广西财产行为税征管问题及对策研究

广西财产行为税征管问题及对策研究

农　华

近几年来，面对复杂多变的形势和繁重艰巨的任务，全区地税系统主动融入和服务经济社会发展大局，认真贯彻中央和自治区的决策部署，各项工作成效显著，为加快实现富民强桂新跨越作出了积极贡献。而财产行为税作为地方税的重要组成部分，征管工作坚持以科学发展观为指导，以地方税制改革为契机，以强化税种管理为主线，以提高税源专业化管理为出发点和归宿点，切实加强财产行为税的科学化、规范化和专业化管理，在调节收入分配、落实国家宏观调控政策、增加地方财政收入等方面作出了积极贡献。但是由于各种因素的制约，当前广西财产行为税的征管也存在一些不容忽视的地方，亟待今后予以改进。因此，认真总结广西财产行为税征管工作的经验教训，深入剖析存在问题及其原因，积极探索行之有效的改进措施，对于推进广西财产行为税的管理工作具有一定的现实意义和历史意义。

一、广西财产行为税征管工作的主要实践及成效

（一）主要实践

随着经济与社会的飞跃发展和科学发展观的确立，财产行为税对于调控经济和调节收入分配的作用得到进一步发挥，社会各方面对于财产行为税给群众的生活和收入产生的影响也越来越关注。在这种形势下，按照税务总局提出税制建设与征收管理并重的财产行为税工作思路，广西各级地税机关及时转变工作观念，切实加强财产行为税征收管理，大胆创新，因税制宜、因地制宜地开展财产行为税征收管理实践。

1．把握中心，狠抓收入。组织税收收入是财产行为税工作永恒的主题。广西财产行为税征管工作始终围绕这一主题，认真落实财产行为各税税收政策，不断强化管理，狠抓组织收入工作。一是“小税种大管理早规划”，对财产行为税收入做出详尽的组织收入计划，落实分解收入任务；二是按照专业化管理要求，加强和创新税源管理，提高税源管理的效果；三是加强收入分析预测，密切关注经济运行情况及影响税收收入增长的各项因素变化情况，做好各月及全年的收入分析与预测工作，为组织收入工作打好基础。

2．抓住重点，狠抓落实。财产行为税管理的税种多，工作量大，为避免“眉毛胡子一把抓”导致的被动局面，区局财产行为税工作结合总局部署和广西实际，区分轻重缓急，抓住重点，有的放矢，确保成效，近几年重点做好土地增值税清算、财产行为税税源监控、存量房评估等工作，比较典型的是存量房评估工作。为做好存量房评估，我们一是主要领导亲自抓。仅在2011年11月，区局连续在北海召开两次现场动员会，各市局一把手、分管局领导参会并接受培训，关礼局长、蒙启华副局长亲自到会并作精准、专业、鼓舞人心的动员；二是积极争取政府及部门支持，成立自治区层面的领导小组，自治区层面的财政、地税、国土、住建等四部门关于存量房评估的联合发文也已下发，建立健全流畅、高效的工作机制；三是集中力量、积极稳妥推进上线。经过长期、审慎、高效的准备，全广西地税系统上下联动，众志成城，保证了广西地税存量房交易税收征管系统如期于2012年7月1日上线。

3．摸清家底，夯实基础。财产行为税税种多，零星分散，征管难度大。因此，盘清家底、摸清税源成为财产行为税部门一项长期、系统和艰巨的基础性工作。为此，近几年来我们对城镇土地使用税、房产税、车船税等税种税源数据库进行了建立、补充和完善，按照总局部署以及结合广西实际多次开展了相关税种的税源清查、普查工作。结合存量房评估工作，我们也逐步建立起数据量大、覆盖面广的个人住房信息数据库，为下一步工作奠定了坚实基础。

4．扩大税基，拓展税源。为增加收入，提供充足、稳定的税源，我们在扩大税基上大做文章。如深入贯彻《中华人民共和国民族区域自治法》和充分利用税法授权，采取多项措施扩大税基，增加地方财政收入，如提请对矿泉水、黏土、岩金矿、钒矿、建筑用砂等资源开征资源税，提请提高广西煤炭资源税适用税额；又如1997年以来三次按程序提高城镇土地使用税单位税额，审定了新开征房产税和城镇土地使用税的驮龙、新洲、北流陶瓷工业园等工矿区。

