银行利率之监管

第一节　银行利率之监管

一般而言，社会愈繁荣，借贷的利率愈低；反之，社会愈不景气，借贷的利率亦愈高涨。在这其中，银行对利率的操纵往往起着关键的作用。相对而言，在近代中国，中央政府对于银行的操纵利率，向来关注不够。直到南京国民政府成立后，这种情况才稍有变化。国民政府于1929年1月22日公布并于1930年5月5日施行的《民法债编》规定，最高利率定为周年20%，法定利率为周年5%^[3]。其立法原则说明称：“各国立法例，对于约定利率，有加以限制者，有不加限制者，然为防止重利盘剥起见，似应加以限制。”^[4]

尽管中央政府对利率管理有了原则性规定，但监管机构对银行利率的控制能力还是相当有限的。抗战爆发之前，财政部重点对银行高息揽储给予了管制。为保障一般储户起见，对于各银行经营储蓄中的高息揽储问题，财政部曾通告严加限制，“惟此事一时尚未见一致遵行”。1935年初，财政部特函由各省市社会局，对于当地各家银行，“不得以赠奖或提高利息延收储户”^[5]。

1930年代，由于白银风潮的冲击，上海等地多家银行因资本不足、周转失灵，先后宣告清理或倒闭，致工商业私人间经济受到较大影响。对此，财政部认为“不能漠然放任”。1935年初，财政部提出，经营银行业务，应当符合一定的规范：（1）经营存款储蓄，其利息系根据精算而来，过此计算之外，必致赔累；但现在有许多银行，因资本不充，恒用高利办理，滥事吸收市面现款，甚至有逾2分者，一旦利息累赔过多，周转失灵，必致倒闭无疑；（2）经营投机事业，亦为银行失败主要原因之一，上海过去倒闭之数银行，均与投机有关。为此，财政部提出，“此后除随时检查其给息与业务外，由钱币司随时注意考察，严密纠正，以防再有类似事件发生”^[6]。

但财政部相关规定的效力其实是相当有限的，市场利率并未因此受到有力控制。1936年初，借贷的利率形成不合理的畸形状态，“照现在市面抵押借款的利率，由七八厘至一分三厘，信用小借款由一分二三厘至二分二三厘（包括手续费等），大抵大银行的利率稍低，而且稍稍统一，小银行的利率极贵，而且参差不一。这样高利，无怪市民要怨”；银行实际也有苦衷，“大银行对于定期存款的利率亦达七八厘，小银行却要抬高至七厘以至一分二厘；借方的利率既然这样高，贷方的利率自然不容减低”^[7]。

抗战期间，财政部对于银行利率的管理显然要更为具体。自颁布《非常时期管理银行暂行办法》后，财政部除督饬各地银钱业每半年填具存放款利率表外，并指定钱币司派专员检查各行庄帐册簿籍库存状况及其他有关文件，防止直接经营商业及囤积货物，以及运用存款是否与法符合。1940年8月，上海银钱两业同业公会奉财政部令，详查银钱业各行庄存放款利率，限8月底以前将该年上半年利率填表具报，其中，存款利率分定期、活期与普通储蓄；放款利率分信用、抵押与票据贴现、同业拆放^[8]。

1940年底，行政院通令各省政府：查借贷利息，无论缴纳现金，或折合租谷，均应一律按照国民政府所定利率，年利不得超过2分；值此非常时期，放款尤应顾全社会经济，政府近年来极力推广农贷区域，扩大农贷范围，以期减少农民负担，活泼农村金融，迭闻各地仍有以币本贷出，以谷利收入，而利息超过法定利率1倍以上，甚或子大于母者，此种重利盘剥，若不从严禁办，农村经济、农民生活，均将受重大影响。为此，行政院要求各省政府遵照转饬各县，布告周知，“嗣后凡以钞币受谷利者，照订约时之谷价为标准，其利率不得超过百分之二十，以资限制，而符法令”^[9]。

