海关制度评估的比较

2014年8月，上海市分别委托国务院发展研究中心、普华永道管理咨询公司以及上海对外经贸大学、上海财经大学、上海交通大学、华东政法大学等高校课题组作为第三方机构，对上海自贸区一周年开展外部评估。各评估机构认为，上海自贸区的改革实践是一次突破性的政府管理制度创新，从管制型向服务型政府转型的重大思维方式转变，企业对制度创新和政策措施的综合满意度较高^[11]。普华永道公司先后调查了各类企业125家，其中包括20家世界500强企业以及不同领域的中小型企业工作人员，还先后与美中商会、欧盟商会等经济组织进行沟通，并对国内外自贸区做了详尽的对标分析，报告显示市场主体对自贸区建设取得的成果表示满意，对自贸区的未来充满信心，同时也有更多期待^[12]。

2014年10月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议并发表重要讲话，强调上海自贸区以制度创新为核心，以形成可复制可推广经验为要求，在简政放权、放管结合、加快政府职能转变、体制机制创新、促进贸易投资便利化以及营造市场化、国际化、法治化营商环境等方面，进行了积极探索和大胆尝试，取得了一系列新成果，为在全国范围内深化改革和扩大开放探索了新途径、积累了新经验^[13]。《深化上海自贸区方案》在引言中指出，上海自贸区运行以来，围绕加快政府职能转变，推动体制机制创新，营造国际化、市场化、法治化营商环境等积极探索，取得了重要阶段性成果。这意味着国家已经对上海自贸区制度创新工作做出了正式评价。

除此之外，学者们围绕上海自贸区不同创新制度与领域展开评估。例如，杨开忠表示，在评估自贸区制度创新时，要注意评估的定位、影响力评价和适用性评估。也就是说，评估各项制度时，要看其是否具有全球竞争力，能否有效推动21世纪海上丝绸之路建设，对长江经济带发展有何影响等，并做好新政策法规的预评估和后评估，同时还要关注这些制度创新对全国乃至世界是否具有适用性。魏后凯建议，要分层次进行评估，明确目标层、领域层和项目层，从高到低，从宏观到微观，采取等级评估、效果评估、国际比较等方法，研究可推广、可借鉴的意义^[14]。孙元欣等评估了上海自贸区外资准入负面清单（2014版），提出有待改进方向以及负面清单管理的若干问题^[15]。贺小勇认为，上海自贸区法治建设成绩斐然，但从进一步开放的角度和国际规则标准的法治建设要求看，上海自贸区法治建设还需进一步深入^[16]。

谭娜等采用我国31个省市的工业增加值增长率、进出口总额增长率的月度数据测度上海自贸区成立促进工业增加值增长、进出口总额增长的经济增长效应。结果表明，上海自贸区的成立显著促进了上海市之后一年多的经济增长，提升的工业增加值月同比增长率为2．69%，进出口总额月同比增长率达6．73个百分点。实证结果支持贸易自由化程度促进经济增长的理论推断，肯定建立上海自贸区政策、大力发展与国际市场接轨特殊区域对经济增长的正面效果^[17]。裴长洪等在对照总体方案中提出的贸易便利化目标以及对照贸易便利化的评价标准进行评估后，认为上海自贸区挂牌两年来，贸易便利化水平提升工作按照总体方案设计目标稳步推进，取得较为丰硕的成果^[18]。江若尘等也认为，总体来看，上海自贸区贸易便利化的创新措施比较到位，基本对接国际自贸园区高标准制度。上海自贸区现阶段制度创新集中体现在简政放权、简化监管程序等浅层次领域，在深层次领域还受到了我国现有行政管理体制的制约^[19]。

上海市人民政府官方智囊机构——发展研究中心课题组研究认为，上海自贸区扩区建设以来，坚持以制度创新为核心，发挥浦东新区作为一个完整行政区域进行试点改革的优势，在加快政府职能转变、探索体制机制创新、促进投资贸易便利化，营造国际化、市场化、法治化营商环境等方面深化改革创新拓展，着力在3个方面加大改革力度：一是瞄准国际最高水准，着眼于建设全球开放度最高的自贸区；二是促进上海自贸试验区与浦东新区一体化建设，加快政府职能转变；三是探索上海自贸试验区金融开放与上海国际金融中心建设联动发展，取得了积极进展，改革效应进一步显现^[20]。该中心主任肖林据此提出，上海自贸区已形成了以开放倒逼改革的发展态势，成为全国深化改革新高地；形成了与国际接轨的制度框架，为我国加入更高标准的国际投资贸易协定积累了经验；形成了一批可复制、可推广的制度创新经验，成为全国新一轮改革开放的试验田；营商环境得到企业认可^[21]。