5．配合改革，完善税制。地方税制改革是近几年财产行为税工作的重头戏。完善税制和加强征管是互为促进，相辅相成的。我们按照总局部署，按部就班推进各项税制改革举措：一是落实资源税改革政策，2010年12月1日起，对原油、天然气资源税实行从价计征。二是落实房产税改革政策。2009年1月1日起，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人统一适用《房产税暂行条例》，及时跟进落实，狠抓培训辅导，确保政策执行。同时，对上海市、重庆市个人住房征收房产税改革试点及时研究政策，未雨绸缪做好相关准备。三是落实车船税改革政策。区局紧急动员，周密部署，认真研究制定《中华人民共和国车船税法》过渡政策及配套政策，全力配合自治区人民政府明确我区车船税税额标准，确保车船税法在我区的顺利实施。四是配合总局开展环境保护税、房地产税、深化资源税、印花税和契税改革的调研和论证工作。

6．多管齐下，落实政策。税收政策是税收工作的关键。近几年来，按照中央有关税收工作的部署要求，不折不扣落实各项税收政策：一是落实推进产业结构调整政策。落实国家关于试点物流企业的税收政策，对物流企业大宗商品仓储设施城镇土地使用税按要求进行减免；对金融机构向小微企业借款合同在三年内免征印花税等。二是落实支持企业的科技投入和自主创新政策，如落实支持科技企业孵化器和大学科技园税收优惠政策。三是落实促进节能减排和环境保护政策。落实对天然林资源保护工程免征房产税、城镇土地使用税；对节约能源、使用能源的车船免征或者减半征收车船税。四是落实保障和改善民生政策。对廉租房、经济适用房、公租房建设和运营以及城市和国有工矿棚户区改造项目，落实房产税、土地使用税、契税、印花税等税收优惠政策；对农村饮用水工程建设和运营项目，落实契税、房产税、城镇土地使用税等优惠政策。

7．因地制宜，强化管理。加强部门协作，以营造法治、公平、有序的税收环境为目标，建立起以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要特征的综合治税体系。以信息化手段为依托，建设财产行为税税源监控管理平台，增强财产行为税管理效果；推广加强资源税管理，讲究方式，注重效果，各地采取了“以炸药管税”、“以电管税”等管理形式，代扣代缴工作扎实推开。加强印花税管理，对符合条件的纳税人实行核定征收办法，确保印花税应收尽收。土地增值税清算形成长效机制，积极探索行之有效的清算模式，充分借助社会力量，开展声势浩大的清算。车船税代收代缴工作卓有成效展开。等等。

（二）取得的主要成效

经过各级地税机关的艰辛探索和积极实践，财产行为税征管取得了显著的成效。

1．财产行为税收入增长迅速，规模日益扩大，逐步得到地方政府的重视。据统计，财产和行为税收入1994年为3．55亿元，2006年24．82亿元，2007年30．44亿元，2011年在2010年突破100亿大关的基础上，强劲攀升到162．36亿元，实现了高基数下的高增长，取得了历史性突破。2011年的收入数据，是2004年的16．17亿元的10倍，是2007年收入的5倍，是2009年收入的2倍，成为地税组织财政收入不折不扣的生力军。财产和行为税占地税部门组织财政收入的比重，从2001年的9．1%上升到2011年的30．6%，整整提高了21个百分点。财产行为税收入持续快速增长，规模日益扩大，增强了地方政府财政实力，为地方经济社会建设提供了资金支持，促进了地方社会经济事业的全面发展，财产行为税也因此逐步得到各地方政府的关注和重视。

