政府预算的调整与财政平衡

政府预算在执行过程中，由于客观情况的变化，常常会使预算某些部分的收支与实际脱离。为了使年度预算符合客观实际，保证政府预算在执行过程中的平衡，除编制季度收支计划外，还有必要根据实际情况的变化对预算进行调整，以更好地完成预算任务。

一、政府预算的调整

1.政府预算调整的涵义

政府预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。在预算执行中，只要各级预算总收入和总支出发生变化，打破原有预算平衡，扩大预算收支逆差或原批准的债务增加，都属于预算调整。因上级政府返还或补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。

我国《预算法》规定，各级政府必须调整的预算，应当由各级政府财政部门编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级及以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。未经批准，不得调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡预算总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。

2.政府预算的全面调整

在某些特殊情况下，例如遭遇特大自然灾害、战争等，或者国民经济发展过“热”、过“冷”时，国家需要对原定国民经济和社会发展计划作出较大调整时，政府预算也相应进行全面调整。这种调整并不是经常发生的，其特点是涉及面广、工作量大，实际上等于重新编制一次政府预算，因此在预算执行中要慎重考虑。

政府预算进行全面调整一般都是在第三季度或第四季度初进行。首先由财政部提出调整预算计划，经国务院审核，上报全国人民代表大会常务委员会批准后，下达各地区、各部门执行。各级财政部门都要根据国民经济和社会发展计划的变动，国家人力、物力、财力的可能，以及国家各项生产建设、人民物质文化生活的需要，测算政府预算各项收入和支出的增减数额。各主管部门也要根据各自的具体情况进行某些收支项目的调整。财政部门和主管部门经过上下协商，反复平衡，最后确定政府预算收支的新规模，以适应经济发展的需要。

3.政府预算的局部调整

（1）动用预备费。各级总预算的预备费一般是为了解决预算执行中某些临时急需和事先难以预料的重大开支而设置的备用资金。当发生重大自然灾害和重大经济变革时就可动用预备费应急。动用各级预备费必须从严掌握，一般控制在下半年使用，并应经过一定的批准程序。中央预备费的动用应经过国务院批准，地方预备费的动用应经同级人民政府批准。

（2）经费流用。指预算科目之间经费的调入调出，即在保证完成各项建设事业计划，又不超过原定预算支出总额的情况下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金使用用途而形成的预算资金再分配。在预算执行中，各预算科目的执行结果不同会产生不同的资金余缺情况，在一些科目之间进行调整，可以达到预算资金以多补少的、调节余缺的目的。由于不同预算科目的资金各有用途，因此在相互调剂时要遵循一定原则，包括：不影响国家预算总规模和收支平衡以及各项建设事业的完成；严格遵守国家规定的流用范围，做到基本建设资金不与流动资金相互流用、人员经费不与公用经费相互流用、各项专款不与一般经费相互流用等。

（3）预算的追加追减。在原核定的预算总额以外增加预算收入或支出数额称为追加预算；减少预算收入或支出数额称为追减预算。各部门、各单位由于国家政策、计划、制度发生重大变化以及事先难以预料的特殊原因而需要追加追减收支预算时，均应按照规定要求编制追加、追减预算，并经各级人大常委会审查批准。严格意义上讲，预算的追加追减和预算划转打破了原有预算平衡，而动用预备费和经费流用并没有改变原预算总额。

（4）预算划转。指由于行政区划或企事业单位隶属关系改变而使其预算的隶属关系发生改变，从而将全部资金划归新的领导部门或接管单位的调整方法。预算划转一律按照预算年度划转全年预算，已经缴入国库的收入和已经实现的支出也要同时划转，由划出和划入的双方进行结算。一般来说，预算划转在中央预算与地方预算之间、各地方之间以及部门之间进行。

二、财政平衡

1.从不同角度解读财政平衡

（1）财政平衡是指国家预算收支在量上的对比关系。按我国的统计口径，是指当年的收支对比而言。收支对比不外是三种结果：一是收大于支有结余；二是支大于收有逆差，即赤字；三是收支相等。国家预算作为一种平衡表，收与支是恒等的，而结余或赤字是从某种政策含义上，就收支的经济内容特别是就收入要素的分析所得出的结果。从经济内容上分析，收支正好相等的情况在理论上是成立的，但从实际经济运行来看，几乎是不存在的，而且当今世界年年有预算结余的国家也为数很少，预算逆差倒是收支对比的常态。就现代市场经济国家而言，财政赤字已经是一种世界性经济现象。因此，财政平衡不过是把收支对比的一种理想状态，作为预算的编制和执行追求的参照系而已。