修正《非常时期管理银行暂行办法》于1941年底公布施行后，财政部先后以渝钱银字第35818号及第38384号函，向四联总处提出，鉴于各省地方银行及商业银行业务范围已较狭隘，为减轻四行负担，并为一般银行增辟业务途径，“可否由四行将以往办理内地贴放及生产建设事业资金之融通各业务，斟酌情形，逐渐移归一般银行承办”。为此，四联总处于1942年3月28日以合秘稽字第2248号函复财政部提出，“四行联合贴放的平均利率约为月息8厘，远较一般银行放款利息为低”；并建议财政部，为策励一般银行投放地方生产及建设事业，除由四行对各银行此项事业原放款的6成以转抵押或转贴现等方式协助外，并由财政部另订章程，“明白规定一般银行应以存款一部分，贷放生产建设事业；其贷出部分，得免缴准备金”^[10]。4月30日，财政部以渝钱稽字第39844号致函四联总处提出，“查各银行提缴存款准备金，本部正加紧督令办理，不便多事更张，以利推进”；且转移一般银行资金投放生产建设事业，主要之困难既在于一般银行之放款与四行所订放款利率相差过甚，“在利率方面未有合理调整以前，仅以免缴二成准备金为策励，似难发生实效”；关于四联总处提出的转抵押或转贴现6成的办法，财政部认为，这一办法“固可使一般银行所投资金大部分仍转嫁于国家银行；对于鼓励一般银行资金投放生产建设事业之目的，似亦难以圆满达到”。财政部并要求四联总处“另行筹划有效办法，以资办理”^[11]。

此后，为切实了解各地银钱业利率动态，财政部于1943年4月30日发布财渝钱技字第39243号训令，各地银行监理官办公处管辖区内，“各地利息之最低率与最高率，自本年一月份起按月分别地区列表报部查核”^[12]。

1945年2月，行政院向立法院提交审议《战时管理银行存放款利率条例草案》，行政院提出，查利率决定于货币数量及流通动向，年来商业利润暴涨，银行利率过低，遂使社会资金脱离金融机构，横决市场，不能为合理之运用；而民法条例，原系平时法律，衡诸抗战已届八年之久，经济实况实有扞格难行之处。财政部为管制市场利率，虽经规定由各地中央银行参酌当地情形，逐日公布日拆，以为同业拆放计息之标准，并由各地银钱业同业公会根据上项日拆，议订存放款利率最高限度，报请中央银行核定施行；惟部定办法未经法定程序，不能拘束司法机关；故制订《战时存放款利率暂行办法草案》，“俾现实经济不致因法律拘束而生困难，市场利率之管制，亦得收因时因地制宜之效”^[13]。这一条例草案未见正式施行，其主要条文体现在战后的《银行存放款利率管理条例》中，但对民法第205条是否适用，则未作正面回应。

抗战结束后，为适应复员时期经济金融环境，国民政府于1946年2月18日颁布《银行存放款利率管理条例》，该条例规定，银行存款利率不得超过放款利率；放款之利率最高限度，由当地银钱业同业公会斟酌金融市场情形，逐日拟订同业日拆及放款日拆两种，报请当地中央银行核定，牌告施行；未设中央银行地方之银行放款利率，以距离最近地方之中央银行牌告为标准；银行放款利率超过当日中央银行牌告日拆限度者，债权人对于超过部分无请求权^[14]。中央银行金融机构业务检查处处长李立侠在接受记者采访时称，“今后各地银钱业拆息及放款利率，由同业议定后再呈请当地中央银行核定。按《民法》规定，利率不得超过月息二分，惟目前通货尚未稳定，暂时过渡办法应以中行核定利率作为法定标准，超过核定之利率，除法律不予保障外，如有发现，并予处罚”^[15]。

利率问题日益受到社会关注。1946年，上海市参议会第一届第一次大会上，参议员童襄等提议，请上海市银行举办低利贷款，以抑平日用品物价，而安全大多数民众之生活。该提案称，因目前上海利率太高，以致物价在三个月至五个月内必增加一倍，多数民众血汗所得，均为少数者所坐享其成，而社会愈形不安，且所谓工商借款能借得者亦均为有势力之上层人物，于市民无丝毫之利，反受其害。欲安定社会，应由市府令市银行划出若干资金，以最低利率分借于确实经营日用品之小型工业，及小资本商店与日常蔬菜行家。凡受此项贷款者，政府得限制其售价^[16]。

利率问题更受到监管机关的高度重视。1946年11月，财政部电令中央银行实施取缔高利贷款，“各地银钱行庄若仍有不照规定高利贷放，巧立名目，从事盘剥者，自应严予取缔。为此，财政部电请中央银行转饬各地分行，随时注意检举纠举，以凭处理”^[17]。

1947年9月1日公布施行的《银行法》第30条规定：“银行各种存款放款之最高利率，由所在地银钱业、信托业同业公会会同当地中央银行议定，当地无银钱业或信托业或中央银行者，参照附近地方所定标准办理。”^[18]