2．财产行为税管理日渐成熟，形成了一系列行之有效的管理模式和方法。以信息化手段为依托，多渠道采集税源信息，初步建立了财产行为税税源数据库，财产行为税管理基础不断夯实。积极开展税收分析和纳税评估，探索动态监控税源的措施、办法，财产行为税税源监控水平有了明显提高。全面接管耕地占用税、契税征管职能，各项管理工作有效开展，稳步推进。存量房评估工作机制不断理顺，管理手段日趋完善，基本在全区全面上线，初步达到堵漏增收和提高效率的目的。争取和依靠地方政府支持，加强部门协作配合，综合治税格局初步形成并发挥作用。根据财产行为税税种特点，创新管理理念，推行了房产土地税源信息动态化管理、房地产税收“一体化”管理、车船税“一条龙”管理等一系列行之有效的管理措施和办法，财产行为税征管质量和效率得到明显提高。

3．各项财产行为税税制改革举措得到较好的贯彻落实。近几年来，广西认真领会，抓好贯彻，全力以赴落实了烟叶税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税、车船税等一系列的税制改革措施，为完善我国税制添砖加瓦。

4．财产行为税干部队伍素质不断提高。随着依法治税的推进，税务机关的责任意识和风险意识不断增强，税收管理向科学化、精细化方向发展，各级地税机关日益注重突出干部业务能力建设，不断加强干部教育培训工作，财产行为税干部的整体素质得到明显提升。

二、广西财产行为税征收管理存在的主要问题及原因分析

（一）存在的主要问题

尽管广西财产行为税在征管方面取得显著成绩，但仍然存在着一些不可忽视的矛盾和问题。主要表现为：

1．基础工作薄弱，房产、土地、车船税源信息动态化管理工作进展缓慢，尚未形成完善的财产税税源监控体系，难以对财产税的征管情况实时进行比对、分析和评价，底数不清，心中无数。

2．“小税种”的思想意识依然存在，财产行为税让位于招商引资、行政干预税收征管、执法不到位、乱开政策口子等现象还比较严重。

3．社会协税护税工作还比较薄弱，综合治税的成效取决于地方政府的态度和有关职能部门配合程度，部门间协作配合难度大，信息共享程度低，房地产税收“一体化”工作进展缓慢，资源税税源监控难以到位。

4．干部业务素质不能满足一些技术含量高、专业性强的工作的需要。如土地增值税清算需要税收、财务核算、工程造价等多个领域的知识，以目前很多干部的知识结构和业务水平，无法满足清算工作的需要，致使土地增值税清算工作进展缓慢，以核定征收代替清算的现象还比较普遍。

5．部分纳税人依法纳税的意识淡薄，税务机关监管成本高，个人出租房屋、小型矿山等零星分散、隐蔽性强的税源难以控管，税收流失较大。

（二）财产行为税征管存在问题的深层原因分析

从大的方面讲，财产行为税征管中存在的上述五个问题可以归纳为以下三个方面的原因：

1．社会依法纳税意识不强，纳税遵从不高。纳税意识和纳税遵从是一个社会意识问题，也是一种经济现象。作为一种社会意识问题，纳税意识和纳税遵从一直受历史原因和现时环境的影响。在我国历史上，税收往往和“苛捐杂税”、“横征暴敛”紧密相连，人民对征税长期存在着逆反心理。现实中，政府使用税收的透明度不高，在许多方面提供的公共服务不足，加之一些部门仍然存在“门难进、脸难看、事难办”的衙门作风，没有把为“人民服务”放在心上，致使“取之于民，用之于民”的税收宣传难以服众，纳税人的主人翁意识难以形成，主动纳税意识自然不高。

作为一种经济现象，纳税人是经济人，具有追求利益最大化的动机，纳税遵从受成本—收益法则的支配。税收违法收益受税基、税率、被查处概率和罚款倍数以及社会名誉等多种因素的影响，查处概率和罚款倍数又受税务机关征收成本和社会环境的制约，当违法的期望收益足够大，被查处的概率较小时，纳税人就会选择偷逃税的行为模式。目前，我国的税收执法刚性不足，以补代罚，以罚代刑的现象还比较普遍，现实中偷逃骗税行为较多，而真正受到司法追究的案例却非常少。这使得很多人存在侥幸心理，认为偷点税被查到后再补交，顶多再罚点款，没什么更多的麻烦，所以造成纳税人的纳税意识淡薄。有这样的纳税意识，不交税、少纳税理所当然成为人们必然的行为选择。