（2）财政平衡是一个相对的概念。例如，我国一向强调“略有结余”的原则，但略有结余也不是年年有结余，如果年复一年地出现结余，滚存的结余就会累积成一笔很大的财富，这意味着财政资金未能做到有效的运用。既然有财政结余，那么以后年度适当动用也是合理的，对加速经济建设也是有利的。可是按我国现行统计口径，动用上年结余或历年累计结余，对当年就表现为支大于收的赤字。就这个意义上说，赤字是和结余相对应的，而结余和赤字同财政平衡并不是绝对排斥的。在实际生活中，略有结余应属基本平衡，略有赤字也应视为基本平衡，两者都是财政平衡的表现形式，因而财政平衡追求的目标是基本平衡或大体平衡。

（3）财政平衡是动态的平衡。动态平衡则要引进时间因素，考虑年度之间的联系和衔接，研究未来财政收支的发展趋势，研究经济周期对财政的影响以及财政对经济周期的调节作用，以求得一个时期的内在平衡。同任何事物的发展一样，财政收支平衡是相对的而不是绝对的，是在收与支这对矛盾不断产生又不断解决的过程中实现的。实际上在静态平衡中就包含着动态平衡的因素，因为平衡毕竟是某一时点上出现的瞬时现象，或者是在平衡表上的形式表现。例如，动用财政结余的当年虽在统计上表现为赤字，但如果结合有结余的年份一起从动态上看，财政收支仍是平衡的。在一个财政年度内也是如此，有时可能收大于支，有时可能支大于收，即平衡不断被打破，又不断实现新的平衡。

（4）用全局的观点看待财政平衡。财政状况是国民经济运行的综合反映，财政收支是宏观经济的重要指标，财政政策又是宏观调控体系的重要组成部分。财政收支作为一种货币收支，同国民经济货币收支体系中其他货币收支是相互交织、相互转化的。财政部门作为一个经济部门，它的收支同税务、企业以及外贸等部门的收支有着密切的联系，而且是互补余缺的。只有从国民经济全局出发研究财政平衡，才可能分析财政平衡状况的后果，探求改善财政状况的对策，也才有可能运用财政政策有效地调节经济运行，达到优化资源配置、公平分配以及稳定和发展的目标。

（5）从中央预算平衡和地方预算平衡来分析预算平衡。根据我国过去的财政体制，一般是把中央财政与地方财政合到一起，从总体上进行考察。这种考察虽可反映国家财政收支的全貌，却不能反映中央与地方政府各自收支的对比情况。比如，我国改革开放以来出现的财政赤字主要是中央财政赤字，地方财政除少数年份出现赤字外，多数年份均为结余，而地方的结余又可抵补中央财政的赤字。也就是说，中央财政实际存在的赤字比国家公布的财政赤字数要大得多。随着财政体制的改革，地方财政将成为一级独立的财政主体，在中央预算与地方预算分立的情况下，分别考察中央预算的平衡与地方预算的平衡，就是十分必要的了。

（6）虚假平衡比公开的赤字有更大的危害性。我国的实践表明，研究财政平衡必须密切注意财政平衡的真实性，有时也可能出现虚假的平衡，即假平衡（或虚结余）真赤字。我们会发现，在传统体制下，主要是由于统购包销制度，在工商之间缺乏明确的权责关系，使质量不合格、品种不对路的商品由生产单位转移到商业部门，当商业部门向生产部门支付货款后，生产部门上缴了税收和利润。这种税利是一种没有物资保证的虚假收入，用虚假收入抵补真实的支出，就形成虚假的收支平衡。这种虚假平衡曾出现在1958年、1959年、1960年这3年。在当前体制下，虚假平衡主要表现为“财政性挂账”：一是财政挂账，即将当年收不抵支的差额结转到下一年，从而减少当年赤字；二是企业挂账，即本应由财政拨补的政策性亏损补贴没有按时拨付，作为挂账亏损，当然也可以减少当年赤字。财政虚假平衡有较大的隐蔽性，会使人们产生一种错觉，即在实际上已存在赤字的情况下，还可能误认为财政状况良好，从而导致决策上的失误。从这一点看，虚假平衡比公开的赤字有更大的危害性。

2.对财政赤字的正确理解

财政赤字有预算赤字、决算赤字和赤字政策几个不同的概念。

（1）预算赤字。预算赤字是指在编制预算时，就存在收不抵支的情况，预算列有赤字，不代表预算执行的结果也一定有赤字。因为在预算执行过程中可以通过采取增收节支的措施，实现收支的平衡。