继1947年12月初设置上海、天津、广州、汉口四金融管理局后，12月23日，行政院公布《加强金融管制办法》，进一步加强对商业行庄的严密管制，该办法第4条规定“银钱行庄存款放款利率，不得超过中央银行核定牌告日拆”；第5条规定“任何银钱行庄对农工矿商之放款，应以合法经营本业者为限；当地有同业公会组织者，并以加入各该公会者为限；行庄承做前项放款，无论以贷放或透支方式办理，均应于事前订立契约”^[19]。

1948年8月币制改革后，利率管理政策又有了相应的变化。1948年8月22日，中央银行稽核处卅七稽检字第43号通函致各分行处，“各商业行庄存放款利率，应依照中央银行利率方针，自行议定实施，事后陈报本行备查。原有利率管理条例，暂缓执行”^[20]。时隔未几日，行政院又于8月26日公布《银行钱庄存放款利率限制办法》7条。该办法规定：（1）国家行局之存放款利率，应依中央银行规定之利率办理，并应继续抑低至《民法》第205条之法定最高利率以下。（2）商业银行及其他银行、钱庄，自1948年9月1日起，放款利率不得超过月息1角；自9月16日起，放款利率不得超过月息5分；存款无论已否满期，其利率一律不得超过放款利率；10月1日以后，仍应由财政部督饬陆续抑低至《民法》第205条之法定最高利率以下。（3）信用合作社收受会员存款及对于社员放款之利率，参照商业银行办理。（4）违反本规定者，其负责人依《妨害国家总动员惩罚条例》惩处^[21]。

1948年12月3日，财政部发布训令，为配合经济管制补充办法之实施，暂停实施《银行钱庄存放款利率限制办法》，仍按利率管理条例的规定办理^[22]。对此，各地银钱业颇有意见。《银行周报》社论指出，由于行庄放款利率过低，行庄的开支以及存款的吸收都成为问题，“于是一般工商业周转资金，只有求之于市场，市场暗息因之提高，地下钱庄随之猖獗，工商业乃受高利贷的压迫”^[23]。

1948年12月6日，上海银钱信托三公会联名呈请财政部、上海金融管理局以及中央银行稽核处，呈文认为：“利率本系金钱债务给付之代价，与普通商市之物品交易，理无二致；所谓利率最高限度，不脱供求律之支配，循自然之水准，非人力所能强制”；而目前核定的放款日拆每千元15元，与币制改革前之日拆约增高利率1／15，但工资依照生活指数给付则为币制改革前的15．4倍，两者相比，相去悬殊，其余开支，亦复类此。呈文称，自币制改革后，“利率硬性限制，四个月以来，同业无日不在剜肉补疮，忍痛维持其生存，至年终向例，各项支出浩繁”；而“银钱业以外之金钱债务利率，在某一时期其日息为每千元七十五元，与银钱业之核定利率，相去达五倍之多”，并使活期存款大量减少。为此，呈文恳请“体察现实，改弦更张，准其将放款利率按照供求律，自觅水准”，以维持行庄的生存；同时提出，在“本案尚未奉准”的过渡期内，准许“按照核定利息，加收百分之五十手续费，藉以暂时弥补”^[24]。

1948年12月24日，财政部在致上海市银行、钱业商业同业公会的第2749号代电中明确表态：“两公会所陈意见，尚属切合实际，自应采纳，已由部另案通行。嗣后行庄存放款利率，应即依照《利率管理条例》第二条、《银行法》第三十条之规定，由所在地银钱业信托业同业公会，会同当地中央银行议定之利率牌告施行，毋庸送由中央银行核定；当地无银钱业或信托业同业公会或中央银行者，即参照附近地方所定标准办理。俾各行庄得以随时适应市场情形，以适当利率尽量吸收游资，运用于生产建设之途径。”^[25]12月25日，财政部以财余钱庚三字第1442号训令，将上述意见正式通知了上海市银钱信托三同业公会，并提出“仍由各地各该公会将议定利率随时汇报本部备查”^[26]。很显然，财政部对上海市银钱信托业三公会提出的加收手续费问题未作任何回应，但放款最高利率的确定，由报中央银行“核定”，改为与中央银行“议定”，虽只有一字之差，但确实有较大松动。从一定意义上说，这又回归到了1947年《银行法》的规定。