2．依法治税和依法协税护税的意识尚未深入人心。征管法对乱开税收政策口子作禁止性的规定，对政府领导职责和其他部门的协税护税义务进行了明确。然而，一些地方政府因财产行为税收入规模偏小而没有给予足够的关注和重视，加之缺乏对税法的尊重和依法治税的意识，常常在财产行为税方面乱开政策口子，使财产行为税让位于招商引资，让位于所谓的投资环境建设，税务机关也因此而倍感压力，依法治税难以推进，不但收不好税，还影响税收职能的发挥。

尽管财产行为税税源零星分散、隐蔽性强，但是一些部门掌握着某些税种的基本税源信息和关键环节，比如国土房管部门就掌握有大量的土地房产信息，也掌握着耕地占用税、契税征管的关键节点，争取这些部门的支持和配合，不仅可以取得财产行为税征管的有用信息，还可以节省大量的信息收集成本。因此，紧紧依靠政府，争取有关部门的支持和配合，走综合治税的道路，是提高财产行为税征管质量与效率的必然要求和选择。然而，在现实中，部门间协作配合的难度很大，其原因：一是部门间信息化程度不一致，其他部门的管理信息与财产行为税的征税信息并不完全统一，难以实现信息交换；二是部门间的协作配合会增加对方单位的投入，需要进行有效的激励，在公务员阳光工资制度下，协税护税经费不能用于个人的奖励，难以形成有效的动力，难以调动部门间协作配合的积极性和主动性；三是法律仅规定了其他部门的协护税义务，并没有规定其他部门的法律责任，在法律上没有形成强制，主动协税护税意识不会深入人心。

3．税务机关的监控能力不足。税收的征管质量与效率取决于税务机关对税源的监控能力。税源监控能力是税务机关收集信息、利用信息实现税源向税收转化的能力，受目标定位、管理理念、管理方式、人员结构等多种因素的影响和制约。在目前的财产行为税管理中，无论是税务机关的认识定位，还是管理理念、管理方式，都与税收科学化精细化管理的要求存在着差距，对税源的监控能力不足，是目前财产行为税征管质量和效率不高的根本原因。

（1）对财产行为税管理的认识不足，职责定位不准。财产行为税各税种的设置都有其独特的调整对象和调控目标，但由于财产行为税收入整体规模偏小，在地方财政收入中的比重较低，长期得不到地方政府甚至是税务机关的重视，调节职能被忽视，常常被定义为“小税种”，处于无足轻重的地位，产生了“收得起来就收，收不起来就算了”思想观念。在此影响下，税务机关尤其是财产行为税税政管理部门将工作重点放在政策解释和宣传，常常征管上的问题归咎于税制本身的缺陷。认识决定目标和动力，对财产行为税管理的认识不足，必然导致税务职责定位不准，难以下定决心强化对财产行为税的征管。

（2）财产行为税管理理念滞后于现代管理科学和信息技术的发展。税收管理理念是税收工作的指导思想，决定着征管工作的优劣和成败。财产行为税征管中，管理理念相对滞后，主要表现在：

一是没有完全树立起大征管系统的理念，没有正确认识和理解财产行为税税种管理与其他税收管理的共性和特点，没有系统研究财产行为税与其他税种管理的结合点，表现为“各打各的拳”，协调机制不健全，没有形成治税合力。

二是忽视基础管理，对信息数据的重要性认识不足，没有完全树立起信息化管理和数据管理的理念，财产行为税税源信息数据库建设和动态化管理进度缓慢，一遇到税源清查，就网拉一遍，工作重复、简单，浪费人力资源，一遇到税收分析、纳税评估，就心中无数，哑口无言。

三是错误定义关键节点。在税收征管中，常常简单地以实现税收的多少将纳税人划分为重点税源和非重点税源，“对重点税源实行重点管理”，而事实上重点税源并不一定是管理的重点。我们将过多的征管力量和注意力都放在了纳税大户的重点管理上，在一定程度上忽视了对其他税源、某些行业和重要部位及环节的管理，留下漏征漏管隐患。

