.政策——鼓励自主创业

【解读】《通知》提出要进一步加大政策扶持力度，鼓励劳动者自谋职业、自主创业。认真落实《国务院办公厅转发人力资源和社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发［2008］111号），进一步宽松创业和投资环境，完善落实市场准入、场地安排、税费减免、小额担保贷款、免费就业服务和职业培训补贴等扶持政策。延续鼓励下岗失业人员创业的税收扶持政策，对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的，按规定在限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税，审批期限延长至2009年底。

第十节　温家宝总理《政府工作报告》解读——中央财政拟投资420亿，五大举措促就业

【解读】围绕“保增长、保民生、保稳定”这个大局，温家宝总理在2009年的政府工作报告中提出要千方百计促进就业。充分发挥服务业、劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济在吸纳就业中的作用。实施更加积极的就业政策，中央财政拟投入420亿元资金。同时，还提出了五项措施促进就业。

一是把促进高校毕业生就业放在突出位置。高校毕业生到城乡基层社会管理和公共服务岗位就业，给予社会保险和岗位补贴；到农村基层服务和参军入伍，给予学费补偿和代偿助学贷款。鼓励承担重点科研项目的高校、科研院所和企业吸纳符合条件的毕业生从事科研工作。企业吸纳符合条件的高校毕业生就业，可按规定享受相关就业扶持政策。加快建设一批投资少、见效快的大学生创业园或创业孵化基地。

二是广开农民工就业门路和稳定现有就业岗位。要发挥政府投资和重大项目建设带动农民工就业的作用。鼓励和支持困难企业与员工协商薪酬，采取灵活用工、弹性工时、技能培训等办法，尽量不裁员。加强有组织的劳务输出，引导农民工有序流动。组织返乡农民工参与农村公共设施建设。

三是帮助城镇就业困难人员、零就业家庭和灾区劳动力就业。进一步开辟公益性就业岗位。

四是大力支持自主创业、自谋职业，促进以创业带动就业。在市场准入、财税金融、经营用地等方面提供便利和优惠，鼓励更多劳动者成为创业者。对自主创业、农民工返乡创业要进一步降低门槛，给予更大支持。

五是进一步改善对就业的公共服务。加强就业信息发布、职业介绍和就业指导工作。大力开展职业培训。加大对就业困难人员和农民工职业技能培训的政策扶持。

【注释】

[1]资料来源：http：//www.sina.com.cn.

[2]资料来源：中国农业信息网www.agri.gov.cn.

[3]王炜.新华网http：//www.xinhuanet.com/.

[4]白天亮.就业新政策惠及1亿农民工.人民网www.people.com.cn.

[5]张炳申.为什么要实施积极的就业政策？［J］.南方日报，2003-11-26.

[6]徐林清.为什么要实施积极的就业政策？［J］.南方日报，2003-11-26.

[7]资料来源：新华网.

[8]陈锡文系中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任。

[9]资料来源：中央政府门户网站.

[10]辜胜阻系全国人大常委、内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席、经济学家。

[11]陈叶军.人民网-理论频道http：//www.people.com.

[12]该解读来自人力资源和社会保障部、中央政府门户网站www.gov.cn、人民日报2008-11-2。

[13]郑立捷.五大措施扶持农民工就业［J］.经济. http：//www.jrj.com（金融界）2009-3-17.