显然，上海自贸区制度创新得到了相当正面的评价，而具体到已经实施的31项海关创新制度层面，目前还没有一个科学、合理的评估。有人表示，通过流程改造和手续简化，自贸区从账册备案到核销企业操作环节由34项减为10项；海关特殊监管区域的进出口平均通关时间分别较区外减少41．3%和36．8%。改革红利吸引越来越多的企业参与改革，市场主体的活力和创造力进一步释放。其中，“统一备案清单”、“简化通关作业随附单证”在区内100%推广，通关效率成倍提升^[22]。然而，上述评论更多是对上海自贸区海关制度创新后效果的描述，并不属于制度评估。当然，我们清楚地意识到，对上海自贸区海关创新制度展开全面评估是一件非常困难的事情，更不用说它本身还在不断地发展。然而，没有评估或很难评估不代表评估没有必要。上海自贸区海关创新制度的评估对于海关下一步探索如何继续推动制度创新，增强制度的有效性与预见性，不断形成可复制、可推广的经验进而从根本上构建起国际先进的海关监管机制具有重要的现实意义。在探索评估上海自贸区海关创新制度的过程中，我们不妨先开拓视野，适当借鉴参考一些主要国家及国际组织的有关成熟经验与做法。

美国海关^[23]通过一系列指标来监控、报告以及完善其海关监管各项制度。国土安全部已经认可一些绩效措施以便社会公众评估美国海关的工作以及它们在捍卫领土中的贡献。美国海关在2014财政年度^[24]也随之依据下列9项绩效指标发布了绩效评估结果。①在离开或抵达美国进口口岸之前经海关评估或扫描后鉴定为高风险进口货物的比例（预期目标100%，结果目标99．22%）；②探测侵入美国所有边境飞机的比例（预期目标100%，结果目标98．8%）；③沿西南边境遭受多次逮捕人员的比例（预期目标小于等于17%，结果目标14%）；④沿西南边境进口口岸之间封锁的有效性（预期目标77%，结果目标79．28%）；⑤参与海关贸易伙伴项目后进口到美国货物的比例（预期目标59%，结果目标53．9%）；⑥进口税收成功征税的比例（预期目标100%，结果目标99．56%）；⑦遵守所适用贸易法的进口比例（预期目标97．5%，结果目标97．99%）；⑧在进口口岸查封的走私出境现金的金额（预期目标3千万美元，结果目标37 700 000美元）；⑨在进口口岸查封的走私出境武器的数量（预期目标400件，结果目标411件）。从这9项评价指标中，指标1、2、5、6不达标，其他指标达标^[25]。作为国土安全部下辖内的一个机构，美国海关的绩效措施与国土安全部战略规划、四年国土安全评论（Quadrennial Homeland Security Review）以及未来国土安全项目（Future Year Homeland Security Program）中所载任务保持相互一致。

日本海关制度绩效评估主要有两种。一种是定量评估，这种评估没有指标体系，只有一个指标，即进口货物在日本所花费的办理各种业务的时间；调研方法是海关工作人员在全国主要港口和机场，随机抽取5 700笔货运单（其中海运3 200笔，空运2 500笔），然后逐笔调查货物从“进港→卸货→海关申报→海关许可”等各项业务所花费的时间^[26]。另一种评估是定性评估，主要评估是否推进多边合作和区域合作，贸易便利化是否有进展。具体评估项目和指标参见表4－1^[27]。

表4－1 日本海关绩效评估内容

（续表）

2015年1月，世界海关组织（World Customs Organization，WCO）提出了海关绩效评估的初步模型（参见图4－1）。该模型由三级指标构成，一级指标4个，与WCO近年的四个战略目标与工作领域相一致，二级指标14个，主要是海关管理相关维度，三级指标20个，体现在与国际海关标准与工具接轨层面^[28]。

图4－1 世界海关组织海关绩效评估模型

从美国、日本以及WCO的实践来看，海关制度评估主要涉及评估指标设定与评估方法两个关键性问题。一般而言，评估标准与方法应当具有多元性和系统性。正如霍姆斯所言，“法律研究的未来属于经济学家和统计学家”^[29]。美国海关选择的9项评估指标中，既有贸易安全的指标也有贸易便利的指标，既有传统职能的指标也有非传统职能的指标，既有结果性指标也有过程性指标，指标内容与属性非常多元化。日本海关主要选择围绕海关传统职能来设定评估指标。WCO则是从海关外部职能与内部能力建设两个维度出发设定了4个一级评估指标。三者的评估指标存在着明显的差异性，这主要是与各自不同国情紧密相连。美国海关自从“9·11”事件后就已经彻底转变成为以维护贸易安全高于贸易便利的联邦政府机构，其首要任务是阻止恐怖分子及其武器进入美国，其次才是促进合法的贸易与旅客流动。日本海关宣传三大使命，一是征收税收，每年约5万亿日元，将近占到国家税收的10%；二是确保一个安全的社会，防止毒品、武器等有害物质被运入国内；三是促进贸易便利化，推动贸易程序的国际协调^[30]。因此，虽然贸易安全也是日本海关需要考虑的重要因素，但总体上海关还是以传统职能为主，从而根本上决定了其评估指标的选定。WCO具有一个政府间海关国际组织的公共属性，意味着它必须选择那些能够涵盖海关主要职能、未来发展方向以及内部能力建设等指标。虽然在“9·11”事件后出台的《全球贸易安全与贸易便利标准框架》中将贸易安全置于贸易便利之前，但随后又调整为贸易便利优先，这一点在指标中也有所体现。在评估方法上，美国采取了先定量后定性的方法。这是因为总体来看，美国政府绩效评估的过程主要采用定量评估的方法，而总结阶段是定性评估方法^[31]。日本是定量与定性同时并用的方法。WCO则主要是定性的方法。