四是没有完全树立执法必严、违法必究的法治理念，忽视了对违法行为进行惩处的法律功效。为了所谓的投资环境，或迫于各种社会关系压力，税务机关常常以补代罚，有的甚至以罚代刑。执法软化引致的“示范效应”和“破窗效应”对依法纳税思想产生了严重的破坏。为提高社会的纳税遵从，减少税收流失，税务机关不得不投入大量的人力、物力（征管成本）搞盯防战术，出现了管理的非效率损失。

（3）管理方式和组织架构不能满足现代税收管理的需要。现代税收管理的发展方向是以数据管理为基础的税收管理信息化。目前，大多数地区的信息化认识、管理方式和组织架构，与信息化管理的要求还相距甚远，体现在：

一是对信息化认识存在误区，认为信息化就是计算机化，片面强调应用技术手段，忽视了管理观念、管理体制等的创新；过分强调以技术设备的配置为主体，忽视了以税收管理的优化为支撑点，没有从根本上认识到信息化的实质———不是信息技术的应用，而是管理机制的改进与创新。

二是现行征管业务流程大多是传统模式下的“信息化”，既没有完全被信息技术改造，也没有扬弃传统运转模式，基本上属于以计算机模拟手工流程，没有实现事务管理向信息管理的根本改变。已形成的信息在资料查询、数据传递、数据分析等方面还处于初级阶段，集中处理、分析应用的深加工能力很弱，信息采集、网络监控、数据分析大多处在人工状态。

三是现行税收管理的组织架构，尚未达到信息化管理“五化”要求，即组织结构扁平化、管理机制过程化、信息系统集约化、部门活动平行化、管理团队化，需要找准税收管理的关键节点，科学规划流程，进行流程再造，合理配置资源。

（4）部分干部的责任心不够，业务素质不高，执行力不强，不能满足现代税收管理的需要。搞好税收征管，干部是关键。当前财产行为税征管中存在的问题，大多与干部的责任心不够、业务素质不高、执行力不强有关。现实中，对大多数税务干部来说，从事税收工作并不是一种事业，而是一种谋生的手段，在当前公务员阳光工资制度下，只要不干坏事，“多干少干一个样”，缺乏必要的激励机制，加之目前的执法责任制并未很好地落到实处，形成了既无激励又无约束的干部管理模式，在一定程度上导致了干部工作的积极性不高、主动性不强，管理员制度难以落到实处，征管的执行力大打折扣。另外，在传统管理模式下，税收工作并不需要过多的专业知识，部分干部产生了“学习无用”的思想，缺乏学习钻研业务的积极性，不具备多个领域的专业知识，自然也就无法胜任税收分析、纳税评估、土地增值税清算等高技术含量的工作和任务。

三、加强广西财产行为税征管的建议

目标是行动的指南。2012年10月在太原召开的全国财产行为税征管工作会议上，税务总局明确了当前和今后一段时期加强财产行为税征管工作的总体要求：提高认识，转变观念，深化改革，创新现代化管理手段，健全征管运行机制，不断提高财产行为税征管的质量和效率，确保收入稳定增长和国家宏观调控政策落实到位，最大限度地遏制税收违法行为，充分发挥税收的职能作用。结合税务总局的总体要求，并结合广西实际，建议在以下几个方面加强和改进我区财产行为税的征收管理。只有深刻领会税务总局的总体要求，才能真正认清形势任务，切实做好广西的财产行为税征管工作。

对财产行为税本身而言，尽管财产行为税税种较多、税源零星分散，但财产行为税税种设置有其独到的特点。财产行为税从税种上可以划分为财产税和行为税，财产税对房产、土地、车船的保有征收，只要掌握了纳税人房产、土地、车船信息，就能实现对财产税的有效监督控制；行为税对特定的社会行为征收，有许多关键环节和控制节点，且税种之间还存在一定的信息关联，只要控制住关键环节，就可以实现有效管理。因此，加强财产行为税征管应抓住两个重点：一是尽可能掌握有关税源信息，并加以分析利用；二是抓住税种的关键环节和控制节点。为此，需要对财产行为税现有的征管方式进行信息化改造，从以下方面加强财产行为税的征管：