（2）决算赤字。决算赤字是指预算执行结果支大于收。决算有赤字，可能是因为预算编制时就有赤字，也可能是预算执行过程中出现新的减收增支因素而导致的赤字。

（3）赤字政策。赤字政策是指国家有意识地用财政赤字来调节经济的一种政策，亦即通过财政赤字扩大政府支出的规模，刺激社会有效需求的增长。因而赤字政策不是个别年度或少数年度存在赤字，它的主要标志是连年的巨额赤字。赤字政策的基本思想是凯恩斯提出的，作为调节经济运行的一种主要手段在西方国家曾被广泛运用。

预算赤字或决算赤字，从指导思想上说，并不是有意识地安排赤字，也并非在每一个财政年度都出现，只是由于经济生活中的一些矛盾一时难以解决而导致的个别年度或少数年度的赤字。赤字政策则完全不同。

3.财政平衡的计算口径问题

（1）财政平衡的两种口径。在如何理解财政收支平衡的问题上，还有一个关于财政收支平衡的计算口径问题，或者说结余和赤字的口径问题。计算财政的结余或赤字，通常有以下两种不同的口径。

①财政赤字或结余＝（经常收入＋债务收入）-（经常支出＋债务支出）；

②财政赤字或结余＝经常收入-经常支出。

这两种口径的主要差别在于，债务收入是否计入正常收入之中，以及债务的清偿是否计入正常支出之中。按第一种口径（大口径），债务收入计入正常财政收入，相应地债务还本付息也计入正常支出；按第二种口径（小口径），债务收入不列为正常收入，相应地债务的偿还也不列为正常支出，但利息的支付却列入正常支出。

（2）国际社会财政平衡的计算口径。世界各国的计算口径是不同的。前苏联历来把公债列为正常财政收入而不作为弥补赤字的来源，所以从其战后的统计数字看，几乎年年有财政结余。但如果把公债从收入中扣除，则存在多年的赤字。西方发达国家对债务的处理也不尽相同。美国一向不把公债收入作为正常收入，而明确地作为弥补赤字的来源。日本则把公债分为建设公债和赤字公债，仅将赤字公债作为弥补赤字的来源，而把建设公债则作为正常的收入来源。

国际货币基金组织编制的《政府财政统计年鉴》中则把举债同弥补赤字联系在一起，年鉴所说的赤字或结余是如下两项比较的结果：第一，收入和补助总额。收入包括税和非税的各种传统财政收入项目以及出售固定资产和股票等资本性收入，补助则指来自国内外的无偿补助收入。第二，支出和净增贷款。支出包括行政、国防、文教卫生、社会福利、经济服务、对国内外的补助等传统支出项目，以及固定资产和股票等资本性支出，净增贷款指本期对国内外提供的贷款数额与贷款回收数额之间的差额。第一减第二等于结余或赤字，发生赤字则国内外债务以同等金额增加；发生结余则国内外债务以同等金额减少。

（3）我国财政平衡的计算口径。自1953到1993年都基本上采用第一种方法（小口径），这样，从账面上看，财政收支永远是平衡的。但存在以下几个问题：第一，它掩盖了财政赤字的真实情况。因为按这种口径计算，只有财政向银行透支时才有赤字，否则，即使财政发生了较大赤字，只要它不向银行透支，从账面上看，收支都是平衡的，有时甚至发生结余；第二，由于这种口径大大缩小了赤字的数额，会使人们对财政困难认识不足，从而导致财政赤字的扩大；第三，由于财政赤字数额不能得到真实反映，也就难以分析财政支出对经济运行所产生的影响。

我国从1953年至20世纪90年代初，财政平衡一直是把公债收入列入预算收入，同时把公债支出列入预算支出后的平衡。这在很大程度上是因为在传统的计划经济体制下，我国公债是计划型公债，它与税收和利润上缴等预算收入形式从根本上看是一致的，不同于西方国家的市场型公债，这就决定了我国当时的公债可以作为预算收入手段。

国家实行改革开放以来，特别是1994年进行了财政体制改革，对财政平衡的计算口径也遵循国际惯例。到2000年全国人大九届三次会议上，通过了《关于1999年中央和地方预算执行情况及2000年中央和地方预算草案的报告》中，首次将债务利息支出列入了中央财政总支出中。而按第二种方法（大口径）计算，如果财政出现赤字，就表明财政在其正常收入之外增加了一笔支出，它可能会增加社会总需求。对于这个差额，政府只能在税收之外设法加以弥补（如发行公债）。运用这种方法计算能够较为真实地反映财政赤字的状况及财政收支对国民经济的影响。从2001年起，债务利息支出计入经常性支出，与国外大多数国家的统计口径完全一致。