（一）妥善处理好税收大征管和财产行为税管理的关系

从当前和今后我国税制改革和征管改革的目标和方向看，很有必要积极稳妥处理好税收大征管和财产行为税管理的关系。笔者认为，税收大征管与财产行为税具体税种管理的分工与联系可以定位为：大征管应主要注重管理理念、管理方式的创新和征管体系的日常运行和维护；财产行为税具体税种管理应主要注重结合税种的个性化特点实施税源监控，在大征管概念下发挥出具体税种管理优势和特点，进一步提高具体税种的征管质量和效率。加强财产行为税的征收管理，离不开大征管体系的建设和发展，离不开税种的个性化管理特点。对大征管体系建设和发展，建议以管理机制设计和建设为主线，引导和激励纳税人的主流纳税遵从意识，推进信息化建设，加强税收监管，不断提高征管质量和效率。

（二）实施房产税、土地使用税税源信息动态化管理

一是在税务登记中登录房产土地信息，建立房产土地税源信息库；二是认真落实税务管理员巡查制度，收集房产土地变动情况，及时进行数据维护；三是加强与国土、房管部门的联系和协作，建立涉税信息交流机制和平台，对房产土地变动情况实时跟踪调查管理；四是加强税源信息与征管数据的比对分析，查找漏征漏管。

（三）加强部门合作，抓住关键环节，实施节点控制

一是加强与车管部门的合作，商请车管部门对车船税进行年审把关；二是加强与国土房管部门联系和合作，认真落实耕地占用税、契税“先税后证”的源泉控制制度；三是利用房屋销售必须登记的制度，协调房管部门取得开发企业的销售情况，加强土地增值税的预征；四是加强与烟草行政管理部的联系，掌握烟草种植、收购计划和实际收购数量；五是加强资源税甲乙种证明管理，认真落实资源税代扣代缴制度；六是加强税务机关内部的协调，实施“以票控税”，加强个人出租房屋房产税的征收管理。

（四）推进社会综合治税，加强零散税收管理

一是积极争取政府的支持和重视，建立政府主导的部门协作配合机制，推动信息化建设，加强与工商、国税、国土、房管、公安、建设等部门的信息交流和合作，疏通拓宽信息渠道；二是将零星分散、难以控管的个人住房出租的房产税委托街道、社区居委员进行代征；三是调查测算开采单位矿产所需要的电力、炸药数量，采取“以电定产”、“以药定产”的方式，对小煤窑、小采石场等小规模企业的资源税进行核定征收。

（五）推进土地增值税清算

一是加强税务干部业务知识培训，培养土地增值税清算的行家里手；二是组织税收专家、业务骨干对部分房地产开发企业进行解剖性调查，对清算难点进行技术公关，形成一些好的做法和经验，用以指导实践；三是研究制定中介机构介入清算工作的具体办法，发挥税收中介机构的专业优势，并加强对中介机构清算鉴证工作的监管。

（六）推进房地产税收“一体化”管理

实施房地产税收一体化管理，全面做好纳税评估，防范税收风险是加强财产行为税征管工作的重点。财产行为税的主体税种是房地产税收，加强财产行为税征管工作必须以加强房地产税收为重点，通过实施房地产税收一体化管理，全面做好纳税评估工作，实现房地产税收的全方位、全过程管理。以契税为把手，从房地产交易环节收集利用相关信息，开展信息数据比对和纳税评估，加强房地产开发和保有两个环节各税种的管理。

（七）加强干部教育培训力度

开展教育培训，提高人员素质是加强财产行为税征管工作的根本保障。通过开展各种形式的教育培训和岗位练兵，在学习和实践中不断提高人员素质，打造一支政治过硬、业务精良的干部队伍，为加强财产行为税征管工作提供有力保障。

作者单位：自治区地税局